愛與責任的領導 — 政治新生

世紀末的台灣，經常處於轉型的陣痛階段。轉型，一方面暴露發展過程中的矛盾和錯誤，同時也提供迎向未來智慧的契機。
　一八九九年的台灣，在日本總督府的推動下，台灣銀行、台灣製糖會社（台糖公司前身）相繼成立，啟動了台灣工業化的火車頭。
　百年後的今天，台灣的經濟已經躋身世界貿易大國。電腦、半導體、資訊相關產業居於全球領先地位。一萬三千美元的國民平均所得加上高居世界第三位的外匯存底。十餘年「寧靜革命」所形成的民主政治，都讓台灣在新興工業國家中，傲視群倫。

台灣民主的背後

　耀眼的數字背後，也隱含令人心悸的警訊。
　政府預算的缺口原本就高達兩千五百億台幣，經過九二一大地震的破壞，更惡化到四千億以上。
　而八月間國民大會通過國代延任的修憲案、立法委員因為利益擺不平，導致立法院財政委員會一度難產、賄選滿天飛的雲林縣長補選、一直到超黨派對抗兩大黨的總統選情，一波接一波地形塑著台灣民主政治的面貌。
　親眼目睹這一連串戲劇張力十足的政治大戲，來台做研究的芬蘭政治學者達苛馬（Juha Tahkamaa）搖著頭說，「在這裡，民主政治的規則似乎隨時在改寫。」
　百年努力下，台灣人民，正如北歐作家易卜生筆下的弱女子「娜拉」，終於站起來，走出自己的步子。
　問題是，世紀末的淺層地震不僅扯開猙獰的斷層，也像照妖鏡，將台灣政治的陳年痼疾，一舉攤在陽光下。
　最明顯的現象之一，就是政府體制與效率的爭議。
　中央與地方，原本應該互依甚深，脣寒齒亡。但是在台灣，長久以來卻互相怨懟，存在著愛憎錯雜的情節。地震，恰將當前政府決策指揮到執行體系的混亂，震得一覽無遺。
　「從救災到重建，一直有怪怪的感覺，」剛處理完「與民有約」的台中縣長廖永來嘆道。
　他指出，儘管台中縣政府在震災時，立即按照上級訂定的「天然災害處理要點」進行編組和救災工作，結果卻看到行政院忽而指揮救災，忽而跳過縣府，直接進駐鄉鎮，完全無視規定中，各級政府各司其職的原則。而各方「關愛」擠入鄉鎮的結果，「丟球的人很多，接球的人少，不但球接不好，還被打得滿頭包，」一位災區鄉長苦笑嘆息。

扭曲變型的政治體系

　造成這種亂象的原因很多。政府倉促精省，造成行政體系縱向斷層是其一。據估計，原本做為中央與地方銜接協調機制的省政府，光是行政規定就有兩千九百多種。精省雖然有簡化行政層級的功能，卻缺少新的架構來處理相關事務，地方頓失執行依據。
　行政院副院長劉兆玄臨危受命，帶著一批官員南下台中，首先面對的就是「必須利用賽球的時間練球」。
　震災處理能夠迅速有效地進行，劉兆玄坦承，「台灣運氣好，除了隨時待命的軍隊，還有訓練有素的慈濟功德會。」
　除了中央與地方聯繫生澀，另一個問題是中央本身政策紊亂，喪失政務官應有的效能。在中部，一位醫師公會理事長就感慨，衛生署為了受災戶就醫的收費規定，十天內四度行文地方，修改認定標準，「朝令夕改變成朝令四改，」他翻著衛生署的公文影本說。
　煩不勝煩的情況下，這位醫師直接翻閱六法全書，結果令人氣結，因為健保法第四十條明文規定，嚴重地震將由政府專款補助。
　「大家做得要死，官員卻沒想清楚就規定，」他忍不住說。

