九大思惟　挽回美麗島 — 停止和天抗衡

告別災難的二○○九年前一天，十二月三十日，鳳山長老教會內狼煙四起。

　來自魯凱族、排灣族、布農族、平埔族等各地部落組織族人，穿著傳統服裝，代表「戰鬥」的刀舉向天際，宣告結盟成立「台灣原住民族部落行動聯盟」。
　「我們要以土地主人的立場，誓死捍衛祖傳土地，」勇士們高喊著，「把山林海域的永續家園還給我們。」
　戰鼓咚咚，煙硝瀰漫。被推舉為召集人的布農牧師理斷說，颱風造成原住民族瓦解，政府卻趁機壓制部落進入平地居住。「要求政府停止劃定特定區，立即啟動中繼安置，落實資訊公開、住民參與、尊重災民選擇等三大訴求，協助部落自主性重建。」
九大新思惟的必要

　原住民返家之路，漫長、崎嶇又不平，一如台灣環境的未來。
　「高屏溪現在就像重新回到母親子宮，重新復活，」詩人醫師曾貴海形容。但變動的河卻充滿了因河流改道、淤積而來的「水危機」。
　「不管是重建或復建，這樣的思惟已經脫節，」靜宜大學生態系副教授楊國禎指出，面對極端氣候需要的是新政策思惟。
　多變、激烈的土地變動，讓山區疏濬更耗資源，人為的力量無法發揮作用，國土鬆動以致高屏溪流域沿線邊坡土石隨時可能再度崩坍，不論搭建橋樑、路基甚至是擋土牆，時間和技術都受限。
　時間，就是最大的考驗之一。最快三月、最慢五月將至的暴雨，馬上重創尚未來得及「重建」的大地。
　人與時間賽跑的結果，成功大學地球科學系主任林慶偉指出，未來山區居民的撤離和安置，會變成政府、人民需面對的「經常性」操作。
新思惟一　避災、避險應比重建更優先

　對想回家的原住民來說，必須承認：自己選擇住在「高風險」地帶。
　台灣大學地質系教授陳宏宇率領團隊進行部落安全性調查，七十六個原住民部落中有五十一個、八十個非原住民聚落更有五十九個亮紅燈，「不安全的部份，多數在荖濃溪，因為都位在山腳下和溪流旁，離河床不遠處，」他說。
　「工程要蓋在堅固的環境才安全，」莫拉克颱風重建推動委員會副執行長陳振川說，面對破碎環境，重建必須從國土環境和國土保育，有系統、分階段和等級，「無法和天抗衡、強制去做。」
　眼看五月將屆，梅雨季已進入倒數計時，避災、避險成為當務之急。經重建會評估為不安全的部落和聚落，願意接受政府安置就遷村，若因為生活的關係堅持住山上就尊重，但依據「災害防治法」，當暴雨颱風來襲就要撤離。
　「要從山上下來，對原住民是很大的決定，只能一直溝通協調，」面對反彈聲浪，從九二一大地震之後的風災和土石流災害中，多次接受政府指派擔任重建指揮官的陳振川，一次次前進災區。
　他指出，經過幾波道路衝擊阻絕，水電都會壞掉，若山上居民體會環境變化願意下山，問題就自然處理，行政院院長吳敦義說這是王道作法。但「王道」顯然被原住民視為「亡道」，因為「劃定特定區需聚落全部同意，且一旦遷村，除永久屋外，我到山下怎麼生活？」住在桃源鄉勤和村的吳秋櫻茫然地問。她在山上有七甲的果園，獨立撫養四個孩子，對她來說生活和生存，無法切割。
　勤和村所達成的共識是搬遷到祖先曾經居住的勤和高地，也就是「離災不離村」。自救會總幹事劉行健說，或是在永久屋之外保留山上房屋作為中繼屋，以利他們返回山上耕種，五月至十月汛期遷移下山、承平時期選擇山居。但因「一人兩屋」，牽涉法令和利益分配擺不平，又有安全性問題，重建會並不接受。
　有人認為，政府不應干預太多。一位不願具名的高層官員搖頭說，只要給原住民基本的經濟援助、最低的貸款即可。因為遷村對原住民來說是家常便飯，只要發現危險接近就會遷移，也知道哪些地方安全，有些部落百年來已經遷移七、八次。
新思惟二　減少高風險山地的開發

