電訊工業舉步維艱

雖然中華民國今天是全球最大的電話機出口國，但電訊工業的技術水準卻遙遙落後。
　為了兼程趕上差距，我國在五年內將投下六百四十億台幣買設備，一方面要在公元二千年提供夠水準的電訊服務，另一方面也希望藉此學到技術，建立具競爭力的電訊工業。「如果不好好利用這機會，錢就白白讓外國人賺走了，」工業局長楊世緘掩不住急切地說。不僅如此，更有可能連電訊工業的技術自主都達不到。
　然而，政府決策的散亂、遲疑，以及執行的偏差，卻使「為二十一世紀的台灣建立火車頭工業」的腳步一再蹉跎。
　公元二千年，想同時使用電話、電視和電腦的人，可以透過一條纖細如髮絲的玻璃線路，照他的需要傳送或接受資訊。
　結合千萬條纖細線路而成的網路，則以一部部具備電腦功能的數位交換機為中樞。它不但可以自行選出最經濟的方式和時間傳送所需的訊息，更可以隨時自動找到網路內的故障所在，避免通訊中斷的苦果。
　隨著新型態的電訊服務取代功能簡單的電話，生產、供應電訊設備將會成為下一波高成長的產業之一。也由於生產進步的電訊設備，必須有資訊、電子、光電等工業的實力支持，電訊工業更成為未來帶領整個國家工業技術水準爬升的主要工具。
　
　自己控制神經系統
　
　「電訊就像開馬路，就像人的神經系統，如果自己都掌握不了，人就要癱瘓了，」十九歲時就立志做電訊的前交通部長高玉樹以這個比喻，說明為何我國亟需發展自己的電訊科技工業。
　由於每個求自主的國家不可能放心讓自己的「神經系統」控制在別人手中，也由於開發電訊設備所需的投資越來越龐大（目前一套最進步的數位交換機要十億美元），除了在電訊市場有絕對優勢的美國，每個國家都訂出明確的電訊政策，由政府積極介入來扶持、維護自己的電訊工業。
　為了達到扶植國內電訊工業的目的，電信總局一直在國內採購所需的設備。單在去年就買了約二百億台幣的電話、電纜和本地裝配的交換機、傳輸設備。「九○％的錢都花在國內，」副局長李炳耀肯定電信總局盡了國營事業照顧工業的責任。
　但在電信總局力圖與全球同步邁入新一代的電訊網路之際，台灣電訊工業的技術能力需做蛙跳式的躍升，盡快追上，才能保有自己電信自己管的實力。否則台灣不但無法自力維持這一套至少要用到二十一世紀中葉的電訊系統，也會失去在全球下一班明星產業列車上預訂的座位。
　由於牽涉到電信單位與民間產業彼此配合，電訊工業的發展，尤其需要政府拿出政策工具，導引產業走上應走的方向。
　從一九八三年起，政府在技術轉移的前題下，引進美國ＡＴ＆Ｔ設廠，與原本已在台生產的ＧＴＥ、ＩＴＴ均分台灣的數位交換機市場，整個電訊工業的政策就一直以「提供市場換取外國技術」作法為磐石。
　
　重採購．輕提攜
　
　但在行政、監察、立法各院連年為交換採購價格、是否開放第四家廠商瓜分市場爭議不決的背後，卻掩不住我國政府對待電訊工業一向重採購、輕提攜的隱憂。除了消極的國內採購之外，缺少積極具體的作法，引導本土電訊工業的發展。
　一位熟悉電訊採購案來龍去脈的政府官員就明白指出，以目前執行情況看，政府引進數位交換機供電信總局使用，固然可以提高電訊服務水準，維持電信總局往後的營運繼續成長，但至於培養工業、技術轉移則「只是成了次目標而已」，他認為。
　造成這個跛腳式政策的主因，是政府內由決策到執行的隊伍腳步零亂，以致發展工業的需要在決策過程中明顯被忽略，也因此一直養不成發展電訊工業必備的技術、人才等條件。
　「現在是誰都想負責，結果最後誰都負不了責，」三家交換機廠商之一的台灣標準電子總經理毛渝南形容這支由交通部、經濟部、經建會組成，推動電訊工業的隊伍。
　「政府應該是一個整體，有關的單位要合在一起工作，有目標、方向，」生產傳輸設備已近二十年的三光惟達總經理翁樸山也說。
　事實正好想反。由於涉及電訊工業事權的交通部電信總局、經濟部工業局以及經建會（負責綜合性計畫）彼此沒有直接的隸屬關係，考量事情又有各自的出發點，三者之間一直沒有發展出順暢的合作關係。
　採購數位交換機的決策過程就是最明顯的例子。當經建會基於引進技術的考慮，選定ＡＴ＆Ｔ為採購對象時，交通部雖然支持，但是電信總局卻表示反對。電信總局堅持應公開招標，不但可以選擇便宜的機種，也可避免因此可能招致「圖利他人」的行政責任。後來雖然經由政府政策性決定三家分市場的原則，解決了這場爭端，但至今電信總局一位官員提及時，在強調電信單位必須貫徹執行政策之外，仍不太甘願地追加一句：「那是行政院的決定。」
