告別風車　與洪水共舞 — 荷蘭從爭地到還地

曾經，強悍的荷蘭人自認為是全世界最能馴服海與河的民族。

　春日薄陽下的阿姆斯特丹，宛如一顆鑽石。一百六十多條運河切割出鑽石的菱面，一千多座拱橋綿延成這顆美鑽的腰圍。一排排高瘦山形牆建築的倒影，悠悠晃蕩在剛剛融冰的運河水面。剛剛熬過荷蘭二十年來最冷的冬天，停泊河上的船屋還沒來得及卸下灰色蓬帳，迎接久違的春天。
　荷蘭人都知道，這座繁華風韻猶存、平均地勢低於海平面的水都，最初只是一片爛泥沼澤。如今端坐在市中心水壩廣場上的王宮，底下地基木樁多達一萬三千多根。
　「荷蘭總是愛與天爭、與海爭、與自然爭，」荷蘭建築師歐道斯（K. Olthuis）打趣形容荷蘭人「人定勝天」的民族性格，「想想看，荷蘭最大的森林，竟是在我們王宮地下。」
　但是，最近荷蘭人明白了，對抗自然，無異於一隻追著自己尾巴團團轉的小狗，白忙一場。
　「我們用更高的堤防堵住河流、更強的堤壩擋住海水，大自然就以更大的洪水還擊。這是徒勞無功，」在國家級治水智庫三角洲研究院（Deltares）擔任科學主任的德林（H.J. de Vriend）直言。
　回到台灣，這個曾經被荷蘭人統治的小島，至今，「愛拚才會贏」仍是普遍的思維。
誰能跟河搶土地？

　二○○八年的辛樂克颱風後，靜宜大學生態系副教授楊國禎再度沿著濁水溪爬到萬大水庫上游。
　楊國禎回憶說，在河道旁原本有棟大房子，上次颱風時不但房子被沖毀，連土地都流失，地主圍起沙包，希望把土地圍回來。
　沒想到辛樂克颱風過後，河水向山坡侵蝕愈來愈嚴重，地主也展現和大自然對抗的決心，不但建造擋土牆，還用砂石堆高，企圖搶回土地。「我看到時真是傻眼了！」楊國禎當場目瞪口呆，懷疑「這就是我們的重建工程嗎？」
　台灣在每一次的災難過後，堤防愈建愈高、河道兩旁的消波塊愈來愈多。但人真的可以勝天嗎？曾經填海造陸的荷蘭人，顯然早已不做如是想。
　因為大自然的刀劍，一次比一次鋒利。從十五年前萊茵河氾濫，二十萬荷蘭人撤離家園，到最近歐洲的嚴冬酷暑，在在都讓務實的荷蘭人心驚膽戰。
　德林還記得，五年前歐洲夏季大旱，荷蘭必須將水從下游運往上游缺水的內陸地區。荷蘭大大小小的運河上，頓時出現運水船逆流而上的奇景。原本是出水口的艾瑟湖（Ijsselmeer），反而變成儲水的水庫。
　在海平面上升、河水暴漲的氣候預測下，荷蘭人治水政策大轉彎，以合作取代對抗，以調適自己取代征服自然，開始與水共生的新世紀。
治水專家的「麥加」

　對這個三分之一的國土處於海平面以下，六○％國土面積不超過海拔一公尺的低地國來說，旱澇交替的氣候變遷，不是時髦的國際政治，而是真真切切的亡國危機。
　治水，成了荷蘭的存亡關鍵、小國大業。
　在荷蘭，連王子都是水專家。從計程車司機、海關官員、到大學教授，都翹起大拇指稱讚自家威廉．亞力山大王子（Prince Willem-Alexander）對水問題研究深入，他不僅擔任荷蘭水諮詢委員會主席、聯合國水與衛生委員會主席，還常出席中國大陸的黃河國際論壇，到非洲去推廣荷蘭水利技術。
　鏡頭轉到荷蘭畫家維美爾（Vemeer）一生居住的寧靜小鎮，台夫特（Delft）。
　狹長而細的運河流淌過這座位於海平面五公尺以下的十七世紀小鎮。這裡，是全世界治水專家心中的麥加。
　全世界都蜂擁到台夫特的門前，為的是台夫特聞名的治水機構和治水技術。新加坡的飲水供應、美國紐奧良的災後復原、埃及的海港工程，都有來自台夫特的水利技術。
　在聯合國水資源教育機構授課、地下水專家周仰效教授讚歎，荷蘭人把台夫特大小運河的水位變化，控制在十公分以內。
　十公分，不過是都會女子高跟鞋的鞋跟高度。在台夫特教書二十二年、曾帶雲林縣長蘇治芬參觀阿姆斯特丹供水公司如何鑿井補充地下水的周仰效觀察，各國前來荷蘭的學習重點也出現轉變。
荷蘭風車已經過時

