不再淹水的四個希望？ — 汐止水患新解

彭小姐很難忘記那晚的經歷。
　象神颱風乍過，高速公路旁的臺北市華燈初上，映得基隆河水一片波光粼粼，好個繁榮昇平景象。車子轉到汐止入口，眼前景象卻瞬間一變：軍警四處穿梭，望出去盡頭一片漆黑，哨聲在黑暗中遠遠地暈開來，彷佛回到宵禁與戒嚴的時代……。
　汐止猶如一座被遺棄的孤城，消失在彼端。
　「汐止水患已經無解了，」臺灣省水利技師公會理事長陳賜賢悲觀地說，「可治理的時機早就白白浪費掉。」老汐止居民的感受可以佐證，「最近三年淹了四次，一次比一次厲害，」住在汐止四十多年的蔘藥行老闆翁先生說，「在這之前，只有十二年前與三十年前各淹過一次，相隔時間既長，也沒現在嚴重，」他相信汐止以後還會更糟，逢大雨必淹。

臺北是下一個汐止？

　壞消息不止一項。許多水利專家指出，臺北市號稱兩百年洪水頻率的銅牆鐵壁（意即可以阻擋兩百年一次大洪水的堤防），可能也已折壽。
　原因不是堤防不牢固。而是上游集水區各種的生態破壞、圍水爭地，改變了洪水的破壞力，「未來可能五十年頻率的大水，就超過目前兩百年洪水頻率的設計，」臺北市水利技師公會理事長李方中警告。連經濟部水利處長黃金山也無法否認，只能苦笑地說：「這我不敢講。」
　況且，全球氣候變遷也屢屢打破過去的水文紀錄，乾旱及洪水的交替愈來愈極端。臺北科技大學水環境研究中心主任林鎮洋，比較德國百年來的水文紀錄，發現近幾年的雨量不斷創下新高；英國、日本與美國也都發生破紀錄的暴雨成災，誰也不敢說未來全球各地的水文會是什麼情況。
　這意味著，「拿堤防來擋水」的風險變大了，「水是最剛猛、強硬的東西，不研究水的人不怕水，搞水的人才怕水，」李方中說。
　臺北市會是下一個汐止嗎？「科學沒辦法肯定告訴你會或不會，除非下次災難發生，才能證明，」林鎮洋說。
　但專家可以肯定，將來水患一定愈來愈頻繁，災損程度一定愈來愈高。另一方面，政府也苦無良策來整治汐止淹水。不定期泡水的汐止，儼然是政治上的燙手山芋，政府放又放不得，接也接不下。
　在這場大自然的反撲中，輸贏已見分曉；幾十年來慣用「堤防加抽水機」的治水思維走到了窮途末路，愈是不讓水走自己的路，水的反撲愈可怕。人們正是迷信「工程萬能」的想法，對河川的侵佔與強奪，才到達不可思議的地步。
　根據臺灣省水利技師公會《汐止水患原因調查報告》，基隆河各支流，包括大坑溪、內溝溪、北峰溪、八連溪、北港溪、康誥坑溪、茄苳溪、保長坑溪、鹿寮溪等，全被不當侵佔、填平變成建築用地，或是當成貨櫃集散場使用。
　這次大水一來，河面漂浮數十個貨櫃，不斷撞毀在橋墩上。不論民間建築開發、還是政府河川疏浚的廢土，都往基隆河上游棄置，隨著洪水又進入每位市民的家中。「泥巴一腳踩下去到大腿，拔都拔不出來，」禮門里里長傅玲玉抱怨，「這是什麼整治工程？愈整治愈糟糕。」

