公營事業 — 隨「自由」波　逐「民營」流

近十年來，世界各國公營事業民營化運動方興未艾，似已成為未來公營事業經營管理以及國家經營政策的重要課題。我國國情雖有異於西歐，但部分公營事業將走向民營化已是不可避免的潮流。
　本文不擬在國家理念層次討論公營事業民營化，也不必再強調市場機能與開放競爭對企業經營效率的正面影響，而純由策略與管理的角度分析，探討進行民營化時所當採取的步驟，使組織改變過程中所發生的負面效果降至最少。
　公營事業由成立至民營化，原本是一循環的過程，民營化僅是整體過程之一環。因此，對整體過程的掌握與管理，乃至於策略運用，實在較民營化這件工作更為重要。
　
公營事業成立目的與其績效之關係
　
　公營事業績效普遍不彰，舉世皆然。學者對此現象的主要解釋之一為公營事業的獨占性造成市場機能缺乏；解釋之二為公營事業受政府官僚體系的影響而效率低落。針對這些原因，將公營事業民營化，同時開放競爭自然是解決其效率問題的根本之道。
　我試圖設計更具體的民營化方案，乃在以上二項基本原因之外，由公營事業成立之目的來探討其績效不佳之原因。
　公營事業設立，不外乎以下目的：
　1.開拓及發展性的目的─某些產業由於民間缺乏資金與技術，必須由國家資本進行開創性投資。
　2.利潤目的─利潤是在市場經濟中衡量效率的重要指標，各國攻府不僅在對公營事業的考核標準上表現出對利潤的重視，而且也希望由公營事業的投資中獲取利潤。
　3.政策性目的─政策性目的是公營事業存在之主要理由。政府希望經由公營事業穩定物價、提供就業機會，實施政策性採購、導引經濟資源之走向等都是可能的政策性目的。
　除了獨占市場與官僚體制之外，公營事業績效不佳的原因應是以上各項目的彼此的矛盾及比重的不明確，因而造成資源分配缺乏客觀標準，以及績效考核難以落實。例如，當事業利潤目標不佳時，事業單位之解釋常為「為了政策目標而犧牲了利潤」；而因政策目的所成立的公營事業，卻常因轉移或延伸其獨占力量而獲得超額之利潤。這種績效考核的困難是公營事業管理上的一大特色，也是公營事業走向企業化的主要障礙。
　公營事業除了政策目的與利潤目的之間的矛盾外，主管機關未能掌握這些目的之間的動態變化，也是影響事業績效的原因。公營事業的政策目的方向與比重應該隨著時代環境而調整，若不調整，則不合乎時宜的機構目標必然導致最後的失敗。
　
公營事業分類之基本概念
　
　由以上公營事業成立目的之分析可知，公營事業本身經營目的多重性是其經營績效不佳的根本原因之一。因此若能將目的加以簡化和分類，並依其類別實施不同方式的管理，則可能是解決辦法之一。
　本文建議將公營事業性質分為Ａ型及Ｂ型兩種公營事業，Ａ型重政策，Ｂ型重利潤，不僅在觀念上做此分類，在實務上也需依其所屬性質分而治之。而Ａ型公營事業、Ｂ型公營事業和民營事業三者之間的變化與演進，大體上也有階段性的關係，可稱之為公營事業的生命週期。
　對多角化的公司，則可依據各策略單位分別分類處理。公營事業之分類方法及歸屬，依國性及各國發展階段而有所不同，且為一動態之過程。例如，「大鋼廠」在某些國家可能屬於Ａ型公營事業，在另外的國家則屬於Ｂ型公營事業。在同一國家，可能從前是Ａ型，後來環境改變就歸於Ｂ型公營事業。
　劃分Ａ、Ｂ型的理由是分類以後可以突顯出各個事業單位的基本使命與目標之不同。Ａ型公營事業以政策目標為主。政策目標之制定由上而下，由政府權責單位視事業之特性與階段性使命而明確訂定。Ａ型公營事業不追求利潤，只追求效率，以減少獨占力量加上利潤動機對資源分配所造成的扭曲。