　「以前，全世界都來荷蘭學抽水，」周仰效指著電腦螢幕上的風車說，自中古世紀以來，荷蘭人拚命造風車，一座風車可以抽水抽掉一．五公尺高度，窪地外的較高水平面的小運河，需要第二座風車再抽水，小運河之外的更高的大運河，還需要第三座風車。荷蘭的窪地彷彿是上下顛倒的結婚蛋糕。
　在今日的荷蘭，這樣的窪地共有兩萬平方公里，大約七十三．六個台北市。河堤後房屋低於水平面三公尺的堤岸線，綿延四千公里。
　「現在，大家都來看荷蘭如何回歸自然，與水共生，」周仰效說，中國的洞庭湖已開始退耕還湖，黃河也開始向荷蘭「進口」生態復育的觀念與技術。
　從台灣到荷蘭取經的水利專家也絡繹不絕。
　前水利署長陳伸賢和屏東科技大學水資源教育中心主任丁澈士等人，都曾遠赴當地學習最先進的技術和觀念，台灣大學土木系教授李鴻源則曾受邀擔任講座教授。
　事實上，台灣受氣候變遷的影響，遠比荷蘭嚴重。
　荷蘭以未來一百年海平面上升一公尺為控制目標，但台灣大學全球變遷研究中心主任柳中明預估，台灣百年後海平面可能上升二公尺。到時，屏東地層下陷將從現今的三．二公尺，沉陷到四公尺。
　全台面臨的環境挑戰將更嚴峻。
　「我們的困境是碰到極端型的氣候，氣候變遷、極端雨量，又有地層下陷，」屏東縣長曹啟鴻皺起眉頭。全國易淹水地區中，屏東所佔面積就佔將近一成七。堤防再也擋不住隨時入侵的大水。
學習接受水患

　「以前，我們只重視堤防，現在，我們也重視堤防後方的事。我們要學會接受水患，學習災前分析風險，災後復原，」荷蘭最大營建公司杜拉．維美爾（Dura Vermeer）業務發展部門總監澤文博根（C. Zevenbergen）博士說，荷蘭建築設計界不僅發展高架屋、漂浮屋等防洪建築，也開始研發防水道路，著手將學校等公共場所，臨時改建成水災避難所的新空間規劃。
　在聯合國水資源教育機構授課的舒茲（B. Schultz）教授，家鄉在艾瑟湖旁的窪地，老家在堤防後水平面下三公尺。舒茲教授大學畢業後的第一份工作，就是在剛形成的海埔新生地軟土內埋設飲用水管，再填上一公尺厚的沙子，為建築物打好地基。在荷蘭交通公共建設部工作三十多年期間，舒茲有二十一年都在填海造陸。
　「我們現在準備讓水漫過堤防。這在過去是無法想像的事，」已是白髮蒼蒼的舒茲說，針對荷蘭五十七個被堤防包圍保護的地區（dike ring），治水新方向是提出「失敗機制」、「風險分析」。
　甚至，過去不斷抽水、好不容易可以農耕居住的窪地（polder），也要引水進入，將窪地變湖泊（depolder）。
　舒茲從未料想過，填海造陸二十一年後，現在他的新工作是要向住在荷斯特米爾窪地（Horstermeer）的一千多位居民解釋，為什麼要搬家？為什麼要將水引入這個六百公頃的窪地？
　「一開始，他們還很不客氣地問，你來幹什麼，」已經完成窪地地質分析的舒茲教授，走進社區輿論的風暴圈，不斷向憤怒的居民解釋，這窪地地下水水壓過高，不再適合人居，應該還地於水。
台灣的國土規劃在哪裡？