高樓高邊蓋 大河變水溝

　回溯基隆河的歷史，現在的汐止國小、宏國大鎮與舊臺灣煉鐵公司，以前皆為寬廣河面，最寬的地方在宏國大鎮附近，有三八○公尺，是昔日的北港碼頭，與臺北市南港遙相對應。
　同樣地方，今日卻有十二棟大樓矗立，蓋在河川治理線之內，被水利處指為妨礙行水。宏國大鎮的地基向外凸出，基隆河到此只剩下排水溝的寬度，這次受損相當慘重。（見圖一）
　兩條高速公路、省道、鐵路也在汐止交會，覆蓋了整個基隆河，「那麼多橋墩擺在河道中間，叫河水往哪裡流？」水利處長黃金山說。
　水土不分家，山坡地超限開發，在水患成因中也有同等份量。
　當大片山林都變成了建築物與道路之後，土地喪失涵養水源的功能，原本可以滲入地下、緩慢流出的雨量，變成逕流快速流入河川。於是，相同雨量所產生的尖峰流量大幅增加、也快速集中，「塞車」塞在所剩無幾的河道中，滿溢成災。（見圖二）
　都市計劃中從不考量水利，「等到河川、山邊都已經開發殆盡，再來談河川治理，無異緣木求魚，」省水利技師公會理事長陳賜賢說。
　最後，臺北大直河段截彎取直，兩邊新生地開發，大幅縮減了基隆河滯洪、行水的空間；加上上、下游堤防高低各不相同，臺北市的堤防是兩百年洪水頻率，汐止連十年頻率的堤防都尚未完工，在下游河口堵塞的洪水一路往上推擠，遇到低處便泛濫而出。「臺北市民要對汐止心存感謝，因為汐止已成為臺北的滯洪池了，」前省府水利處長、台大土木系教授李鴻源諷刺地說。
　臺北市政府取得的新生土地，折算市價約四千多億，也造就了大直明水路一帶的豪宅景觀。但是，汐止連年水災要花多少社會成本？整治又要多少錢？「整體來看，我們有賺到嗎？」陳賜賢反問。
　殘破的汐止，出路在哪裡呢？
　臺灣幾十年來對「堤防加抽水機」的依賴如此之深，以致於即使這個方法已經破產，社會大眾仍看不見、想不出其他的可能。耗資一二○億的基隆河初期整治工程完全失敗後，政府重新推出「員山子分洪計劃」，仍舊不脫在「蓋堤防圍堵」上下工夫，究竟真有實效，還是另一個美麗的泡沫？難道沒有非工程、更符合生態的出路？（表一）

簡單而漂亮的承諾

　兩年前瑞伯、芭比絲颱風之後，政府信誓旦旦要整治基隆河，汐止人曾經抱著無限的希望。樟樹國小四年級學生黃鈺理在他的作文中天真地寫：「政府單位花了如此龐大的經費來整治基隆河，看來是不會再發生水災了……。」
　象神颱風徹底粉碎了這個期待。政府在壓力之下，決策轉向，將原本是「替代方案」的員山子分洪變為主要方案，計劃在瑞芳附近的員山子，打通一條引水隧道到東北海岸，分掉基隆河的洪水，估計可以降低水位一點五公尺。分洪之後，汐止的堤防仍要蓋，但可以做矮一點，也不用拆掉行水區的十二棟大樓，經費與阻力大減。
　行政院長張俊雄宣示要立即進行環境影響評估，並且要在民國九三年底完成這項計劃。
　政府再一次提出漂亮的承諾。
　汐止人又燃起一絲希望。「淹水的事一定要解決的啦，」許多人都說，有些人甚至認為，趁著現在房價超跌，趕快買進，等過幾年不淹水了，可以小賺一筆。
　這次是真的嗎？
　前省水利處長李鴻源說，「員山子分洪」是個幾十年前的舊案，「當時的人決定不做，有他的道理。」
　台大水工試驗所主任郭振泰也說，這個方案確實有弱點（vulnerability）。目前水利處只是初步研究在水文上可行，「可行性還有很多種，環境上可行嗎？地質上可行嗎？工程技術上可行嗎？都是問題。」李鴻源甚至認為，嚴格說來，這個案子還不算成案。
　撇開爭議不論，就算「員山子分洪」是解藥，許多專家更明確指出，不可能在民國九三年完成，「光是二重疏洪道，抗爭就吵了十年以上，這是冗長而複雜的過程，政府說得太輕鬆了，」郭振泰說。
　政府寧捨艱難的真相，選擇簡化而漂亮的承諾，不怕再讓人民失望？人民可以據此作出正確的抉擇嗎（譬如再去買房子，或思考其他防災自救的可能。）？
　曾是前省府團隊一員、熟諳官場邏輯的李鴻源，批評的力道就更重。「整個配套措施在哪裡？細節是什麼？都不清楚。又是給人民一個有萬靈丹的錯覺，」他認為，這是拖延問題的做法，只求不要在我任內爆發就好。「政府有義務非常清楚地告訴人民，他們現在的處境是什麼」。
　懷疑的汐止人則堅持要「比照臺北市，做兩百年洪水頻率的堤防，少一點都不行，汐止人不是二等公民，」立委廖學廣坐在新台五路二十層樓高的服務處中，強硬地說，「否則我帶人到總統府前抗議，」汐止市民在各種場合也不斷要求。
　然而，比照台北市建這種高堤防的困難是，必須拆掉阻擋行水的十二棟大樓，徵收費過於昂貴（耗資一○五○億元），同時很可能引起民眾的抗爭，也有公共資源是否公平分配的爭議，政府已不考慮。況且「整條河圍得讓水沒地方走，變成上、下游都有危險，堤防愈高，災損程度愈大，」明新技術學院副教授林永禎警告，「到時候汐止不淹，臺北淹，」廖學廣低聲笑著說。
　事實上是，無論分不分洪、或蓋哪種堤防，都有危險，也都不能保證不淹水。但民眾還是希望有一個最簡單、無痛、不改變生活習慣的解決方式，那只有蓋堤防。
　「很遺憾，光用工程的辦法已經無效了，」李鴻源說。
　臺北科技大學水環境研究中心主任林鎮洋認為，政府有一件該做而一直都沒做的事，就是「誠懇地教育民眾，不要怕淹水。」

