錯誤的外交戰場

上個月，中共在聯合國安理會首度動用否決權，反對派遣和平部隊至瓜地馬拉。中共外交部發言人沈國放指出，瓜地馬拉承認中華民國，「違反聯合國認定只有一個中國的原則。」瓜地馬拉在這場史無前例的外交勒索下，更改初衷，決定撤回對台灣加入聯合國的支持，才使中共打消杯葛。
　加上邦交大國南非宣布將與台灣斷交，在中共嚴酷的擠壓下，台灣的外交正遭遇自退出聯合國後再一次的重大危機。兩岸外交競逐，已到了肉搏相見的地步。
　但是這場戰爭，卻是兩股差距懸殊的力量較勁。一個是具有安理會常任理事國的大國，獲得世界上所有重要國家的承認；另一邊則是非聯合國會員，僅有三十個邦交國。彼此都宣稱：只有一個中國。
　這兩個政府正眼對眼地當面衝突，毫不相讓。「這場外交戰從現在開始，會一直打到二十一世紀，」民進黨的陳文茜預言。
　荒謬的是，雖然戰況激烈，但是台灣卻完全選錯了戰場，在中共所指定的時間、地點，按照中共的規則，台灣的外交搏鬥正陷入掙扎。

尚未開始就已落敗

　當整個世界以十倍速改變，尤其當對手的實力以十倍速增長的時候，台灣還因襲原有的思考模式尋找自己的國際生存方式。
　美國政治學者杭亭頓（Samuel P. Huntington）指出，後冷戰時代，主導國際秩序的不再是少數霸權，而是多文明之間的抗爭，各文明或民族追求自己的認同。關鍵是，現在不止西方，而且包括日本與中國，都已經擁有相當驚人的經濟力量，所以更加鮮明地追求自己的國際政策。
　二次大戰後，以西方為主的國際秩序逐漸衰落，經濟是重要的指標。更巨大的改變發生在一九八○年代，中共改革開放幾年之後，中國大陸的經濟發展速度已經遠遠把西方國家拋到後面，甚至超過四小龍。
　「外交其實只有兩樣東西，經濟與國防，」中美工商聯合會理事長辜濂松說，但是現在的世界潮流不再崇尚軍力，所以經濟決定力大增。
　問題是，台灣的外交戰略有沒有認知世界的改變？陳文茜批評，台灣歷經冷戰結束的地殼大變動，外交卻仍然沿襲過去的遊說外交、傳統外交方式，根本稱不上是「經貿外交」：「政府仍然重視傳統的正式外交、重視邦交國數目，仍然積極拉攏非洲、中南美的小國家。這些國家與台灣人民有多少交往？」
　許多分析者都指出，走傳統外交，台灣注定被中共打得抬不起頭來。中共有核武、有戰略武器、在安理會中有否決權，是地緣政治中的超級霸權。相反的，如果比較經貿實力，即使中共經濟力在增強，台灣仍然與中共可以平起平坐。
　但是當後冷戰時代來臨，世界開始重視經濟、實質外交，整個局勢發展對台灣有利的時候，「台灣反其道而行，還選擇最不利的策略，」陳文茜說，台灣已經參加了APEC，卻到現在還不能在其中扮演重要角色。