　台灣的屏東地方長官、出身教育界的曹啟鴻，也正進行類似的困難工作。
　「我們要把屏東平原這些甘蔗地回歸給大地，退地還河、退耕還林，」他說。屏東縣政府在林邊溪上游禁止砍伐林木以保持水土，並計劃在下游挖人工湖補注地下水。
　但是，「治水的問題不在工程技術，而是在政治問題，也就是國土規劃，」李鴻源一語道破台灣至今無解的難題。
　台灣地質脆弱，陳伸賢說，防洪要先治山，但現在連國土規劃都沒有，配合居民和選票要求，路開到哪邊就開發到哪邊，「將來國土計劃即使公佈，仍會面對來自各界壓力，執行會面對很大的問題，」他預言在台灣推動荷蘭治水理念的困難。
　台大全球變遷研究中心和中華經濟研究院，接受環保署委託，在去年提出「國家通訊報告──氣候變遷趨勢、衝擊、脆弱度評估與調適措施」，估算出台灣未來洪旱災頻率將愈來愈高，海平面上升速率是全球一．四倍。每年，颱風數量也從三．三個，增加到五．七個。報告中並分別針對水資源、糧食安全、生態系統、人類健康、社會與經濟提出建議對策。
　莫拉克颱風過後，總統馬英九要國人體認「台灣是災難之島」。報告主持人之一柳中明提到這一段，情緒略顯激動地說，「然後呢？總統不能話說一半，要告訴人民該怎麼辦啊！」
　同樣受到氣候變遷威脅的荷蘭，早已跳脫喊口號，著手推動困難的實地操演。
　荷蘭人與水共生的執行力，來自精準預測、在地參與。
　十七世紀荷蘭理性主義哲學家、靠磨鏡片維生的史賓諾沙（B. Spinoza）曾說，「人類存在的最高境界是學習去理解，因為理解就是自由。」
花一千一百億　還地於河

　對荷蘭人來說，理解自然才能換來生存安全、生活自由。荷蘭是最早針對氣候變遷擬定國土安全戰略的國家。早在兩年前，由前農業部長維爾曼（C. Veerman）召集各界專家召開的三角洲委員會（Delta Committee），就出版水政策白皮書《與水共生》，其中不僅有完整的國土規劃，具體的十二項建議，就連二一○○年的氣候模擬都鉅細靡遺。
　荷蘭人以最悲觀的預測規劃國土空間與治水政策。白皮書裡，明明白白指出，萊茵河上游在德國無法紓解流量，位居萊茵河下游的荷蘭必須預期、預防二一○○年前就達到流量一萬八千立方公尺／秒的萊茵河，瑪斯河流量也將達到八千六百立方公尺／秒。
　為了適應暴漲的河流，荷蘭人打算花二十二億歐元（一千一百億台幣），還地於河，讓原本束緊咽喉的河道，重新呼吸。（見一六六頁）
　在萊茵河、瑪斯河、艾瑟河畔，共有四十四個還地於河的專案正在進行。時時可見怪手在清淤、挖深河道。河水兩旁的農地，也退耕還河，許多河堤將往後方移，洪氾區的人造障礙物如小水壩、水門等，也將被移除。荷蘭政府預計，在二○一五年前就要讓河岸達到預期的安全水準。
　而北海沿岸原本能抵擋萬年一遇洪水的堤防，也因為海平面上升，防洪措施改弦易轍。
　治水白皮書指出，二一○○年前北海海平面將上升六十五到一百三十公分。「海平面每上升一公尺，荷蘭水患機率就要乘上十倍，」台夫特科技大學水研究中心科學總監、也是三角洲委員會一員的史提夫（M. J. F. Stive）教授說，永續海岸無法單獨計劃。
只花一小時就說服的專業