　
　手上沒有工具
　
　而主管工業發展的工業局對電訊工業似乎也發揮不了影響力。
　儘管電信單位每年都會通知工業局打算採購的項目，工業局一位官員仍記得，電信總局在擬定電訊發展中程計畫時，事前並沒有諮詢工業部門的意見，直到訂案後工業局才有機會看到計畫的內容。
　一位電訊業者指出，電信總局是非常專業的機構，對電訊較不內行的工業局很難影響他們的作為，自然不易扮演積極的角色。
　台灣國際標準電子總經理毛渝南更指出，工業局的難為，在於手上沒有市場可以作為扶植產業的工具。而「講穿了，廠商最需要的就是市場，」電信總局一位幹部也坦承。
　但電信總局也有尷尬。
　一位熟悉電訊業的人士指出，電信總局是營利事業，必須盡力賺錢，卻又要負擔規畫台灣電訊長程發展的責任，兩種角色有時難免互相衝突。「不可能叫它又是營利公司，又要計畫未來二、三十年的工業，」他表示。
　
　利潤和發展難以兼顧
　
　毛渝南也為電信總局的處境叫屈：「電信總局是三級單位，它能做什麼決策？現在很多事交通部都沒法決定。連行政院決定了，推行起來還會有無力感。」
　更嚴重的是，應該行動齊一的政府隊伍連指引方向的部隊長是誰都不清楚。
　一位了解電訊事務的人士指出，在各行政部門相持不下的情況下，基於電訊與資訊越來越密切結合的事實，由政務委員李國鼎、周宏濤負責的資訊小組以及資策會，應該是最高政策的決定權所在。但由於他們對電訊政策一向不多予置喙，使行政院掌理電訊的科技顧問馬凱（Jim McKay） 影響力大增。由於馬凱一向重視電訊服務、營運效率，也使扶植工業的目標相對地被忽略。
　
　三分天下的政策
　
　出了行政體系後還有層層攔阻。
　不但有未得標的西門子等外國廠商結合沈大川等官員子弟，一再試探政府貫徹三分天下政策的誠意，希望分食每年五十多萬交換機線路、七十多億台幣市場的大餅；更有交換機業者批評，立法院、監察院因為利益團體介入，在處理數位交換機採購案時，明顯忽略了新興科技產業需要扶植才能生根的事實。「我們又要發展工業，又要跟國際間傾銷的價格相比，這怎麼能比嘛？」毛渝南攤手問道。
　而ＡＴ＆Ｔ在台子公司－美台電訊總經理張瑞昌也指出：「國內在政治利益下相互攻擊，對電訊的發展很不利。」
　將政府體制內的層層紛擾相加，使原本單純的電訊政策竟成了燙手的政治問題，好像夾在行政系統中想動卻又動彈不得的巨獸。
　電訊行政體系效率的削弱，使得電訊工業政策目標混雜不清，甚至在作法上也互相矛盾。
　例如最初經建會選擇價格較貴的ＡＴ＆Ｔ，是著眼於能學到較先進的技術。但對所謂技術轉移卻有多種不同的說法。
　
　高學費學技術
　
　有些電訊業者卻認為，花了昂貴的價格學來的技術，對目前的電訊業並沒有明顯而直接的幫助。曾在ＡＴ＆Ｔ貝爾實驗室服務的東訊總經理劉兆凱就指出，台灣電訊工業目前最需要電訊用戶使用設備（如電話傳真機、小型交換機、電話系統）的技術，來加強原本已有競爭力的基礎，但三家交換機廠商並未承諾供應台灣這類技術；至於大型數位交換機，由於技術核心在軟體，需要「六、七千人花下七、八年」才做得出來，目前台灣「派五個人去學」，不可能發展出開發交換機的能力。
　經建會部門計劃處處長李樹久解釋，所謂技術轉移指的是「廣義的技術轉移」，目的在引進相關技術，協助提升整體電子工業的水準。
　
　外銷之外無選擇
　
　一位電訊業者指出，在政府決定三家均分市場後，手上已無其他工具可逼迫三家廠商切實遵照協定，多教技術。「這就好像滿清時代的內河航行權，朝廷決定了，地方官員只能眼睜睜看著外國船自由進出長江，」他形容。電信總局一位幹部也坦承，雖然電信總局在三家外商公司都有股份，但在占股份少的董事會中，「不能囉嗦」。
　不但至今電訊工業的目標不清楚，一位業者更認為：「連政策的先決條件都沒說清楚，到底要不要國際競爭力，要不要這個相關產業？」他指出，由於台灣市場規模不大，除了外銷之外沒有其他選擇，但又因本地零件、軟體能力都還不夠，「必須要培養才能進軍世界。」
　工業局一位官員聽完這種說法之後淺笑說道：「這種扶植外銷的說法在現在這個環境已經沒有意義了。」在電訊工業決策本來就居弱勢的工業局，由於自由化、國際化的既定政策，已表明只對人才供需、研究發展經費等產業大環境的因素積極介入，而不對特定產業作任何細部規畫。
