小林村啟示錄

　高雄縣甲仙鄉小林村，是莫拉克颱風死亡最慘烈的村落。一個綠意盎然的世外桃源，在八月九日早上六點，瞬間變成黃礫滾滾的人間煉獄。
　十天後，四輪傳動的車子駛入小林村，顛簸厲害、滿臉吃灰，沿路的香蕉陷在如稀粥的泥濘，香蕉葉無力下垂。
　活逃的居民被安置在甲仙鄉龍鳳寺裡，八月十九日下午一點半，小林村民排排坐在二樓食堂裡的椅子上。全村八一五人在莫拉克颱風中，只逃出了七十九人，活命的人不到十分之一。
　小林村民二分之一以上屬於平埔族，以務農為主，包括香蕉、竹筍與薑。在風災之後的第十一天，等著總統馬英九來到這裡面對他們。
　總統馬英九一到，小林村民輪番上陣發言。
　小林村自救會會長蔡松諭是代表人物，他一拿起麥克風就喊，「因為政府的無能，兩百戶人家、五百個人就沒了，」轉身他對著群眾喊，「一個月三千元的生活補助，大家要嗎？」「不要！」小林村民用著洪亮的聲音回應。
　有了村民民意的撐托，蔡松諭回頭盯著馬英九說，「你看甲仙、旗山、六龜、寶來、那瑪夏變成什麼樣子？ 我知道有些政策不是在你的任內決定，但是你可不可以主持公道、討一個正義？可以嗎？馬總統，我要親自聽你回答。」蔡松諭拉高聲量喊，「村民要團結起來了，我們不要再哭了。如果我們都不哭了，馬總統你可以給我們一個依靠的肩膀嗎？我們有人可以靠嗎？你願意做我們小林村的大哥嗎？」
　一個村民大喊，「我們大家給他跪下來！」另一個女村民聲嘶力竭、憤怒地喊，「馬英九不要紙上談兵！」
　無助的村民，相信直接面對面的溝通，是唯一為自己說話的機會，他們害怕新聞過了，沒人理他們。村民要馬英九當場承諾，「答應我們，在你任內，你會重建小林村。小林是最慘的，如果我們都站得起來，你可以讓人民挽回對你的信心！」
　最後，馬英九對著村民說，「在我的任內，幫小林村重建，我在這裡和大家做莊嚴的承諾，我一定做到。」大家一聽到這承諾，原來劍拔弩張、情緒激烈的對立氣氛因為得到了撫慰，村民馬上熱烈鼓掌說，「好！馬總統加油，馬總統加油……」
　這場面對面的溝通，小林村的村民得到了安置協助、重建村落、調查滅村真相的承諾。
　馬總統離開後，五天之內，營建署長葉世文帶領團隊在杉林國中旁蓋起了組合屋，預計二十天之內完成。並且，同步勘查小林村附近的五里埔土地，將重建小林村民永久居住的新聚落。「我預計今年十月開工，明年五月完工，」葉世文在第三天就到了五里埔協調土地變更。
　被批救災緩慢的政府，重建的腳步上緊了發條。
　但是台灣的苦難不會就此結束。台大土木系教授李鴻源調閱最新航照圖指出，莫拉克颱風之後，台灣最新形勢是有一千四百個崩塌地。政府要趕快處理危險的地方，炸堰塞湖、準備遷村，要派地質專家趕快進去！「有幾個禮拜時間？恐怕只有三個禮拜，九月是台灣的颱風季，誰也不知道下一場颱風什麼時候會來？這一次只要六百毫米的雨量，土石流就不得了。」
　專家這樣的呼籲並不陌生。在小林村這個名字深烙台灣人心中之前，還有花蓮銅門社區、南投神木村、台東松鶴部落、屏東好茶村，一個又一個如同輓歌的滅村名字，每一次都令人痛徹心扉。
　台灣國土規劃歷經二十年，為什麼毫無進展？為什麼連學歷不高的村民，都知道這只是紙上談兵？
　「現在國土計劃法從行政院出門了沒有？出門到立法院還要搞多久？有沒有具體行動方案？誰來弄？」台大土木系教授李鴻源，痛批台灣沒有一套中心思想的國土規劃計劃。
　事實上，不是沒人努力過。
　從一九九六年提出國土綜合計劃法，二○○二年重新修訂的國土計劃法，經過立法院一讀通過後，又退回朝野協商，至今草案還在行政院草擬。十四年來，歷任行政院團隊無法說服立法院通過國土規劃法案，最關鍵的原因，就是朝野立委認為法案「限制開發的規模不小，對現有居民衝擊過大。」
國土計劃法難產十四年