　Ｂ型公營事業由於其所處產業市場機能已經存在，而且獲利性有利於日後民營化，因此要求達到利潤目標。主管機關對Ｂ型公營事業有限的政策目標應明訂其成本及績效指標，與主要「利潤導向」的業務分開處理，並逐漸降低政策目標的比重。
　
公營事業生命週期的管理
　
　在公營事業的管理政策中，民營化並不是一頁獨立的動作，而是一個整體而動態的管理政策中的一環。這動態的管理政策背後的假設，是公營事業生命週期的概念。此一生命週期一僅會隨外界環境的發展而產生動態性的變化，而且在這策略層面的動態過程中，各種決策的時機、方向及彼此間階段性的關係都需要細化的規畫和管理。
　一、七項決策
　在公營事業生命週期的管理中，主要包括了七項主要的決策（見表）。
　雖說是「生命週期」，但並非所有的公營事業都必然經歷所有的階段。階段之間的變化是以上這些決策的結果。某些公營事業可能永遠是Ａ型，而有些則在成立之初就是Ｂ型。
　從企業管理的觀點，這些決策或決策之後的行動，不該是因應當時社會要求而做的短期考慮。這些決策的內容和時機，應該是公營事業政策的最高權責機關全盤策略規畫下的產物。此外，應有常設的主管機關對這些決策進行全面而周詳的規畫，並對決策的結果負起最後的責任。
　二、推動公營事業生命週期演進的因素
　某一公營事業應是Ａ型還是Ｂ型，或是由Ａ型轉化為Ｂ型，其理由不外以下幾點：
　(1)產業發展階段
　開創期的產業，由於風險大，資金需求多，同時在創立初期又必須承擔長時期的虧損，因此民間無力進行投資。但為了國家產業升級或人民就業需要又必須投資，這時就以公營事業的方式來經營。在此一情況下，短利潤勢不可得，所以，公營的型態比較偏向Ａ型。但日後產業業逐漸發展，民間業者陸續加入競爭，則該公營事業就應轉化為Ｂ型或開放民營。在我國目前，中鋼和中化兩家國營事業就是因為其發展新興工業的階段使命已經完成，故應該開放民營。
　(2)社會目的及使命之高低
　每一公營事業在不同的階段所擔負的社會目的和使命不同。當企業的社會目的較大時應予公營。隨時代演進，其社會目的降低時則應改成Ｂ型或民營，以免占用資源及紡礙市場競爭。例如公路客運一方面是營利事業，一方面也有繁榮偏遠地方的社會目的。相對於利潤目標，社會目的重要性愈大，則該公營事業愈傾向於Ａ型。
　(3)民間及社會的經營管理能力
　若干進步較慢的國家，管理及技術人才有限，民營事業發展相當困難，因此有必要將人才集中在公營事業，例如現在巴基斯坦尚有國營蔬菜油製造公司，尼泊爾尚有國營製鞋工廠，其原因即在此。但當民間及社會發展出較高水準的經營管理和技術能力時，則民營化可使資源做更有效的利用。因此，政府主管當局應注意民間各種能力的進展，以便及時推動由Ａ型至Ｂ型，由Ｂ型開放民營的政策。
　(4)內部管理能力
　當公營事業內部管理能力尚無法應付國際或民間的競爭時，可以維持Ａ型的身分。而當經營管理能力逐步培養完成，則應開放民營，藉著市場競爭的力量來提高經營的水準。
　(5)環境領域的大小
　當國土幅員小時，獨占機會自然多，因而若干事業將傾向於公營；當國土較大或開放國際化時則可由Ａ至Ｂ，動態移動。
　以上說明任何一個國家的公營事業都可以依其目標特性區分為Ａ、Ｂ兩型，事業單位在兩型之間的歸屬是一項動態的決策，而且其階段性的變化大致表現出生命週期的面貌。而兩型之間的變動又受到許多內外因素的影響。在此一觀念架構之下公營事業管理政策應有以下的內涵：