布袋戰略圍堵台灣

　然而中共的戰略卻一直非常清楚。前中共資深外交官陳有為證實，中共的兩面策略就是：「在外交上收買小國，加強圍堵，讓台灣山窮水盡；在經濟上則是促進交流，使台灣對中國大陸的依存度增加。」政治與經濟兩方面，中共毫不留情地加強攻勢。
　南非失利最大的衝擊，倒不是台灣的邦交大國又少了一個，而是八○年代末期以來，台灣務實外交策略的一大挫敗。台灣突然發現，形勢逆轉，隨著中國大陸的經濟發展，以及香港即將在今年收回，中共在外交上取得過去未有的經貿籌碼。
　中國大陸市場的致命吸引力，在競逐商機的西方跨國公司眼中，成為向中共靠攏的最大原因。立委蕭萬長分析：「美國企業對中國大陸市場的熱中，使國會對中共立場開始軟化，現在美國朝野已經不把中共的人權紀錄與最惠國待遇一起考慮。」。
　而且兩岸政經體質迥異，中共其實是站在更有利的位置打經貿外交牌。蕭萬長指出，台灣的經濟體制已充分市場化，西方企業要進台灣，面對的是市場的公平競爭。「但是中國市場完全不同，跨國企業仍然要花很多精神與中共政府打交道，爭取特許，」蕭萬長指出，這就造成外交勒索的機會。
　台灣政府不可能再像強人主政時代，指導企業的決策。例如台灣本來要向美國的波音買客機，但是最後卻因為長榮有自己的需要，改買歐洲空中巴士的機種。「美國人氣，但是美國人不了解，今天台灣的大企業已經不可能完全聽政府的話了，連華航也不會聽，何況長榮，」辜濂松指出問題的癥結。
　香港是中共連環套中另一個籌碼。「南非之後，巴拿馬是另一個受香港問題影響的國家，」李總統的外交智囊、國策中心主任田弘茂指出，巴拿馬運河依賴世界貿易才能維持運河的繁榮，許多船隊登記為巴拿馬籍，而這些船隊在亞洲的活動以香港為據點，如果巴拿馬不能在香港設立領事館，對運河貿易將產生很大的影響。
　在國際舞台上，中共本已擁有龐大的政治資源，現在更自由地運用經貿資源來打外交戰。「過去中共在國際舞台上無法施展的政治影響力，現在因為經濟力的提升，而能在安理會中實現，」台北國策中心研究員李文志指出，李登輝總統訪美之後，中共的新隔離主義運用一切資源，對台灣的「布袋戰略」愈收愈緊，台灣的國際空間遂急遽縮小。
　政治、經濟、外交，環環相扣，中共從不同的環節步步進逼。前中共資深外交官陳有為說，中國大陸現在的外交處境是「一八四○年鴉片戰爭後，一百五十年來最有利的狀況。」

新世紀外交

　面對時代丕變帶來的衝擊，傳統外交官的心態、外交的重點與戰略如果再不改換，必定將被中共在佔盡優勢的戰場上壓制下來。
　前外交部長錢復指出，將來與過去完全不同，「未來是會議外交的時代。」他分析，冷戰結束之後，國際組織的地位愈來愈重要，不論區域性或全球性的組織大幅擴張，而且各國在其中磋商、談判，爭取自己的權益。
　但是未來的世界，並非回到第一次世界大戰之前外交折衝的黃金時代。「過去主導的仍然是政治與軍事考慮，而現在則是經貿環境、勞工、衛生、國際犯罪、婦女問題，成為各國共同關心與磋商的焦點，」錢復指出。
　而在新外交時代，台灣其實有理由樂觀。曾多次參與國際組織會議的蔡英文認為，在國際溝通協商的時代，台灣其實有很好的機會：「傳統南北對抗、貧國與富國的對立，台灣剛好介乎其中，可以扮演溝通的角色。」
　但是台灣很少在國際場合中講話、表達鮮明的立場。「當你不講話，人家就當你不存在；相反的，雖然處境類似，像香港講話就很大聲，」蔡英文指出。
　李文志也反對與中共做硬碰硬的競爭。他認為，台灣必須掌握與中共最大的區隔、最大的外交資源在何處，「台灣需要新的整體外交戰略。」
　李文志指出，要有新的外交設計，必須有新的世界觀。「台灣最重要的戰略資源，就是讓台灣成為當代人類價值體系中的重要環節，」這才是真正的安全保障。他舉例，美國之所以可以派航艦到台海，是因為台灣是民主國家。
　國際人權組織對中共的嚴厲批評、中共對生育控制的不人道處置，乃至環境污染的改革幅度、動物保護的程度、民主的程序與模式，其實都是台灣的外交資源，台灣應該拉開戰線，廣泛贏取國際各類團體的支持。如果能善用這樣的優勢，「眼前的挫敗不是挫敗，未來反而有更大的國際空間可供發揮，」李文志指出。
　南非的失利其實就是很好的教訓。曾經到南非觀察選舉的立委張旭成指出：「外交部仍然太相信錢，對南非知識份子、智庫做的工作不夠。」結果，約翰尼斯堡的國際關係研究所幾乎就變成中共的代言人，一面倒影響南非的輿論。

