一場輸不起的競爭　兩岸文官角力

　揚州市長季建業來台灣參觀訪問，馬不停蹄拜訪可能到大陸投資的台商，更在早上四點起床，匆匆趕往果菜市場，參觀青果蔬菜運銷拍賣。「台灣官員想著如何分配，他們卻想著成長，」一位長期駐中國　大陸記者說：「他們升官要以當地經濟成長率為標準。」　

　另一位在許多國家都有投資的三千億集團負責人，談起大陸文官則稱讚有加：「他們連第二線、三線都市領導人都很有現代化的管理概念，都是碩士、博士。」

　未來，中國大陸三十餘歲精英登場執政，「政府要快想，如何培養我們現在這批三十歲官員來應對，」經常到國外爭取外商來台灣設研發中心的經濟部技術處處長黃重球，行蹤計劃都必須保密，已感受到對岸經濟封鎖的威力。

　雖然中國大陸腐敗貪污充斥，卻也在為文官制度奠基打樁，立法院副院長江丙坤的長期日籍顧問，中國大陸頻頻請去，演講日本的文官制度。上海市政府去日本東京招聘人事人才，寄望迅速建立健全的文官系統。　

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　不只中國大陸，世界各國都在推動文官改革，政府再造，強調文官的能力、彈性與服務態度，及和外界接軌的能力。

　因為全球化風潮下，各國爭搶自由流動的人才、資金與貨品，文官執行規劃政策，更是決勝關鍵。「這也是場世界文官大戰，」一位國際觀察家說。

台灣　不戰而退氣氛蔓延

　連一向提倡「小政府」的美國人，在前年九一一後，也深諳唯有政府能捍衛國土，維護治安。兩年前十月號的《Business Week》寫著：「這是個政府活躍的年代。」

　因此台灣文官角色應該益形重要，六十萬大軍（除教師外的編制內公務人員、約聘雇與職工）競爭力，同時也是台灣競爭力。

　但就在大戰開打，最需將士用命之時，很多接受採訪的人士都發現，文官士氣低落，很多學養俱佳的中高級政府官員已經或正等著政府優惠退休。不戰而退的氣氛正在蔓延。

　雖然公職人員退休數每年維持在七、八千人上下。但很多民間人士已明顯看到同輩的退休潮。

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　台英法律事務所主持人羅明通，最近連續參加高中（羅東高中）與大學（台大法律系）同學會，發現才五十歲的同學，很多都已退休，大部份是公職人員，在內政部、外交部等，都是政府中堅幹部。

　「他們舒服得很，領退休俸，到私人機關做事，可以再拿份薪水，每天早上更可睡覺睡到自然醒，」羅明通說：「對個人好，對國家卻是損失。」

　中國醫藥學院教授林國瑞接觸過很多衛生署的官員，看到他們十餘年來，孜孜規劃全民健保，謹慎審核藥品，保障國民健康，公餘更自行進修碩士、博士。「是最圓融，也是最好用的時候，這時退休，實在可惜，」他說。　　

　多年來，我國文官經過不斷換新血，二十年來教育程度大幅提高，六八％都是專科以上，比我國人口教育程度高很多，二十年前文官大專畢業只有五四％，目前七○％都正值青壯年三十歲至五十歲之間，二十年前只有四一％屬此年齡階層。

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　他們大部份都滿懷理想，進入政府，縱使五年級生也不例外。

現任僑委會的 一位科長，法律系畢業，司法官 考試不到一分之差落敗。他不想去考律師執照，因為能找律師打贏官司的，往往是有錢有勢的人。「律師頂多只能做到個案正義，」雖然有過怨氣，他仍然肯定公部門對社會的貢獻：「行政部門至少可以獲得普遍性正義。」

　公務員待遇也大幅提高。政大公共行政系教授，也是總統府政府改造委員會召集人施能傑指出，中央政府文職人員平均每人每年人事費用為一百一十萬元，已是我國國民所得的二倍。

　主計處指出，十年來，中央政府平均人事費用佔國內生產毛額的四．七％，比美國的一．九％高出兩倍，比日本的○．八％幾乎高出六倍，但與強調全能政府的新加坡相近。

　但是這樣的高成本、大資源，顯然沒有換來應有的成績。我國政府效能與國際相較，更是落後許多。

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　根據瑞士國際管理發展學院（IMD）的世界競爭力報告，我國政府效率居世界第二十一位，遠低於美國，更遙遙落後和我國人事費用比例相近的新加坡。

國家競爭力　台灣落後

　標榜「Together,　We Make It」的新加坡政府名實相符，在世界競爭力報告裡，行政效能名列前茅。「政策執行力」新加坡居第一，台灣居二十九；「政府內對政策共識」新加坡與我國更是第一名與第三十五名之別，台灣幾乎敬陪末座。

