帶槍的弱勢族群 — 警察

　夜深了，隔壁鄰居居然高唱卡拉OK，聲聲刺耳。在輾轉難眠、憤怒之際，絕大多數民眾會拿起電話，一狀「告」到警察局。
住家大樓地下室，竟然搖身變成夜總會，進出分子吵雜。為追求寧靜居家空間，一般住戶第一個想到的解決辦法，也是找警察。
　車子丟了、住家失竊、家中老人小孩走失、鄰居吵架……，在現代人民的生活中，遇到許多困難，常常第一個想到的都是找警察協助。
　關係法治發展、人民是否能安居樂業的人民保姆——警察，又是怎樣服務人民的？能否滿足人民的期望？
　台北市一位中小企業負責人，多年前住家大樓地下室違規經營夜總會，晚上吵鬧不休，他多次聯絡轄區派出所警察，「但他們不管，我幾乎受不了，想搬家。」

送紅包和酒

　一位家住東湖的職業婦女，去年夏天家中遭竊，損失價值約十萬元的金飾。警察來到她家時，「用一張小小短短的便條紙問筆錄，」顯得不夠專業；並說明在先，「找回失竊金飾的機率是非常低的，」當這位民眾要求警察採指紋時，警察卻回答：「一般只有重大刑案才會採指紋。」
　目前人民對警察的觀感，除了不能及時提供需要的協助外，人民對警察的操守也是印象不佳。
　三十多歲的楊小姐，在台北市經營一家酒吧，未取得合法營業執照。有一天轄區派出所警察突然造訪，表示有許多民眾檢舉這家酒吧違法，楊小姐後來包了三千元紅包和一瓶酒給該名警員，「以後只要這位警察一出現，我就送錢和酒。」最近楊小姐將酒吧頂給他人經營，新老闆表示：「現在警察事先講好價錢，一年三節，一次要一萬元。」
　現任宜蘭縣警察局長林世當，曾感嘆指出，警察為民工作、犧牲生命，奉獻精神豈比不上吳鳳？但吳鳳被視為神，警察卻社會地位低落，關鍵即在於操守與服務不佳。
　現代人民對警察不滿，警察對自己的職業也是滿腹牢騷。
　六月十五日，全省各警察單位風光地慶祝警察節，行政院長連戰親自赴警政署頒獎給三十多位優秀警察，受獎警察並在當天下午搭機出國旅遊。
　同一天，立法委員潘維剛則公布一份問卷調查，在一千一百多名受訪警察中，近九成回答社會對警察態度不公平；有一半以上認為警察沒有職業尊嚴；五八％常考慮離開警界，另謀出路；六八％表示，如果有薪資相當的工作會立刻離開警界。
　「幹警察有一種想哭的感覺」；「本來充滿希望，現在是絕望，有時真想走極端，一『走』了之」；「兒子不敢告訴同學老師，爸爸是警察」……，一些受訪警察在問卷上寫出他們的心聲。
　近幾年來的民意調查均顯示，民眾對政府施政之寄望，以「社會治安」一項為最高。可是警察卻是一群士氣低落的執法者。是什麼原因造成期望與現實間的落差？
　今年初台中市衛爾康餐廳大火，燒死六十四條人命，監察院彈劾台中市警察局長孟宜蓀時，曾引起台中市一千多位警察反彈。孟宜蓀在接受訪問時即說，長期以來警察都是被壓抑的團體，可說是有槍桿子的弱勢族群，有事都要找警察出力，出了事卻又要警察受過，警察有很多的委屈……。