　一、機構層次（institutional level）
　在機構層次，政府之權責機關應長期重視上面所說的七項決策，並將這些決策的時機及轉型過程審慎地納入規畫之中。
　二、管理層次（Management level）
　(1)Ａ型公營事業
　Ａ型公營事業存在的主要目的是達成政府所賦予的政策性使命。針對這一部分的公營事業，主管機關應依各事業單位的性質及國家階段需要由政府明訂政策性目標（例如肥料產銷、收購甘蔗）。政策性目標亦應儘量數量化，並輔以成本效益分析。在事業主持人的任用上可考慮「政治性任用」，以提高事業資源分配時與政府政策配合的程度。
　在Ａ型公營事業，利潤不是要求的重點，因此效率及生產力（依產業別）為重要的績效及激勵指標。平時應注重成本的降低，並蒐集世界上類似事業單位的成本及生產力指標，做為評估本事業績效的基礎。
　(2)Ｂ型公營事業
　通常Ｂ型公營事業所面對的是─開放（或逐漸開放）的競爭市場，此時若對公營事業要求過多的政策目標，必然會造成經營上的虧損。因此一旦產業中有了足量競爭的存在，公營事業就應及時轉化為Ｂ型，而且以利潤之追求做為其最主要的經營目標，讓市場的力量成為事業分配資源以及決策的最終準則。有限的政策性目標可另行訂定之，理想上和項政策性目標之成本亦分別計算或甚至另外補貼，使Ｂ型公營事業為國家所承擔的政策支出，可以在管理會計及績效考核上與利潤目標分開計算。
　由Ａ型轉化來的Ｂ型公營事業，更應切實把握這一段時間做為將來進行民營化的準備。事實上，本文所提出的架構最具特色的就是公營事業（Ａ型）轉為民營之前的這一段「畢業班」階段。身為畢業班的Ｂ型公營事業應在員工訓練、組織文化改造、薪資制度、員工認股權之設計、工廠及計備之長期考慮、策略事業單位之分割、合併等方面進行改造，方可使事業在將來民營化時不僅遭遇最小的潛在阻力，而且能經由民營化為國家和公營事業從業人員創造更多的利益。
　
員工認股權
　
　Ａ型公營事業未經市場競爭之洗禮，人員之能力、心態，以及組織中的文化都需經過一段時間才能調整過來。因此由Ａ型轉為Ｂ型以後，這些是管理當局必須努力的重點。
　通常在獨占性的公營事業（Ａ型）中，關鍵的管理人才和技術人才的薪資待遇由於平頭主義的影響，可能不及他們潛在的項獻。而這些人才缺乏其他可發揮長才的機構，因此也能安於其位。然而當產業中競爭者逐漸增加，或開放國際競爭時，這些少數的「行業專家」就立即成為各民營競爭者挖角的對象。人才流失後再轉為民營的公營事業，其績效不佳是必然的結果，而公營事業過去數十年境植的人才，後來竟成為競爭者取有力的幫手，這對公營事業極不公平，而對公營事業的背後股東──公國國民而言，亦非樂見之事。
　近年煙酒開放進口後，公賣局若干業務人才的流失就說明了這個現象。為了避免這樣的結果，當公營事業轉為Ｂ型時，內部工的薪資水準調整，這樣一方面可以留住人才，一方面可以應付外界市場的競爭，以達到上級所要求的利潤目標。
　員工認股權的設計也是在Ｂ型事業階段重要的工作。在已經宣布民營化或股票上市以後再計算員工過去有多少功勞，應該分多少股票，是一件極不合理的事，而且勞資雙方的爭議亦難以取決於客觀的標準。