　台灣營建研究院董事長歐晉德則建議，面對高風險山地，政府的重建政策應以不破壞自然的「簡易道路」進入山區，萬一有狀況，就坦白告知某一段時間可能造成不便，政府一定盡量協助。「降限」重建的政策，不但使建造成本大幅下降，又可以維持生態，同時削弱大量人潮湧上山的觀光發展產業型態。
新思惟三　河床地濫墾是高風險

　孫黃玉華是參與舊鐵橋溼地公園重建的舊鐵橋協會志工，花費上億元打造的溼地公園，莫拉克颱風後幾乎毀於一旦，光淤泥就清了將近三個月。
　從上游荖濃溪和旗山溪沖洩而下的砂石，大量覆蓋下游的高屏溪，「山上流下來的全是沙，只要起風就不斷揚塵，像沙漠一樣，種什麼都種不活，」阿華姐抱怨，她手往前一比，「前面斜張橋旁的荔枝園都被水收了，颱風一過全都不見，一月應開花的荔枝，現在還不見蹤影。」荔枝、鳳梨和地下水原本是「大樹三寶」。
　荔枝產量受影響，香蕉更是如此。以外銷香蕉聞名的旗山鎮，站在橫跨旗山溪的地景橋上，旗山鎮公所網站介紹的美景——橋下的「片片翠綠蕉園」已摧毀殆盡，連蕉園中的廟宇都自身難保，只剩一支黃旗在風中飄揚。
　河道邊種果樹的農民，需認清這片向老天借來的地，必須還給老天。
新思惟四　用前瞻眼光設計重建工程

　治水、修橋、造路的工程人員，也需承認人定勝天的作法，效果相當有限。
　原先希望做工程，解決大高雄供水問題的高屏攔河堰就是例子。台灣大學土木系教授李鴻源指出，高屏溪原本就淤沙嚴重，而攔河堰設計的排沙效果不理想，淤沙排不出去，河床愈墊愈高。每次颱風豪雨一來，就需要做疏濬工程。
　缺乏排沙設施也是全台水庫的共同「特色」，造成水庫淤積不斷惡化。
　缺乏前瞻眼光，加上設計的不足，日後必需以一個工程去彌補另一個工程，「這根本是工程永續，」高雄綠色協會總幹事魯台營的憤怒寫在臉上。
　「我必須承認我們以前經驗、技術能力不夠時，確實也犯過一些錯誤。如早期做中橫公路，認為邊坡挖開後自然會趨向平衡，其實這是錯誤的觀念，有些破壞是永遠無法回復的，」在高屏溪上，興建二高高屏大橋（斜張橋）的歐晉德說。
新思惟五　適度運用地下水

　缺水、淹水，仍是台灣必須面對的新現實。「二○○九年可能是未來相當典型的一年，年頭旱災、年中水災、年尾又旱災，」台灣大學氣候變遷中心主任柳中明說，而南台灣又豐枯懸殊，一年平均雨量三千公厘，九成雨水下在豐水期。
　二八○萬人依賴的飲用水源高屏溪，一遇到旱災極可能斷炊，砂石堆積的溪流在汛期雨來時，又容易造成濁度飆高，高屏攔河堰難以取水，加上鄰近的曾文、南化水庫淤積累積超過三○％，可蓄水量大打折扣，遠水救不了近火。
　經建會顧問黃金山建議，雨季來時的豐水期可能因大量泥沙造成濁度飆高，水質不穩並增加處理成本，可以水井補充取水，組合使用地面水和地下水系統，「這是標準的氣候變遷調適案例，各國也都如此，必須面對，」他說。
　屏東科技大學教授水資源教育中心主任丁澈士強調，南部地下水資源豐沛，且河流水和地下水其實系出同源，堅持使用河川水不如打破觀念運用南部豐沛的天源資源——地下水。
　他提出廣設多角取水的輻射井，以及在河畔設井傍河取水，不但成本遠較水庫低，且可解決泥沙過高的困境。
新思惟六　不要再堅持建水庫