政務官上哪去啦？

　這種上級等因奉此，下面做虛工、白工的情形，同樣出現在眾所矚目的校園重建上。中華民國都市計劃學會理事長賀陳旦數度進入災區，愈看愈好奇，「中華民國的政務官都到哪去了？」他指出，災區學校滿目瘡痍，但是教育部除了感謝民間認養學校，行文地方追究校舍倒塌責任外，連最起碼的政策宣示都沒有。「英國利用二次大戰最艱苦的時期，發展出舉世知名的開放教育，我們呢？」賀陳旦惋惜地說。
　更深一層觀察，政府體系紊亂，還出現在總統府直接介入救災與重建，除了喊出「鄉鎮長最大」，當場發百萬元「紅包」外，還指定專人連絡服務。因此，許多災區鄉鎮長桌上就壓著總統府「對口」官員的電話號碼，可以直接「熱線」追查總統承諾的進度。鄉鎮長中不乏因此出現認錢不認情，以捐助現金多寡，評價前來支援的機關團體「貢獻度」的態度。
　像台北市政府支援一個鄉鎮的重建工作，提供規劃、設計、發包等「軟體」服務，當場遭來該鄉長「你們沒有其他縣市阿沙力」的嘲諷。一位天天奔走地方，卻因手無籌碼，招來百般怨懟的副縣長，筋疲力竭之餘，「寧可當災民」的氣話油然而生。
　一位經常往來曼谷、台北的台商看不過去，脫口說出許多人的疑惑：「這究竟是救急、救貧，還是救選情？完全不清楚。」
　「其實上面這麼做，多少是期勉鄉鎮長做好災民服務，」一位熟知地方政情的人士觀察。

地方與黑金的共犯結構

　基層政府與人民服務，能引發這麼高的重視，凸顯出台灣邁入二十一世紀，進步的深層障礙：地方政治結構與黑金體系互為因果的惡質關係。
　在世紀末的大地震中，受損最重的是學校，其次是道路、橋梁破壞。這些都是政府體系發包的工程。
　像在地震中應聲倒塌，造成十餘人罹難的豐原市聯合商場，建築師到場鑑定，清楚看到「箍筋角度不足，間距太長」等施工不良問題。而檢察官調閱建照資料，更發現原本申請建造五層半，完工時卻有七層，審查官員也照樣讓它過關。掌握初步證據後，相關官員、建商等人當場遭到羈押。
　豐原聯合商場倒塌案，只是冰山的一角。倒塌建築的背後，其實是不肖地方首長、民意代表、官員、廠商和黑道掛勾，肆虐地方公共工程，形成一條惡質化食物鏈的縮影。
　這條政治食物鏈中，民選首長、議員當選後，為了籌措資源，往往鎖定公共工程，並結合廠商與黑道進行圍標與綁標。在官商勾結的工程中，民代「抽一成是客氣，抽兩成是照規矩來，抽三成則是吃相惡劣，」一位不願具名的縣府官員指出。
　事實上，各級政府普遍存在的小型工程款，只是民意代表檯面上的好處而已，一位擔任過兩屆縣議員的地方人士指出。在政治的暗角，民代往往與縣長、主辦單位合謀，甚至分食由立委、國代由中央爭取來的工程。由於工程背後都有有力人士撐腰，主管單位監工時，只有睜一眼、閉一眼，最後形成廠商營造、寫監工日誌、驗收一手包，監工人員負責蓋章。
　黑金政治猖狂，反映地方派系壯大，反客為主主導國民黨政權的結果。
　政治學者項昌權指出，從民國三十九年政府開辦地方選舉以來，傳統地方上的派系組合，為了爭取政黨提名，儘管立場敵對，仍紛紛投效國民黨旗下，成為國民黨掌控地方政權的「鐵票」。
　不過，從五○年代嘉義市長蘇玉衡行賄爭取提名，六○年代台南縣長劉博文貪污入獄，七○年代監察委員買票事件，失職黨工多遭處分，多少反映國民黨「黨、派分離」的態度。