　第一次委員會開會，委員會裡唯一有水利工程背景的史提夫，只花了一個小時，就說服其他委員必須從整體水資源管理思考。
　為了適應海平面上升，除了加強堤岸，更重要的是，荷蘭人打算讓北方的艾瑟湖、西南方出海口的水平面上升，避免海水倒灌。為了預防缺水，艾瑟湖將做為儲水的天然水庫。史提夫預期，荷蘭人很快就要在夏季向法國、德國賣水。
　過去，每年都以大船噴砂、人工養岸的工程，也有了新做法。海牙西南方海岸將出現一個「沙引擎」。荷蘭人計劃在離岸不遠處建一個沙島，讓水流與海風自動將沙子帶到沿岸，補強沙岸。
　「善用自然的力量（building with Nature），而不是跟自然做對，」管轄區廣及海牙、鹿特丹的台夫特水利局（Delfland Water Board）副主席勃蘭姆斯妲（A. W. Bom-Lemstra）說。雖然實驗這座沙引擎將花掉八千萬歐元，若是成功，成本仍遠低於每年花一千萬歐元人工噴砂養岸的費用。
　「治水不應是政治，而要回歸專業問題，」淡江大學水資源管理與政策研究中心主任虞國興說。但台灣的發展卻顯然不是如此。
　虞國興指出，水利位階低，水利署雖是最高水利主管機關，卻是經濟部底下所屬的三級機關，對政策影響非常有限。如科學園區開發或是任何重大開發案，「從來沒有思考過水資源的條件，當政策決定了，水利只能配合，」他補充說明。
　不但河川流域上中下游各管各的，上游林務局、中游水土保持局、下游水利署，連水庫都是多頭馬車。如南化水庫是自來水公司管理、烏山頭水庫為嘉南農田水利會所有、翡翠水庫又是台北市政府管轄。「無法統整作好管理，要永續就很困難，」陳伸賢搖頭。
　相對之下，治水，卻是荷蘭的國安大事，許多政策都由中央政府裁定預算，由上而下貫徹。每年，荷蘭政府砸下五十億歐元、約國民所得的一％做水資源管理。其中，水質管控約佔六五％，水量管控佔一九％，水安全佔一六％。
荷蘭治水官　投票選出

　但是，讓荷蘭人能保持雙腳乾燥、有新鮮水可以喝的，卻是像勃蘭姆斯妲這樣的地方父母官。
　七百多年歷史的水利局，是荷蘭最古老的民主組織。每四年選舉一次，負責水質、水量控制、水安全。水利局甚至可向民眾收水稅，財務獨立自主。在荷蘭共有二十六個水利局、層級和四百三十個地方政府平行。
　住在台夫特市郊的周仰效，全家一年上繳水利局約一萬七千多台幣的水稅，其中包含廢水處理、水位控制、水質淨化等。
　坐在四百多年歷史、挑高的水利局主席辦公室接受採訪，金髮碧眼的勃蘭姆斯妲直呼，剛到台夫特水利局工作一年多，天天都有新挑戰。台夫特水利局管轄範圍達四一○平方公里，要照料一百四十萬人的飲水、兩萬八千家企業的用水，境內的河堤排成一直線，可以從台夫特連到德國首都柏林。
　「沒有人比我們更了解自己家門前那條河，那道堤防，」勃蘭姆斯妲指出，水利局是荷蘭唯一專責治水的政府組織，不必像其他政府官員總是要在水與其他施政議題上做出抉擇、讓步。
　荷蘭四百多個地方政府，若要提出新的城市規劃，必須先送水利局審核，確認水資源管理無虞後，才能施行，否則地方政府必須重擬都市計劃。
　「也就是說，水永遠是我們的第一考量。當地人有用水利益、就必須付費、擁有決定權（interest,pay,say），」勃蘭姆斯妲解釋，水利局在地知識的累積和執行力，彌補了中央政府鞭長莫及、救災太慢的缺失。
　現在，埃及和烏克蘭，也開始仿效荷蘭的水利局組織，把荷蘭的管理創新搬到尼羅河、聶伯河。
　走遍阿姆斯特丹、台夫特、鹿特丹港口，荷蘭的水專家一談到治水，「整合」、「彈性」、「長期規劃」、「在地參與」等關鍵字總會脫口而出。
　勃蘭姆斯妲和五百多位台夫特水利局官員，最近開始要向一些民眾解釋，為什麼一旦有水災，這一區的住家地下室將會淹水數日後，水利局才有辦法抽水。「我們無法一天將水全部抽掉，就要重新規劃，哪邊先淹一點沒關係，之後再賠償，哪邊是一定不能淹的『風險分析』，」勃蘭姆斯妲說，水患、撤離、災後復原將成為荷蘭未來百年的新常態。
　荷蘭鄉間，縱橫交錯的渠道切割出長長的牧草地，水聲輕清。瓦爾河邊復育區，西伯利亞雁群雁翱翔，偶有獾在樹下挖掘地洞。瑪斯河畔，鮮黃嫩綠的漂浮屋，成對如鴛鴦靜靜停泊河上。
　原來，與風險共存共生，不只可以安全舒適，也可以活出美麗與自由。
荷蘭　大海的女兒