　追問參與計劃的行政院官員，為什麼現任行政院開會一年，國土計劃法還沒送立法院？他表示，行政院都有持續開會與規劃，也已列為優先審定草案，但即使下個會期送入立法院，現在內政委員會已經有國家公園法、海岸法，再加上國土計劃法，一次要通過三大法案，很吃力。
　至於為什麼立法院多年沒有通過國土計劃法？高雄縣立法委員林益世坦承，「坦白說，這種法案就是會遭到居民強烈反對。民進黨時代沒看到為這個政策宣傳辯護，國民黨時代，法案也還沒送到立法院吧？」林益世辯駁，因為大家對國土規劃見解很分歧，有的重經濟、有的重環保，不是說立法院不審，而是行政院觀念確定了嗎？
　小林村民面見馬總統當天，一逕怒吼「劉兆玄下台、劉兆玄下台！」諷刺的是，劉兆玄上任後的三大政策，就是「國土、能源、人才」，他對國土規劃在茲念茲。
　去年十一月十五日，劉兆玄參與一場「氣候變遷、台灣準備」研討會時說，今年重新任公職，上任後每個禮拜幾乎都有颱風登陸。幾個禮拜以來，一共看了將近三十個災區，河山變色、滿目瘡痍。……希望能做幾個國家型示範計劃，做全面的推廣。包括山地、河川、城鎮與海岸線四大計劃，如果在短期內推出，相信對國土保育開發重建一定有幫助。
　劉兆玄手下的專家們，也做了功課。
　被點名下台的經濟部水利署長陳伸賢，去年底提出台灣治水風險的趨勢，在今天看來，如同預知死亡紀事般準確。他舉聯合國科學家在二千年提出地球暖化的衝擊報告，宣布「地球大洪水」的時代來臨。
　報告中，他指出台灣未來水患的四大課題：
　一、台灣近年百年來的平均雨量有變大加重的趨勢，未來將造成洪患。（莫克拉颱風在台灣創下雨量兩千公釐的新歷史記錄）
　二、土地過度開發利用，大幅減少河川流域，加重防洪減災困難度。（荖濃溪旁寶來鄉的寶來溫泉就是土地過度開發的案例）
　三、 九二一大地震之後，台灣中部河川上游土沙量大增，淤積河道，降低河道排洪功能。（小林村所在的楠梓仙溪是高屏溪的上游，上游土石流暴增，下游更是疏濬困難）
　四、地層下陷區持續大量抽取地下水，地層下陷趨勢不止，增加淹水風險度。（莫拉克颱風的超大豪雨加上海水倒灌，導致高雄縣林邊鄉淹水嚴重，目前高雄林邊有三分之一的鄉境低於海平面，原因是魚塭養殖業者多年超抽地下水，導致地層下陷）
　可見，劉兆玄所帶領的一群博士背景、具有視野的執政團隊，了解氣候變遷、掌握問題。但是，他們為什麼無法避免小林村悲劇的發生，導致報紙民調滿意度降到二成以下，四成七民眾要求內閣改組？
　「這個團隊有知識與概念，不一定有解決問題的能力，」一位長期觀察者指出。
　執政團隊 拿定主意了嗎？
　政府執行力的關鍵，就是溝通願景，敢於面對問題：敢於面對政黨分歧的立法院、敢於面對破壞山坡水土保持的民宿業者、濱海超抽地下水的養殖業者、居住在國土保育區的弱勢原住民業者，提出解決配套方案。
　以美國總統歐巴馬希望改革的健保政策為例，幾乎是擋人財路。巨大的改變將牽動醫生、醫院、私人醫療機構、藥廠的生態，並且要面對利益團體的反對、為藥廠遊說的參眾議員。但是，他仍舊不斷透過電視、透過座談會，溝通美國健保制度眼前的困境，以及解決問題需要付出的代價。
　台灣國土規劃窒礙難行的困境，在於大家都不願面對真相，更不願做困難的溝通。
　八八水災前後，政府最棘手的溝通難題，是如何以公權力涉入私人的身家財產，限制開發、甚至遷移居住地。
　有著台灣生命力的草根人民，靠街頭智慧，能夠動員群眾、對著一排總統率領的行政官員，控訴清楚，要求具體：「為什麼政府不准我們種竹筍、薑，卻讓曾文水庫越域引水工程炸山？」蔡松諭說。
　在他們的觀念裡，土地是用來種植經濟作物，換得生活溫飽。
　但從前任執政者，到今天政府，甚至人民，大家都不願面對的真相是，台灣水土已經千瘡百孔，氣候變遷所帶的旱澇，每一年都將帶來重大天災。（見四二八期《天下雜誌》）
　為什麼不敢大聲說？
　彰、雲、嘉地區一年抽六十億噸地下水，嘉義東石鄉一年下陷十二公分，高雄林邊地區有三分之一鄉境低於海平面。
　另外，山坡地超限利用、河谷兩岸建滿民宿或旅館，不斷蔓延。過去，甚至有媒體大肆鼓吹移民合歡山的美好夢想。
　營建署長葉世文分析，清境農場的豪華民宿與休閒農莊愈蓋愈高，過度開發。清境農場和小林村一樣，是在河谷順向坡上，下游就是廬山溫泉，如果莫拉克颱風二千毫米的豪雨下在清境農場，一樣會發生悲劇。
　「每次開土地審查會議，民宿業者就來抗議，民意代表就來反對。台灣土地已經超限利用，但是地方政府一直要開放開發，到最後演變成一個政治問題，」營建署長葉世文說。
　儘管政府嘗試提出警告，但不敢大聲說：台灣有些地區不適人居，不該再發建照。
下一個小林村，在你家