滿腹委屈

　警察到底有什麼委屈？這一支八萬多名「帶槍的部隊」，身負維護社會治安的重責大任，比法官、檢察官更站在執法的第一線，幾乎人民日常生活的大小事情，警察均有權力管理，為什麼竟會變成今日的弱勢族群？
　分析警察為何變成弱勢，可從大環境的變遷談起。近幾年台灣社會開放、經濟發達、社會民主，價值觀愈來愈傾向自由、重視自我。來自各種階層如農民、勞工、社區的社會力像破繭般，衝破過去束縛，首先衝擊的就是警察執法的權威。
　早期的警察是高高在上的管理者。中央警官學校第一任校長、先總統蔣中正，即曾說警察對人民應該「為之君，為之師，為之親」。
　回想起幾十年前警察的角色與社會形象，跟今日可說是天壤之別。現任警政署長顏世錫說，二十多年前他在台北當分局長，碰到年輕人頭髮太長，就抓回警局剪短；碰到不良少年就帶回警察局跑步、做伏地挺身。在當時這樣做被認為很正當，對社會風氣有幫助，但今天這些都不行了，「你剪看看，馬上變成頭條新聞。」
　一位從警四十多年的退休警察回憶，「當我還年輕的時候，隻身進入賭穴，面對四、五十位賭徒，非但沒有一點害怕，還叫他們立正看齊，列隊前往派出所，齊步前進。」　
　警官學校行政管理系主任吳學燕博士，在指導今年學生的碩士論文時提到，台灣在戒嚴時代，政府以維持治安為由，利用警察嚴密控制整個社會。當時警察在人民心目中是權威者的工具，但因民智未開、社會普遍貧窮，甚少人會對警察不滿。
　論文中並指出，直到民國七十六年，台灣解嚴，群眾運動接著興起，警察首當其衝。反對人士發動抗爭的第一個步驟，就是否認警察的中立地位，連帶的警察代表國家人民執行法律的合法性，也被否決。

警察打人，天下大事

　近幾年歷次群眾運動中，警察大多抱持「打不還手，罵不還口」、以和為貴的心態，深怕一旦打了民眾，事後將被政治人物、輿論點名批判。「現在警察被打，輿論提一提就過去了，但警察打人，那不得了，是天下的大事，」警政署長顏世錫說。
　警察代表法律、執行公權力的地位，在世界各先進國家都是毋庸置疑。凡是到過國外的國人均有印象，很少人會對警察大呼小叫，更不可抗拒警察執行公務，否則即可被判刑。即使在治安甚差、許多人擁有私槍的美國，如果警察要求民眾停下車、不要亂動，民眾不聽，警察即可依法開槍。
　但是今天台灣社會在民主解放後，價值混亂、新秩序尚未建立前，執法警察卻已變成被包圍謾罵的對象。
　近一、二個月來，台中市飆車青年找上警察「挑釁」，故意飆車到警局門口示威，並丟雞蛋；一些機車內暗藏石塊；有位青年甚至飆車衝撞警察，將一名警員腳骨撞斷。六月中旬，台中市警察局終於發動強勢圍捕行動，用警棍棒打不聽勸阻的飆車青年，事後不少立法委員即質詢行政院，認為這樣會影響青少年的人格發展。
　六月上旬，台北市警察局臨檢午夜牛郎店的時候，一位女客人對警察又喊又罵，「你警察神氣什麼？我先生一來，你就要乖乖站在那邊不敢動。」一位二十多歲的年輕警察不堪被辱罵，生氣的回說：「我一個月才領多少錢，要讓你這樣罵我？」
　現在台灣的警察，在外國人看來簡直就是狼狽。馬來西亞華僑、現為新加坡聯合早報駐台記者周銳鵬，才來台灣一個多月，對警察的初步印象是「少了那麼一點威風。」這一個月內，他親眼看到負責搜證的便衣警察被民眾追著打；看過台北市警察局長、分局長在市議會被議員罵，「喊舉手就舉手，叫他們站起來就站起來。」
　「台灣這種民主的發展，令人相當驚訝，」周銳鵬說。
　政治、社會、價值觀的改變，一步步讓台灣警察失去執法的權威。而台灣治安惡化、黑道漂白進入議會的發展趨勢，也讓警察工作愈來愈困難。