　荷蘭，自中古世紀就是大海的女兒。
　北海的鯡魚群拓展了十五世紀荷蘭的對外貿易。漁汛來時，像荷蘭畫家維美爾畫作《台夫特一景》畫面右邊的寬底船一般的鯡魚捕撈加工船，有一千五百艘蝟集於北海，一萬多漁民辛勤工作，一天可捕撈三十萬桶鯡魚。崛起中的阿姆斯特丹被稱作「建在鯡魚骨上的城市」。
　捕捉、販售鯡魚，讓荷蘭人有資本投注在高風險的造船與海上貿易。大量造船技術與細密的分工，讓荷蘭造船業在兩個月前接到通知後，兩星期就能造出待命出航的戰艦，也能建造出比英國人成本便宜四成的平底快速帆商船。
　十七世紀，荷蘭成為歐洲的「海上馬車夫」。地理大發現後，當香料、白銀、穀物交易串起歐洲與東方、美洲，荷蘭一覺醒來，發現自己成了世界經濟的中心。
　二十世紀，女兒反叛了。
　荷蘭填海造陸，在北邊艾瑟湖（Ijsselmeer）築起長三十公里的艾芙閘堤（Afsluidijk），向大海爭得22.5萬公頃的土地，超過八個台北市。其中，台南市的姊妹市、建在海埔新生地上的城市阿米爾（Almere），一躍成為荷蘭成長最快的城市。
　為了「把大海關在門外」，荷蘭人也在北海沿岸堆起沙丘（dunes），年年補強海岸保護能力、人工養灘（shore nourishment）。荷蘭境內瑪斯河、瓦爾河、萊茵河分支兩岸也高高築起了河堤，堤防後的窪地居民愈來愈多，經濟作物價值愈來愈高。
　1953年一場大洪水、一千八百多條人命，堅定了荷蘭人興建西南方三角洲防洪大壩的決心。1958年，荷蘭國會通過舉世聞名的三角洲方案（Delta Act），將荷蘭西南方的四條出水匣口全部築堤管制，只留新水道（New Waterway）和西協特河（The Western Scheldt）讓船隻通行到鹿特丹與比利時的安特衛普。荷蘭西南方的海岸線，從原先七百多公里大幅縮短為二十五公里。
　其中，最近二十多年完工、造價二十五億歐元的東協特（East Scheldt）洪水障堤，與由兩個艾菲爾鐵塔一般大的閘門組成的馬仕朗大水障（Maeslant），被視作是全世界工程奇蹟、荷蘭「人定勝天」的鐵證。
　愈治水，愈謙卑。二十一世紀，荷蘭與海爭地的百年歷史走到轉折點。以堤防、運河、風車為武器，與水對抗四百多年的荷蘭，又重新扮演大海的女兒，與水共生。