　連以往帶動國內電訊工業有功的國內採購，也漸顯露負面效果。
　
　國內廠商也不滿
　
　負面效果之一是電信總局的謹慎，削減了國內廠商參與電信總局新計畫的機會。
　自力生產用在電訊網路上中型數位交換機的冠宇電機，一直建議電信總局像韓國一樣，開放偏遠地區的中小型交換機市場給國內業者，卻囿於限定三家供應的政策，一直不為電信單位接受。「全世界沒有其他任何國家是國內可以生產，卻不允許用在國內的，」這位業者激動地說。
　以電信總局正在施工中的微波通訊系統，和即將開始推動的衛星通訊計畫為例，國內的工業能力雖然無法承包整個系統，卻可以參與其中的部分，藉此發展出台灣一向全部依賴外人供應的無線電、衛星通訊能力。「如果他們真想扶植國內工業，應該給國內一些機會，」一位業者說。
　
　不顧長期目標
　
　電信總局現行的採購原則，副局長李柄耀解釋，是向國外購買在台灣生產沒有經濟規模或全無使用經驗的器材，再設法導引國內生產。但一位業者認為，電信總局的心態和「公務員怕搞砸了」絕對有關。
　而電信總局採購的作法也沒有顧到電訊產品需要長期發展的特性。
　目前電信總局是每年依照當年需要公布採購項目。但是，「一開標，三個月內就要有東西，」一位業者形容。為了趕時間搶到生意，不少廠商乾脆立刻找外商合作，在此地裝配。「這那裡是工業，根本是加工業，一個國家不能永遠這樣，」他激動地說。
　由於決策機器轉動不順，導致策略不明，作法紊亂，也致使電訊工業的大環境一直無法成熟。
　一位電訊業者就認為，電訊工業需要像當年工研院電子所這種可以協助個人電腦、半導體業的機構，能在技術上拉一把希望更上層樓的廠商。但原本負擔這項任務的電信研究所，一位電信單位主管承認五年前在科技顧問馬凱的要求下，專為電信總局服務，以致和廠商的距離益形遙遠。
　此外，電訊產業所需人才的供應也有限制。
　由於國內業界以往需要設計電訊系統的技術人員並不多，長久以來在電信單位以外並沒有養出一批為數可觀的電訊專業工程人才。生產用戶用衛星收發系統的凌康通訊由於一直找不到熟悉通訊規格的工程師，總經理雷鳴只有先找來容易找的電腦人才，再設法自行訓練成電訊人才。
　
　有概念．沒政策
　
　種種由決策以至執行的偏失，一位與電信單位有業務往來的業者不禁說：「政府有扶植工業的概念，但並沒有變成完整的政策。」
　儘管台灣今天在電訊用戶使用的器材仍有相當競爭力，但是強勁對手韓國利用國家力量主導，使得上自交換機、下至用戶設備的競爭力迅速爬高，如果台灣不完整的電訊工業政策持續下去，很快會侵蝕掉台灣仍能把握的優勢。
　當務之急顯然是盡快確定電訊決策體系，避免往日互相推不動的窘態。
　高玉樹認為，仿效西歐各國、日、韓的體制，成立電信部，是集中事權的一條途徑。東訊劉兆凱則希望，經交通、經濟兩部的溝通，使下級單位電信總局、工業局能被有效動員，相互配合。
　工業政策的重點則應以激勵工業的作法，活用以往死板的採購政策。
　毛渝南指出：「國內市場是高科技工業的根本，先要在國內磨練，才能出得去。」
　一位熟悉電訊業的人士就表示，電信單位應該修改以往國內採購的作法，列出較長期的器材需求，「畫個餅出來」，集合有意願的廠商，以群體分工合作的方式，逐步帶動工業實力的挺升。
　但更關鍵的要件則是決心。經濟學家王作榮曾為文強調，台灣的經濟要持續發展，迫切需要具體的共同努力目標和不顧一切達成目標的企圖心。
　日本就憑著全國有共識，政府有確定的政策、和長期的計畫，在二次大戰後緊密結合官方、日本電話電報公社、和民間四家生產廠商，藉著與ＡＴ＆Ｔ的技術合作，奇蹟般地自戰後廢墟中建立起交換機的自製能力。
　近十年來，韓國的作法顯然是日本的翻版。由政府成立電子電信研究所，出資三千八百萬美元，利用與瑞典易利信(Ericsson)合作學來的技術，在一九八五年開發出自己的數位交換機，指定電信單位在鄉間使用，不但在國內裝設二十萬條線路，也已外銷菲律賓。而更複雜、供都會區使用的交換機，也已預定在一九九○年間問世。
　
　韓國已跑到前面
　
　電信總局一位幹部看到韓國大步前進，不禁感慨：「當年韓國還落在我們後面，現在它已經做出來了。」
　他的感慨是可以理解的。一九六○年代，台灣飽嚐受制於人之苦，整個交換機市場牢牢被日本ＮＥＣ、ＯＫＩ高價壟斷了十多年。曾經歷經同樣痛苦的韓國已經一步步走出了自己的局面，而十年之後，台灣仍要再面對相同的惆悵？