　在水利署規劃中，美濃水庫再度被列為選項之一，曾任水利首長的李鴻源和陳伸賢，都堅持台灣不應再興建水庫。「水資源的可獲得量以及水旱災風險應確實評估，作為發展的上限，並判斷該區域可住多少人、允許多少產業，據以擬定政策，國家更可訂合理水價和回收比例，關鍵在訂出來後要真的去做，不能放在書架上，」李鴻源說。
　「面對新的高屏溪，流域管理和集水區經營將是全新的開始，和過去完全不同，」林慶偉說，現在應就整個流域調查並做整體檢討。
　而淪為聊備一格，只有協調、沒有指揮權的高屏溪流域管理委員會，「未來應及早因應「行政院組織法」，將水利署河川局、農委會水保局、林務局、環保署等等和流域管理相關業務，統籌在同一部會，或是成立流域管理局，才可以發揮上中下游整合管理的力量，」執行長陳世榮有深深的無力感。
新思惟七　開發、修復的代價要一併考量

　風景如詩如畫的歐洲，雖然開發，但山坡地和房子之間很難分辨，房子像是從森林中長出來，台灣卻是小樹長在房子中間，還有整片房子就在集水區旁。台大地質系的陳宏宇連連搖頭，開發不當之外，錯誤的山林政策，從過度開墾到觀光投資，卻未考量地質環境和潛在風險，「政府應讓民眾知道土地的脆弱，而不是一味把危險大餅放在那邊，不談風險，讓大家來吵，這樣所要付出的代價太大了。」
　他說的「代價」，除數不清的人命，還有龐大經濟損失。根據行政院估算，從二○○一年到去年莫拉克颱風，九年間總計重建經費高達一千八百二十二億元，平均每年要花二百二十億修橋、補路。
　若加上平均每年一二六億元的農業損失，一來一往間就有將近三千億元，逼近台灣一年政府預算總額的五分之一。抽象的風險，化為具體數字，竟是如此之高。
　以高雄縣為例，二○○八年風災後道路修築經費近五億元，莫拉克後道路工程修復更須超過二十四億元，跟在山上大量發展觀光的營收相比，是一筆所費不貲的社會成本。
　面對變動的國土，陳振川說，這樣的災害也可能發生在中部或北部，這次經驗應變處理，要從全台灣的整體角度去做思考，公共建設的配置更要考慮到環境，「不是像以前一樣，壞了就做，用相同方式和方法去做，在過去沒有很大威脅時可以，但現在不行。」
新思惟八　補助造林，不如鼓勵休耕

　從光復至今，農委會在全國以六○二億元造林四十二萬公頃，還要在八年間造林一萬四千餘公頃。
　但人工造林，比不上當地原生樹種。桃源鄉的原住民牧師理斷認為，要補助造林不如補助山林休耕，停止耕種後，自然原生的種子會找到它落腳的地方，生長並健康長大，而山上耕地縮小規模的同時，也要趁機轉型推廣有機農業，「雖困難，但總是個機會。」
　「山上要照顧好，平地才會好，」理斷的說法，從台灣師範大學畢業後即返回桃源任教的伊斯坦大．貝雅夫相當認同。他說，即使是莫拉克災後的崩塌地也不要造林，讓土地自然復原，十年後適合的樹種長出來，松鼠、山羊和山羌都會回來。原住民保留地更要善加管理，「不要再出現大規模開墾的農地和民宿旅館，」他說。
　屏東縣府推行的限制伐採計劃，已邁入第四年，補貼鼓勵林農保留林木不砍伐，林務局也將跟進，針對環境敏感區研擬規劃「禁伐補償」機制。局長顏仁德說，敏感區包括河川兩岸五十公尺、水庫集水區、土石流潛勢區，鼓勵區域內私有地不砍伐，加強森林保育。
　「人一定要勝天，」水土保持局局吳輝龍說，因為不勝天就不能住人。但現在要採取的是以聚落安全為核心，以全流域觀念做土石流管理，評估聚落可能發生的災害，規劃避災措施，進行山橋路河共治，在各地培訓千位土石流防災委員，隨時通報並連結協調交通部、水利署等相關單位，建立資訊平台。
新思惟九　需要整體國土規劃