　當Ａ型公營事業轉化為Ｂ型時，就應配合未來公開上市的時間表，與全體員工共同研商將來上市時的員工認股權及認股價格。約定在若干年後上市時，各級員工及管理人員可以以每股多少價格來認購多少股票。如果在這幾年中，由於全體員工的努力結果，公司股票得以溢價發行，則全體員工可獲得溢價發行的差額利益。此種方法的好處是藉著若干年後之民營化，將Ｂ型事業從業人員的激勵、努力，公司未來的經營績效、開放民營時國家的利益都有效的結合在一起。
　
劃分權責
　
　換句話說，這種以未來公司績效為基礎的認股權辦法，可以激勵Ｂ型事業的員工為了本身的利益而在「畢業班」的這幾年中，全力衝刺，創造利潤，將極有利於將來民營化的進行。
　許多公營事業目前在經營上已走上多角化。因此在組織上應以事業部制或「策略事業單位」制來劃分其權責。劃分組織的原則與標準很多，但同一家企業中，至少應將Ａ型和Ｂ型兩種分開處理，不僅內部制度不同，而且在投資設備、任用新人時也都分開，以利日後民營化之推動。若能更進一步將Ｂ型事業單位轉化為轉投資的分公司，則更合乎理想。
　民營化的事業如果規模太小，公開上市比較困難，而且也容易被少數民間財團控制，因而增高了內部員工的潛在抵制，因此如果有幾家公營事業分別都有Ｂ型的事業，而其領域相去不遠時，則應在Ｂ型階段進行合併。
　
參考員工意願
　
　至於人員的劃分，一方面參考將來業務的需要，一方面也參考員工的意願。也就是說，個性或意願上較適合做「公務員」者可留在Ａ型單位，較具開創性及願意承擔職業上風險的則可選擇進入Ｂ型單位，並在歸入Ｂ型事業單位後接受適當訓練而成為市場經濟中的企業人。
　基本上，志願轉至Ｂ型事業之員工應同意一旦歸入Ｂ型事業即不得要求轉回原屬之Ａ型事業（除非經一定程序重新錄用），以避免成功則享受股票溢價之利與民營公司之高待遇，失敗則不必負責，重新回來做公務員之現象。自然，各員工在決定本身前途時，對將來上市之期間、認股權之辦法、產業中的薪資水準等皆已有了相當完整之了解。
　(3)組織結構與權責劃分
　由政府的角度看，Ａ型和Ｂ型兩種公營事業的主管機關及監督方式皆不相同。前者由政府直接監督管理，重視政策使命達成及過程管理（含成本及效率）的考核；後者由較具自主性的投資公司（或控股公司）管理，重視經營之結果。
　Ａ型企業的投資方案、經營方向等可以沿用目前公營事業的組織管理辦法。而Ｂ型企業的投資計畫及策略方向則不必經由立法機關層層審核以維持企業經營的機密性與彈性。公營事業的投資公司或握股公司應委由高贍達矚，有企業經營魄力和擔當的人來領導，對Ｂ型事業的經營績效和民營化成果負起最後的全盤責任。
　(4)資金來源
　一般而言，傳統的公營事業由於其政策性特質，在資金分配及考慮投資計畫時，並不強調投資報酬率、資金成本和風險等概念。若秉持此一做法來經營Ｂ型公營事業，則其規畫過程顯然不完整。Ａ型公營事業各項資金可由政府預算編列，Ｂ型事業除部分長期資金由國家提供外，應儘量由經營者民營行庫取得資金，並借重民營金融機構之分析能力來充分了解新種業務之機會與風險。
三、Ｂ型公營事業的上市或出售
　(1)明訂上市時間表
　Ｂ型事業在成立時（或轉換時），即應明訂民營化的大致時間表，可能三年，可能五年。並且向各級員工明確宣布，到期時若獲利情況良好，則股票上市；若利潤不佳則以出售方式轉移民間。此一方式，配合員工認股權制度，可對Ｂ型公營事業從業人員造成良好激勵作用，並進而有助策略選擇及經營效率的改善。
　(2)公民合營僅為過渡階段