教育民眾不要怕淹水

　聽起來有點荒謬，但其實不是叫民眾逆來順受、什麼都不做的意思，而是「喚醒民眾的危機意識，重新認識水。」人與水恢復互動後，自有一套積極做法。
　留學德國六年的林鎮洋喜歡舉德國的例子。他說，萊因河幾乎每兩年就淹一次水，奧得河在一九九七年還曾淹過號稱千年的大洪水，德國官員一樣千方百計地卸責，還怪罪上游的捷克。但不管怎麼淹，德國人堅持不做堤防，而且沒有死掉一個人。
　只有良好的預警、防災、避難措施，才能做到這一點。德國人喜歡在河邊設啤酒座，這些都是洪水來時容易撤走的設施，加上有健全的洪災保險，幾乎不會有什麼損失。「德國人覺得，幾年才淹一次水，卻可以天天做生意，享受河畔美景，得失權衡一下，還是划得來，」林鎮洋語氣一轉，「不過他們的水都是清的，水過無痕，一天之內就可以復原，不像我們淹水泥巴這麼多，破壞力太大。」
　其實，長年住在低漥地區的居民，對淹水都有心理準備，也視之當然。汐止老街居民就是如此，他們抱怨水愈淹愈深，愈來愈髒，但他們都接受淹水的事實。反而外地移來的新住民不能接受。
　如果人民不再視洪水為猛獸，一定要擋得遠遠的才安心，就不一定要將工程做到百分之百的防護；如果疏濬得宜，減少泥漿，淹水就不是大災害。人們可以在如何避洪、如何「退地還水」上面多做思考。
　首先，政府替汐止民眾投保洪災保險就是一個值得嘗試的方向。經濟部水利處長黃金山敲著計算機說：「假設政府原先規劃的一○五○億不要拿去做工程，通通放在銀行，然後保證賠償災民損失，以年利率五％計算，一年利息也有五○億，真是綽綽有餘了。」況且，淹水也要看機運，「如果連續好幾年都沒大雨，政府就賺翻了，」黃金山笑著說。
　政府要不要做洪災保險，取決於願不願意抵擋政治壓力。因為首先必須公告淹水區域，才能制定保險規則。可以預料的是，政府一旦公告，馬上引起房價下跌與民眾抗爭。
　民眾願不願意接受不蓋堤防的解決方式，才是真正的困難。
　經建會顧問、前水資源統一規劃委員會主委吳建民建議，將汐止淹水區一樓空間打通做行水區，也不是一時興起的念頭。「站在水利的角度，這是最好的方式，」明新技術學院林永禎說，「困難在政府如何提出配套方案來說服人民，譬如說，交通怎麼辦？產業、生活怎麼發展？」
　台大建築與城鄉研究發展基金會提出的「虛擬河道」概念，讓這個點子更有現實感。在一定淹水的「虛擬河道」內，用換地或補償的方式，鼓勵人民遷出。另一方面，要有大片的綠地、公共設施、親水公園，大雨時變成滯洪區，發展耐淹的觀光產業，「這樣，一樓騰空的居民不會感覺住在一個被遺棄的地方，」參與規劃的蔡福昌說，「透過再都市化，重新定義這塊地方。」目標就像義大利水都威尼斯。
　不過他也承認，這個計劃的經費恐怕也超過千億，時間橫亙二、三十年，「每個人的意願、經濟狀況都不同，要整合意見，難度很大。」
　看來沒有一個輕鬆、簡單的解決辦法。人們可以選擇改變自己，來安撫發怒的河水；也可以選擇永遠對抗它，承擔萬一失敗的風險。不論哪條路，政府都應儘量公開訊息，說清楚現在的成本與未來的代價，以裨人民做出最正確的選擇。