　災難年年，但迫在眉睫的上位法案——「國土計劃法」，卻仍躺在立法院，「國土復育條例」也還放在行政院。「台灣缺的是搶救性「『國土復育條例』，因為人已經在加護病房，不堪再去做滿漢全席健康檢查，」立法委員田秋堇氣急敗壞形容。
　她指出，「國土復育條例」若成功在二○○五年通過，地方政府在災後半年內要找到未來可以永久住的地方，進行地質調查、環評和細部規劃，連房子都要蓋好，包括就學、就養等一併解決，而「國土計劃法」要先畫特定區和保護區等分區，因為涉及土地限制使用，一畫沒有十年也要八年。
　「『國土計劃法』即使通過，仍會面對開發和保育壓力，執行面將來會面對很大問題，」前水利署長陳伸賢不諱言。
　因此，「台灣需要的其實是整體國土規劃，甚至要提高到國家安全層次來談，」李鴻源強調。
　「我現在不說環境保護，而是說環境控制，」從反美濃水庫開始，從事環保運動多年，美濃愛鄉協會理事溫仲良，經過不斷反芻，對「環保」兩字有深刻的反省。
　天災加人禍，台灣已經沒有一塊地方完好，他認為，保護意指有好的地方怕被破壞才保護。但八八水災告訴我們，台灣沒有一處是安全的，重要的是「如何做好空間管理」。
　控制，指的是透過控制人，以達成控制環境的目的。
以禁伐取代造林
紫斑蝶奇蹟　引出人類生路

　春日，地如其名。即使全台壟罩在冬末冷熱不定的陰影下，唯獨春日始終維持春天的氣息和溫度。
　沿著顛簸難行的力里溪河床前行，顛得七葷八素之餘，眼前突然出現一畦菜園，以及傳統的排灣族石板屋，樑柱上的百步蛇護衛著這塊淨土。從建築到雕塑，都是五十五歲的江明山和父親接力完成。
　這裡，是屏東縣政府最新發現的紫斑蝶棲息地。
　二○○七年，木材商上山向原住民探詢林木交易時，屏東縣府卻決定運用經濟部水利署河川局的「河川疏濬砂石回饋基金」，以每公頃二到六萬元不等，補貼鼓勵林農保留林木十年。也意外地留下南台灣未遭人工干擾的紫斑蝶谷。
　緊跟在帶著幡刀的江明山攀山，他卻突然停住腳步，隱身在樹林間的千萬隻紫斑蝶和青斑蝶，就在眼前翩翩起舞，讓人忍不住摒住呼吸，以免這魔幻的一幕轉眼消失。
　原本以為在山林變色、河流位移後瀕臨消失的蝴蝶，冬天來時竟再度現身，只是往上遷移約兩百公尺。
　屏東縣政府以將近一千八百萬元，保留下原本將砍伐的三百公頃林地，主要分布在瑪家、山地門和霧台等八個原住民鄉鎮。從高雄縣桃源鄉到瑪家鄉公所服務的布農青年高紀明驕傲地說，當地所保留的林地，在莫拉克颱風時幾乎都未受創。
人要學習走自然的路

　在高紀明的帶領下，我們來到位於標高二一八公尺的瑪家北葉村，以及三四五公尺高的笠頂山。在我們眼中的「雜木林」，高紀明如數家珍，從相思樹、楠木、麻六甲樹到芒果、紅藜等，由鄉公所和縣府去說服有意砍伐的地主，和買林木的商人搶時間，展開一場保林攻防戰。
　屏東縣長曹啟鴻說，這是圖利社會大眾的政策，縣府希望從源頭回復山林。
　限制伐採不但做好水土保持，崩塌減少、河川砂石減少，水資源也有了，否則以現今對山林維持狀況，砍樹後山坡地崩塌，水保局每年又丟很多錢做水土保持，他形容，「只做末端的工作，就像是捕手不斷漏接，這是最笨的政府。」
　曹啟鴻認為，現在政府最重要的政策，是不再開發馬路和農業道路，讓人學習走自然的路，其次是原住民保留地不應再無限制擴大，且要鼓勵原住民保留林地、回復自然，愈成功愈給予獎勵補助。（文／林倖妃）
表4　莫拉克重建經費竟超過8年來風災、水災的總和
歷年颱風復建成本單位：億
2009　莫拉克