　攤開水利署的淹水潛勢圖、水保局的土石流潛勢溪流圖，除了濱海、高山，台灣三一九個鄉鎮，二分之一都有發生土石流的風險，下一個小林村可能就在你家。
　農委會水土保持局的資料也顯示，台灣有一五○三條土石流潛勢溪流，分布於十九縣市、一五九鄉鎮。潛勢溪流數量最多的鄉鎮前五名為南投埔里鎮、宜蘭大同鄉、台中和平鄉、南投信義與國姓鄉。
　這份資料可以詳細到鄉鎮，甚至到村里。例如，以台北市七個行政區來說，比較危險的是北投區（見五十一頁表）；以村里來說，是北投區的泉源里、秀山里，與內湖區的大湖里。
　用這些高風險地圖，和內政部營建署的都市計劃圖對照，完全是背道而馳。
　一位地質學家表示，房屋一直是台灣個人最重要的身家財產，窮盡一生的努力所購得，「如果大力宣導，會造成人民的恐慌、房地產業者的抗議，大家不願意正視。」而且，土石流潛勢溪流在平時並未發生災害，民眾會認為是危言聳聽。
　整個社會由上到下，大家都不願意面對真相，台灣國土保育問題嚴重，自己可能住在不安全的地區、房子裡。
　土地開發一直是地方利益所在，現在區域計劃的核准權限，已經放寬到三○公頃內都屬於地方核定，只需報備中央。如果地方政府不守住防線，放任山坡地、無水土保持地開發，更是危險。
　事實上，地方政府的為守，影響非常巨大，只要開始行動，就會不同。
給人民一個安全的家

　一位住在台北縣汐止的居民深深感激，過去汐止逢大雨必淹，但是經過居民抗爭、政府加強基隆河兩旁河堤、興建員山子分洪工程，已經四年未淹水。
　雖然這是用工程技術防災的手段，沒有拉高到國土規劃的層次，但曾經和中南部災民一樣憤怒的汐止居民了解，只有政府能改善他們的處境，給人民一個安全的家。
　面對國土保育，曾擔任台北縣副縣長的李鴻源表示，現在民粹非常嚴重，大家認為居民不願意遷村。其實只要提出好的規劃案，跟全民溝通，把話講清楚，配套做好，是可以做到的。只是溝通的過程，非常痛苦。
　如今，小林居民也同意遷至附近的五里埔，因為這是個安全居住地，又不用改變原來的山地生活方式。
　台大環工所教授於幼華表示，為什麼一個社會環境比其他的脆弱？為什麼有的社會短視近利，只盼躲過天地的懲罰？但是全球永續發展的前途只有轉型（transformation）一途。
荷蘭不再與海爭地