　甚至中國大陸在這兩年世界競爭力評比中，在政府效率上也比台灣進步甚多。例如「政府經濟政策的彈性」中國大陸十七名，台灣卻居二十七名；「政治體系充分體認當前經濟挑戰」，中國大陸名列第五，台灣卻居二十六名。

　在「行政效率」十項指標中，台灣贏得中國大陸的只有四項，分別為「政府決策透明度」、「政府服務獨立不受政治干預」、「官僚體系阻礙商業活動」及「賄賂與關說是否存在」。

　「政府存在的目的，是為了滿足人民的需求，」總統陳水扁在九十年行政革新會議中曾痛貶：「長久以來，民眾對政府機構的既定印象，卻是墨守成規，抗拒創新，缺乏熱忱。」

長期封閉系統　

　公務員效率欠佳，來自文官體系長期封閉，與考試、任用、考核的自成一格。

　文官體系極少借鏡國外、借鏡民間企業，與世界潮流相逆。歐美、新加坡政府都把人民當成服務的客戶。美國人事局請來知名顧問公司庫寶，巡迴各機關如移民局等，以顧客（民眾）滿意度評估單位績效。

　新加坡政府十年來，一直奉行彼得聖吉所倡導的「學習型組織」，讓整個政府不斷創新，不斷學習。總理公署更提供兩億台幣，成立「企業挑戰」計劃，做為公務員創新平台，鼓勵公務員成為具企業精神的實驗家。

　文官的驕傲也是國家的驕傲，英國從一九八○年代，由柴契爾夫人親手推動文官及組織改革，對文官嚴格考核。有能力者也可加入快速升遷系統，養成文官具高度信心。

　例如英國駐台灣貿易文化辦事處女性組長白愷，劍橋大學畢業，三十歲就已晉升至政經組組長，去年促成倫敦證交所與台灣證交所合作，發展新金融商品。「英國文官制度是世界級的，」白愷可以昂首地說。

　而台灣文官進入政府時，也都是經過高考及格菁英，但缺乏有計劃的培訓、輪調、升遷；此外獎懲不明，不以績效為評估標準，「他們是被忽視的六十萬大軍，」一位文化界人士表示。

　「大家對他們沒有要求，社會似乎放棄了他們，」施能傑表示，國外的國會都有專門委員會，定期檢討文官制度興革，公民服務應改進之處。

　一九八○年初，當行政院長孫運璿擔任閣揆時，非常注重文官培育，當時研考會主委魏鏞定期會做公務員士氣調查，如公務員薪水與民間薪水比較。

　當時司處長年齡過大，面臨斷層問題，甚至特別撥出經費，分年選拔一百位優秀中階幹部至國外著名大學讀博士學位，希望他們回國後，成為新文官的種子。現在這樣的研究已很少見。

畫出一個鮮明願景

　這三年政黨輪替後，文官士氣更是低落。接受訪問的人，幾乎很少意氣風發，希望在公部門一展理想抱負。

　最大問題是，當政者提不出鮮明國家願景。中國大陸一意消除貧窮、吸引外資、發展科技；新加坡文官要帶領國家轉型，釋放創新活力，以「Thinking School,　Learning Nation,　Gracious Society」願景，欲使新加坡領先跨入知識經濟。

　但台灣朝野陷入內耗，意識型態分岐，不但提不出響亮願景，這兩年連國家認同，都使得文官無所適從。

　在澳洲雪梨港灣邊，一位長期派駐國外的外交人員感嘆，以前工作忙，但有焦點，只要堅持中華民國國號，在各種場合爭取正名即可。　　

　但是自從李登輝前總統提出兩國論，陳水扁總統提出一邊一國，前一星期他與當地報社記者溝通正統國號，總統發表一個談話後，他又要摸索著提出另一種說法（因為情況不明）。「你已經不知為誰而戰，為何而戰了，」這位已轉任民間企業的外交官說。

　對外，國家定位模糊不清；對內，文官也有內在的抑鬱。政黨輪替後，最大感覺就是不得長官信任。執政黨政府的大小政務官似乎還調整不過來原先以批評為能事的「在野」習慣，不止一次在公開場合，斥罵下屬公務員為「舊官僚」，不配合新政府施政目標，「領導統馭要對內嚴格，對外支持，」一位文官說：「就像在別人面前打自己小孩，只會傷我們的心。」