　由於以股票上市方式必須視市場情況逐漸推動，因此必然有一段公民合營之階段，這應該只是一種過渡階段而已；政府應明白表示其最絡目的是全部百分之百的民營化，而且這個目的的達成是俞快愈好。換包話說，民營化時應儘量徹底，避免公、民合營。理由是，公民合營的事業，若享有獨占力量則有圖利民股股東之嫌；若是開放競采的市場，則國家沒有投資的必要。國家投資而無監督則或有不妥；監督過嚴則喪失民營的彈性或活力。
　因經營不善無法上市而以出售方式所進行的民營化，尤其不直採取公民合營方式。
　(3)資金循環運用
　民營化以後所獲資金可歸國庫或再行投資新的Ａ型或Ｂ型公營事業。目前國內需要大規模投資、資金收回期甚長之高科技工業，若民營力量無法投資，則可運用這種資金進行Ａ型公營事業的投資，等該產業成熟至某一程度後再轉為Ｂ型再開放民營。而公營事業之間生命週期之交替即在此情形下循環運作。
　
對公營事業管理及政策的涵意
　
　一、專責高階主管單位
　以上所稱公營事業生命週期七大策略決策需要有高階政策單位負責，其職掌包括：
　─各公營事業政策目標與要求水準之決定。
　─由Ａ至Ｂ有關環境的偵測與轉型時機的考慮。
　─以上整體「動態過程」全面而長期之管理與掌握。
　二、政府、民間及員工皆應接受「循階段性改變」之觀念
　這包括政府要有「放手」之魄力與意願；民間應信任主管Ｂ型事業投資握股公司的公正性，並承認Ｂ型事業的經營只要有競爭則必然有可能失敗的風險；公營事業從業人員則應建立隨時準備走向民營，面對市場競爭之心理。
三、制度研究與設計
　Ａ型及Ｂ型兩種公營事業之管理方式截然不同。而且在轉換階段的種種做法，如認股權制度、配合民營水準之薪資和獎懲制度、在實務上之具體表現、都應及早設計，以配合將來民營化之趨勢。
四、策略方向及組織設計應配合將來民營化政策
　業務複雜的公營事業，可依「價值鏈分析」，將事業的一部分由Ａ型轉換為Ｂ型。故在進行策略規畫時策略事業單位的劃分應考慮將來動態過程之發展，將未來可能實施民營化之事業單位和不擬民營化之業務，分在不同的策略事業單位之中。例如，若政策上決定加油站、修護廠等在若干年後將民營化，則即使目前尚不必轉為Ｂ型事業，也應把它們獨立成為新的策略事業單位，以便利日後轉型。
　再者，公營事業多角化時，應注意將Ａ型及Ｂ型分開，並藉著此一觀念的應用，檢定策略決策的品質。例如許多衰退中的公營事業，很布望經由投資新事業以維持企業的生命，此時若所設立者為合於Ｂ型事業條件的業務，則應於籌備階段之後由原公司轉投資蚱立新公司。而這種公營事業的這種投資，主要目的應在吸收原有事業的人員，因此如果無法由原事業中號召到合適的人才志願去投入新的事業，則表示此新事業沒有策略上的意義。這一指標似乎也是審核公營事業投資方向的一項重要參考因素。
　將Ａ型和Ｂ型分開以後，對不同事業領導人的指派也有重要涵意。Ａ型的高層領導者應該近於「組織人」或「科層人」；而Ｂ型事業則應由更企業導向或行銷導向的人來擔任，這樣一來，不同特性的人可以各得其所，在適合本身的機構中發揮所長。
五、不可忽視公營事業的開創性
　在近年民營化的聲浪中，有人似乎已將公營事業的存在視為一種罪惡。然而該檢討的是「該民營化而不民營化」，而非公營事業這種體制。事實上，公營事業除了自然獨占或公用事業等之外，尚應扮涳更具開創性的角色。例如視國家需要成立Ｂ型事業，發展新的資本密集、技術密集工業等。而如何塑造公營事業新形象，創造公營事業新的貢獻層面，也是應更進一步深入研究之課題。（作者為政大企研究所所長）
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