轉進新聯合國

　在最關鍵的經貿外交上，台灣更需要重新出發，擬訂切實可行的戰略。
　張旭成就認為，台灣自己沒有好好利用自己的經貿力量。他特別指出：「未來WTO可以說是經濟上的聯合國，在這樣的架構內可以進行官方接觸，在其中能捍衛並促進經濟利益，據理力爭。哪個國家不讓我們的產品進去，可以申訴。」
　陳文茜也指出，現在的聯合國其實是一個破產機構，而且中共擁有安理會的否決權，台灣應積極加入屬於二十一世紀的WTO，並且在APEC中扮演更積極的角色，對亞洲負起更多的責任。「如果我是外交部長，首先就利用東南亞各國的經貿辦事處，整合台商資源，形成一致的行動，增加談判的籌碼，」在她看來，台灣至少可以運用中小企業發展的經驗，成為東南亞國家中的領導國家。
　在參加WTO新加坡會議之後，立委蕭萬長仍然肯定經貿實力是參與國際組織的最佳籌碼。「中美斷交十六年，但是兩國的經貿關係成長，也是以這十六年最快，」他指出，經貿利益不見得受到國際地位絕對的影響。像新加坡，雖然旁邊有虎視眈眈的大國，但在努力發展經濟之下，國際空間仍然游刃有餘。
　相較之下，台灣善用本身優勢的能力顯然不足。張旭成主張，台灣應該要有強烈的企圖心，不論參加什麼國際組織，「就要成為組織中不可或缺的一員。」
　他建議今年李登輝總統參加巴拿馬運河會議時，應該掌握機會提出真正可行的、長期的經濟合作方案，「使世界各國覺得台灣真正能提出使大家眼睛一亮的東西，否則一天到晚出去訪問也沒有什麼意義。」

外交架構重組

　但是要真正發展運作新的外交戰略，傳統的外交思考與訓練勢必改變，整個決策模式也必須大幅調整。
　錢復提醒，外交工作完全變了，「不能再死背國際法、中外條約，」反而要充實常識。像國際間最關心的婦女問題，「傳統外交官幾乎是不碰的，但是現在一定要了解，」他指出。
　而且現有的外交組織也要改。蔡英文從國外的趨勢建議，對外關係上應該發展扁平組織，「行政人員要變成專業人員，充分了解國際各種領域的議題。」因為她發現，在進入會議外交、多邊會議的時代後，與過去雙邊會談完全不同，談什麼要能立即反應，對實質問題的掌握不夠，就只有挨打的分，而現行的文官體系無法培養這種人。
　面對中共的大國外交，要以小國的資源打硬仗，顯然需要將才。「未來的外交人才，需要的是開拓精神，而不是守成，」陳文茜主張，對外交人才的訓練應該視為特殊人才，不可能從現行的文官考試制度中找到，應該跳出現有的框框，否則外交不可能改變。
　整體的對外架構更需要大幅改進。國際資訊瞬息萬變，面對新的形勢，「國家要變成一個整體，政府官員、產業界必須有充分的溝通，」蔡英文說。她舉澳洲為例，澳洲政府特別成立外交貿易部，統籌政治與外貿的議題，有兩個部長，但是共同解決問題。她也建議外交部，應該用「無任所大使制」，聘請民間人士擔任，引進民間的力量為政府效力。
　長期在國外奔波，自稱因為時差混亂、生物時鐘已經壞掉的辜濂松認為，當前情況下，外交官有時候能做的很有限，「他們沒辦法去敲別人的門！」他主張，政府應該組織訓練民間有潛力的年輕人、企業家或是專業人才，教他們外交上的說辭、禮儀，並且很早就派出國去歷練，與各國培養深厚的人脈關係。「像日本，應該在這些人做科長時就與他做朋友，否則等他有朝一日飛黃騰達，就不會理你了，」他指出。
　危機當前，田弘茂認為，積極進行國內資源的總動員刻不容緩，「真正做到蔣經國時代的總體外交，外交部要以面對危機的態度應對。如果外交部不能做這樣的事，則應該在總統府或行政院下設置委員會。」

管理危機，超越危機

　田弘茂批評，長榮考慮買空中巴士的飛機，「我們的駐外單位也不知道，不能發揮全盤的效果。」
　在面對外在危機的時候，甚至整個施政心態也要改變，要真正走在國際的浪頭上，兼顧各項議題與價值的趨勢，做某種程度的調整。李文志建議：「經濟成長只要設定在保持中度的水平，而投更多的心力與資源在環保、生態、健康等其他方面，」這樣才能真正順應國際社會發展的大趨勢。他強調，不要為了生存而不擇手段，應該生存得更安適。
　危機也是機會。但只有選擇更廣闊、我方兵力更優勢的戰場，在這場戰線延長的外交對決中，台灣才有贏的機會。