　一位主任祕書說，現在局處長壓力很大，有個局長常工作到晚上十二點，就乾脆在局裡睡覺，一般人也常忙到晚上八點，還得帶公文回家看。

　「有壓力是好，」他說，「但需要時間適應，如果來的都是打擊批評，士氣當然低落。」

　官僚組織有他的個性，「你一旦與他為敵，」一位曾經為國營事業負責人說：「他不會與你正面抗爭，只有消極抵抗。」

彼此不信任，往往來自彼此難溝通。

　青輔會主委林芳玫到職後，發現以青輔會預算少，實在很難做出驚人政績，只有走「利基」路線。於是她選擇哈佛教授麥可波特的「策略競爭」為教本，鼓勵青輔會員工做別人不做的事，如訓練非政府（NGO）機構員工等，她不但帶著員工讀麥可波特的書，還請美國顧問來講，她還自己開班授課，講了十遍，才讓大部份幹部聽懂。

　「我到任很久後，才了解我是外星人，他們都聽不懂我講的話，」穿著粉紅套裝的她笑著說：「文官有實力、有潛力，必須找出能使用他們的方法。」

　更多時候，執政黨為求表現，匆匆推出政策。國民黨主政時期，政策保守穩健，法案與政策草擬，多由司處長級草擬，經各部會協調再送立法院審議，通過機率較大。　

　現在卻是上面交付緊急任務，下面應急趕出。例如經濟部一位官員表示，擴大公共建設五百億和擴大公共就業兩百億，就是上面說個數字，再由各部會分別去湊數額。

　「哪邊可以增加公共投資、公共就業，往往是先把原來工作機會砍掉，然後再加進去。那邊失業，再由這邊就業，是在做表面文章，炒短線而已，」他說。

　「以前你也知道自己要做虛工，十件事裡，有兩件是虛工，但現在十件事裡，大概有八件是虛功，」這位官員感慨地說：「如此法案，在立法院絕過不了關。」

　更令認真文官焦急的是，原本應從事長期規劃的單位，如交通部運輸研究所、行政院經建會等單位，卻忙於眼前工作。

　例如一位組長，坦承當報紙有非常不利政府言論時，要忙著為長官寫辯駁稿，寫讀者投書投到報刊去，蒐集資料就花上一天，要為長官採訪擬稿，也要費時準備。

　民進黨執政近三年，雖然溝通不良，消磨文官士氣，但也確實開始向政府改造，改良文官制度邁進。

　政府已經開始注意這場戰爭。修法、政府再造、改變考績制度，甚至人事行政局也在實驗，學習列出歐美國家每個層級文官，所必須具備的核心能力做作為用人標準，再據此做為訓練、考核所用。

　「現行人事法規是大陸的、農業、封建的，但我們面對的是小台灣、高科技、興利的時代，」剛當選國民黨副主席的立法院副院長江丙坤說。

拚速度時代　政府再造

　人事法規開始鬆綁，去年通過中央政府組織基準法，總員額法、行政院組織法都在立法院審議中，使得未來行政院因應時代變動，增減設機關不必再經過立法院。

　人事行政局開始實施公務員績效獎金制度（每位員額五千元），機關首長可以頒給表現優異的團體及個人。

　銓敘部也快馬加鞭，制定行政中立法，擴大政務官適用範圍（計劃將重要職位，如營建署、工業局長等納入政務官範疇），延長公務員退休年齡至六十歲，以減低退休俸支出，減輕財政負擔。「他們挑燈夜戰，二十幾年沒有過，」銓敘部長吳容明說。

　更重要的改革是為企業界詬病多年的公務員「圖利他人罪」已經取消。過去公務員在審核投資案時，常要面臨「便民」和「圖利」之區隔，遇到法令，往往從嚴解釋，因此有遊樂區開發案歷經八年，蓋兩千個章都無法通過的案例。「這是消極施政，不是積極施政，」曾任行政院研考會主委的魏鏞說。

　但是國際競爭益形激烈，各國文官都在拚效能，各界總認為雖然方向對，但台灣文官改革仍做得太少，做得太慢，必須要全面配套翻修（例如，全國公務員考績現在得甲等的不能超過七五％，銓敘部研擬的修改只不過降低到六六％），而且速度要快，否則再來幾次政黨輪替，政府效率仍然低落。「看看民間企業，就知道這是個拚速度的時代，」一位社會觀察家說。

　而對文官選才、用才、培才、留才，尤其需要三院配合：考試院掌考選用人法規，立法院修法，行政院執行。例如美國在一九七八年，就已發展出文官各階層所需的「核心能力」，根據這些核心能力以選才、培育、訓練、輪調。（一一七頁）