變調的危機意識

　隨著政治解嚴，中央民代全面改選與反對黨崛起，從省長到總統等大型選舉陸續登場後，國民黨為了維繫政權，一再打出「如果失去政權，什麼都沒有了」的危機牌，黨中央的提名政策轉而變成「財力足夠，已獲派系支持的人選，」長期觀察地方選舉的西螺農工教師廖枝春表示。基層政治於是變成平時即掌握錢與權的派系、黑道、政商勾結，予取予求的禁臠。
　例如，根據監察院在今年十月公布的調查報告，儘管地方財政惡化，仰賴上級政府補助，甚至舉債度日，但是地方首長、民代揮霍公帑、購買豪華名車的，卻比比皆是。報告中名列「破產」的雲林縣二崙鄉、虎尾鎮，南投縣水里鄉，代表會主席照樣公費購置兩、三百萬的賓士、ＢＭＷ。
　細數全台三○九鄉鎮市，鄉鎮長涉嫌貪污、賄選、工程弊案等官司，或列為「掃黑」對象的比例，更高達六分之一。
　而民國八十五年底的國發會，原本打算同時精省、廢鄉鎮。結果，省精掉了，鄉鎮卻繼續維持。更令人驚訝失望的是，行政院剛通過的「民意代表待遇支給條例」中，基層民代的待遇還將大幅調高。像草案中規定，鄉鎮市代表每月可領七萬元，縣議員每月薪資津貼更高達二十一萬元。
　「執政黨這麼做的唯一理由，就是維持政權，」在屏東縣，一位縣府官員憤怒地說。
　不少中產階級更憂心，明年三月的總統大選，地方黑金體系因為動員選票功能，很可能受候選人刻意拉攏，聲勢更為上揚。

新領導風格點燃希望

　面對憂患的困局，一些有心突破的人已經起而行動，提出迥然異於傳統模式的做法。
　像災區中的台中地檢署與南投地檢署，藉著地震後檢察官出動相驗罹難者的機會，不待上級指示，就展開倒塌公共工程是否偷工減料的蒐證工作。單單台中地檢署，一口氣列出四十一件需要進一步偵查的可疑案件。
　「偵辦官商勾結，難度很高，」台中地檢署襄閱主任檢察官張斗輝說，「但是，誰該負責，誰就負責。」看了太多慘不忍睹的倒塌破壞，張斗輝斯文的臉驀然升起憤怒的紅暈。
　當九月二十九日進駐中部辦公室後，行政院副院長劉兆玄擁有的只是一群臨時拼湊的「雜牌軍」，卻要解決中部地區三十一鄉鎮市迫在眉睫的災情。
　為了提高行政效率，他主動打破傳統官僚體系會簽公文的形式。「我告訴同仁，任何問題，你們自行討論研究，我只要一個『全答案』（total solution），」坐在不開冷氣的辦公室裡，劉兆玄表示。
　新的領導風格帶動下，中部辦公室的「公文」，全部是「Q&A」（問答方式）進出。地方政府提出問題，中央政府提供解答。擺脫傳統中央部會發號施令的作風，讓政府逐漸朝解決問題的組織方向邁進。
　這種主動發掘問題、解決問題的情形，也出現在台灣南端的屏東縣。九二一大地震後，屏東縣政府除了出動近二十部大型機具和消防隊，前往南投埔里救災，同時還發動縣府官員，甚至轄內三十三鄉鎮市的村里幹事，以每人四天三夜的時間，在災區進行服務工作。

嶄新的公務員經驗

　這批「長征」的公務員，一方面因為主動服務，受到災區民眾歡迎，使他們恢復公務員應有的榮譽感與士氣；同時還因角色調整，也能親身體驗另一個地方政府與災民的互動。每天晚上大夥回到帳棚後，紛紛交換心得經驗。
　「很多同仁的第一個衝擊是，原來民眾的心目中，公務員就等於政府，必須更主動解決問題，」在災區留駐整整一個月，屏東縣政府民政局自治行政課課長蕭明輝指出。
　這樣的轉變，其實也在民進黨籍屏東縣長蘇嘉全的意料中。他不諱言，屏東縣政府在近一個半月的時間，出動包含各級主管在內，近五千人次的公務員進出災區，就是希望培養「有新的觀點的公務員」。最終目標則是「把學到的創意和應變能力，用到自己縣內」。
　「我常覺得，如果民眾對政府不再有期待，問題就大了，」十一月初的星期天晚上，仍在忙碌的蘇嘉全說。
　就連惡質的公共工程招標，只要打破黑金食物鏈的環節，讓它更透明，照樣會有改善。「像未達公告金額的工程招標，假如送同業公會通知會員競標，就不會有結構性的特權，」一位中部地區土木包工商業同業公會理事長指出。
　世紀末大地震，清楚呈現半世紀來，台灣追求民主政治的代價。天災人禍的損失固然慘重，但是改革、創新與希望的契機，也正在其中。
　新世紀的台灣，沒有理由不朝有愛、講責任的政治努力。