　重建費用：1165
2008　卡玫基．鳳凰．辛樂克．薔蜜

　重建費用：132.6
2007　6月豪雨．梧提．聖帕．柯羅莎

　重建費用：60.5
2006　0609豪雨．碧利斯．凱米．9月豪雨

　重建費用：50.7
2005　612水災．海棠．瑪莎．泰利．龍王

　重建費用：75
2004　敏督利．艾利納坦

　重建費用：110.3
2003　杜鵑．莫拉克

　重建費用：1.3
2002　卡莫里

　重建費用：0.9
2001　桃芝．納莉．潭美

　重建費用：225.9
　資料來源：行政院
荷蘭治水　跨國追蹤

　讓河自由，讓河呼吸，下期《天下》將越洋取經荷蘭人還地於河的經驗，希望能為台灣小島帶來全新的啟示。
　文／王曉玟
　如果水贏了，怎麼辦？
　與海爭地數百年的荷蘭人，在極端氣候的二十一世紀，不再與天對賭，開始了與水共生的新思惟。
　曾經驕傲炫耀「把大海關到外面去」的荷蘭人，現在開始考慮拆掉三公里長的東協特防洪堤防（storm surge barrier in Eastern Scheldt）。曾是歐洲最受控制的河流萊茵河（The Rhine），蜿蜒至低地國荷蘭，兩岸迎接她的，不再是愈築愈高的河堤。萊茵河在德國被掐緊的咽喉，荷蘭人要讓她自由呼吸，還地於河，將農地轉換成洪氾區的自由空間。總是住在堤防後的窪地、最低窪地低於海平面六．八公尺的荷蘭人，現在也開始實驗建造漂浮屋，住在水上，進一步將連綿的水岸也編織入荷蘭的城市規畫。
　荷蘭人治水的毅力、精細，舉世聞名。荷蘭畫家維美爾一生居住的小鎮台夫特（Delft），是治水專家心中的麥加，許多荷蘭國家級治水智庫，以及向中國、新加坡、非洲輸出的治水技術，都藏匿於這個還保留十七世紀景象的小鎮。狹長而細的運河和磚頭小徑交錯，處處可見白色拱橋，有的商家後門門檻，僅在水面上幾公分。「他們做得很細，能把台夫特水位控制的誤差降到十公分以內，」在此處聯合國水教育學院（UNECO-IHE Institute for Water Education）教導來自全世界各地學生的周仰效教授不禁讚嘆地說，即使中國大陸的黃河管理委員會有一萬多名治水人員，規模比荷蘭大，管理的精細卻遠遠不及。
治水關鍵——古老的水利局

　荷蘭人向全世界輸出的，除了美麗的鬱金香，還有一種古老的行政組織：水利局（Water Board）。
　二十六個與地方政府平行的水利局，管水、管堤防、收水稅。水利局的政府官員有權否決荷蘭近四百個地方政府的都市規劃議案，任何危及用水安全、防洪安全的都市擴張，將不會在荷蘭實現。水利局政務官四年選舉一次，加上在地知識的累積，使水利局成為荷蘭治水成功的關鍵因素。這在荷蘭建國前兩百多年就存在的古老組織，烏克蘭、埃及等都在自己國家——複製。
　《天下雜誌》採訪團隊遠赴荷蘭，造訪古老的水利局、訪問足跡遍及全世界的荷蘭治水專家、在春寒中實地走訪還地於河的馬斯河與萊茵河支流，也一腳踏入漂浮屋，詳實記錄荷蘭人與水共生的新思惟。隔海相望荷蘭小國，希望能為台灣小島帶來新啟示。