　美國人事行政局列出高級文官所需具備能力，應該有領導變革、建立團隊、成果導向等。更要有對企業敏銳度，以因應民間需求。又因為新生事務牽涉多部會，因此高級文官核心能力，還必須包括聯盟和溝通能力。

　但是我國公務員相關條件，只有銓敘部的職系分類和職位說明書，只列出工作內容和工作性質，二十多年來從未修改。連人事行政局一位處長都坦承，沒有看過自己的職位說明書，可能九五％以上的公務員也沒看過。

　而各職系間不能互轉，更使公務員不能輪調，「他們沒有被當成資源培養，」施能傑說。

必須在工作中學習

　長期鑽研日本文官制度的立法院長江丙坤認為，台灣急切需要建立如日本的輪調制度。日本文官從科員開始，兩年輪調一次，以熟悉部裡工作，等到做到相當常務次長時，就可駕輕就熟。

　沒有輪調制度，縱使有再好的訓練，也會無用武之地。管理大師彼得聖吉認為，培養領導人必須觀念、能力與專業三者兼具，環環相扣。例如，公務員訓練中心主任王漢源認真規劃各種訓練課程，但他也感嘆，訓練最多只能做到三○％，七○％必須靠在工作中學習。沒有機會練習，學員就只停留於理論階段，無法養成能力，更無法發揮專業。台灣的公務員更獎懲不明，九十年四十萬正式公務員中，七五％都是甲等，只要是甲等都可加發一至兩個月年終獎金。

　此外，更缺乏淘汰制，只有考績得丁等才必須離職，前年全國只有十人得丁等，他們不服，還可以向考試院公務員保障及訓練委員會申訴，重新評等。

　政大教授施能傑說：「改革的優先順序，應該是想納稅人利益、政府利益，最後才是公務人員利益。」

　但是從世界各國文官變革，可以看出公務員已非鐵飯碗，終身保障。英國此次文官及政府組織改革，將很多政府機構改變為自立單位（Free-standing Units），執行長（相當於我國常務次長）與內閣部會首長訂契約，必須自行提出目標，財政、薪俸與人事管理自主。

這些單位用人權較大，因此選人用人都經過公開甄選，每個人都可以上網看自己是否符合資格申請，吸引積極主動人才（不像我國高考後分發到各機關）。

　英國文官不但工作得積極表現，連文官接受在職訓練，都有如競標，不是由上級指派。「你必須列出充分理由，說明參加訓練對你工作的貢獻，在眾多申請人中才能脫穎而出，」英國貿易文化辦事處新聞官葉美惠說。

　未來，台灣與中國大陸競爭益形激烈，文官是決勝必要條件。文官的優劣也將影響兩種制度的競賽結果。

　「有如攀爬懸岩峭壁，」江丙坤強調：「政府必須是攻城掠地之官署，文官必須是反應靈敏，身手矯健之幹才。」

　國家興革都有賴文官擬定與執行。「社會絕不能放棄他們，」施能傑說：「我們都是納稅人，有責任督促他們改進。」

　不論企業或個人如何努力，公共議題與公共環境的政策規劃與有效推行，還有賴政府與文官。

　兩岸文官角力，影響的，不僅是企業是否出走、經濟能否發展、失業能否解決、環境能否維護，也影響人民生活品質，甚至生命是否受威脅。

　這是一場輸不起的競爭。

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一位主祕的心聲：一個立委真有那麼大嗎?

　現在跟過去比，績效指標清楚，壓力增大很多。像我一般都待到晚上八點，還得帶「禮物」回家看，有時候看著看著就打瞌睡了。

　感覺上，公務員已經被逼到一種程度，再逼也逼不出什麼東西。

　過去台灣沒有制度訓練人才。在日本，每兩三年調動一次，讓你學習，讓你每個單位都有人脈，了解事情多，看事情比較全觀。這才是真正的培養，讓公務員也習慣工作的挑戰。

　其實人都是有惰性的，如果再沒有制度，時間一久，加上朋友同事都熟了，就會不想動。經濟部最近一些單位組織重整，還有人哭，所以一定要強迫，要有個習慣。

　公務員現在的地位真的變了。從前，還有一點權威感，像衙門。現在平民化了，客氣了，變公僕了。

　但有時會覺得立委太膨脹了。立法院一開議，所有官員都困在那，一個部長上去，被立委輪番拷問，有時還問不相干的問題。一個立委真有那麼大嗎？

　有時候，局長、處長幫部長解釋業務。立委說，你沒有資格，你下去！問題是，我們都是你邀請的，這是你立委的待客之道嗎？

　在我看人才不應該是由外面找，應該靠系統培養。你想想，每年考進公家機關的都不是優秀的人嗎？這些人出來不都是一張白紙嗎？