　以「填海造陸、人定勝天」聞名於世的荷蘭，三年前就改變了。
　和台灣一樣大小的荷蘭，位在萊茵盆地的出水口，六成國土都在海平面之下，從二○○六年開始，從女王到販夫走卒，花了兩年、四千個小時辯論、凝聚共識，形成國土規劃計劃以及行動方案，徹底改變思惟。
　荷蘭決定把北方土地還給海洋，因為沿海土地鹽化，著名的鬱金香往內陸移，改種耐鹽作物。「但是荷蘭的國土是國有的，比台灣容易調整，」台大城鄉所教授夏鑄九，分析荷蘭的治水經驗表示。
　哈佛大學管理教授約翰．科特（John Kotter）是組織變革的管理大師，他指出，要達成重大變革，除了要有危機意識與強有力的領導團隊之外，最重要的就是一個可預見的願景，幫忙指引、結合、激發所有人的行動，否則就容易淪為一連串令人迷惑、矛盾而且矌日費時的計劃，因為害怕阻礙，沒有公開溝通說服。
　莫拉克颱風浩劫後，一場在甲仙鄉龍鳳寺裡的兩方主角──總統馬英九帶領的行政官員，和草根社會小林村民們的對話衝撞，彷彿是台灣社會演進的一個縮影。
　終究，國土計劃不是閉門造車，而是要靠現實社會裡的對話、折衷、談判與協商，才能改變，才能讓台灣面對極端氣候的空前危機。
土石流輓歌

　1990.06.23歐菲莉颱風
　土石流淹沒花蓮銅門社區，36死，隔年遷村
　1996.07.31賀伯颱風
　南投縣信義鄉神木村、豐丘村發生嚴重土石流
　2001.07.30桃芝颱風
　南投縣竹山的木屐寮部份遭土石淹沒
　花蓮縣光復鄉大興村26死15人失蹤
　南投縣信義鄉筆石部落2死28人失蹤
　南投縣水里鄉郡坑村民宅全被沖毀或淤埋
　2001.09.17納莉颱風
　雲林縣古坑鄉華山村十多戶民宅遭土石吞沒
　2004.07.01敏督利颱風
　七二水災
　洪水淹沒白冷國小、谷關地區溫泉旅館、台中縣和平鄉松鶴部落
　2004.08.26艾利颱風
　台中縣和平鄉松鶴部落二度遭土石流淹沒，和敏督利颱風合計全毀78戶，遷村
　新竹五峰鄉桃山村至少15死
　2007.08.19聖帕颱風
　屏東縣霧台鄉好茶村三分之一遭土石淹沒，全村190多人被強制撤離
　2009.08.07莫拉克颱風
　台東縣太麻里、南投縣東埔與神木村、嘉義阿里山、屏東縣三地門、大津、高雄縣六龜鄉新開部落發生嚴重土石流
　屏東縣霧台鄉好茶村幾遭滅村
　高雄縣甲仙鄉小林村遭滅村
　製表：陳幸萱
政府該做的5件事

　1.盡速整建危險災區。台大土木系教授李鴻源統計，莫拉克颱風共造成一千四百個崩塌地、面積達五千九百公頃、崩落兩億八千萬噸土石，必須立刻以衛星航照檢視，儘速由地質專家監測，在下次颱風襲台前做出遷移、清除堰塞湖等必要措施，時間恐怕只剩不到三個星期。
　2.整合各項土地規劃圖。重新檢視經濟部水利署淹水潛勢圖、農委會水保局土石流潛勢圖、內政部營建署都市計劃圖，將三張圖整合並公佈。
　3.成立有效整合的防災總署。將救災視為一種專業，進行各類情境模擬、定期演習。例如核二廠外洩、風向吹東風該如何疏散？疏散至何處？化學部隊、消防人員、居民的標準作業程序為何？中央和地方政府如何協調？
　4.整合成立國土監測中心。台灣防災監測系統散落各部會，水象歸水利署、氣候歸氣象局、地質監測單位無法處理衛星雲圖。台大地理環境資源學系教授林俊全呼籲儘速成立「國土監測中心」，由各界學者專家整合資料提出預警。
　5.廣納民意，重新檢討國土規劃。納入全球氣候變遷因素，重新檢視國土計劃法，並花大量時間與相關地區、民眾溝通凝聚共識，提出具體行動方案與配套措施。（彭昱融）