一百五十萬買下你

　根據警察機關資料，民國七十三年一清專案抓進去管束的流氓幫派分子，相繼在七十五至七十九年間出獄。而同時間，台灣解嚴，大家樂、股票等金錢遊戲盛行，「兩股勢力結合，台灣治安一直惡化，」參與一清專案、從警二十年一直負責刑案偵查業務的台北市刑大大隊長侯友宜分析。
　「一清出來的人，一部份轉型、漂白成功；另一部份看見社會這麼富裕、賺錢容易，就走上另一個犯罪極端，」破獲過知名企業家張榮發、吳火獅兒子綁票案的侯友宜進一步分析，從此台灣治安開始出現不穩定狀態。民國七十七、八年間，台灣一年查獲二千多隻走私槍械，創下有史以來最高紀錄，就是治安惡化的一個指標。
　由於私槍氾濫、黑道擁槍自重，今天警察取締違法常要冒生命的危險。
　兒子是警察、在地方上有鄉紳名望的一位彰化老師指出，黑道分子謝通運未被人槍殺之前，曾被一位刑事組警察在賭場捉到，謝通運當場說，我有黑星手槍幾隻，烏玆槍幾隻，你敢怎樣？一百五十萬就把你買下了。這位老師還說，他兒子有一陣子「不懂事」，別人不敢辦的案子他要辦，結果過幾天黑道上門放話說：「要不是看在你老爸的面子上，今天就要你躺在地上，一個警察神氣什麼？」

掌摑警察臉頰

　近幾年台灣選舉、民主的發展，則「扭曲了警察、議員、黑道間的生態平衡，」台大教授林山田指出，警察本該除暴安良的，現在「黑道漂白進入議會，變成流氓可以羞辱警察。」
　根據內政部警政署資料，去年台灣縣市議員選舉，八百五十八位當選議員中，有三百位曾有前科，超過三分之一。其中五十位曾被提報流氓或有暴力前科。
　前屏東縣警察局長、任內偵辦議長鄭太吉槍殺鍾源峰命案的謝秀能表示，他到有「黑道故鄉」之稱的屏東兩年多，其他縣府局室質詢，議員都是遲到、早退。只有警察局的質詢，一定準時九點開始，十二點多結束，「盯我們盯得很緊。」而鄭太吉在議長任內，外傳曾傳叫他「不滿意」的警察，進去議長辦公室，掌摑臉頰。
　調查局一位高階官員指出，在黑道入主議會較嚴重的縣市，「民代包庇特種行業，警察不是執法不易，就是特別容易被污染（貪污）。」
　除了大環境讓警察的處境愈來愈困難外，警察本身畸形過時的組織制度，對警察的士氣、紀律、素質等，也有絕對的影響。
　警政署長顏世錫在接受天下雜誌訪問時說道，台灣現代警察的歷史已經九十六年，早期還是日本人留下的制度。可是這麼多年來，日本、世界各國警察體制已改變許多，台灣警界數十年來卻沒有什麼改革。
　顏世錫分析，由於改革常常遭遇抗爭，甚至弄得遍體鱗傷，因此過去大家比較安於現狀，可是現在社會動盪太快，警察體制已經到了非改革不可的時候。成立警政大學、提高警員素質、暢通升遷管道……，均是顏世錫想推動的，「要達到我改革的理想，要三十年，在我任內是看不見了，但至少我要提出一個完整的規劃來。」
　警察人事、升遷、教育制度，缺乏暢通管道，是影響整體警界士氣、素質的關鍵。
　目前警察的官階，從最基層的一線一星到三線四星。警專的學生，畢業後分發為一線二星的基層警員，不論如何努力，最高只能升到一線三星的巡佐。而警官畢業後，立刻授階一線四星，未來升遷空間無限。而目前全國八萬多名警力中，在一線三星之下的基層警員竟高達九四％。
　但今年警官學校只有八十個名額，容納在職人員進修，「等於全國六、七萬個基層員警，今年只有八十個升遷機會，」一位警政署官員指出，比例只有千分之一。

永遠的一線二

　一位林姓警員，自民國四十六年開始任警察，到民國七十七年，三十一年後，逼近退休年齡時，才有了進官校進修、唯一的一次升遷機會。一位洪姓警員，自警察學校畢業，任警察「永遠的一線二星」已十二年。近幾年為參加競爭激烈的警官學校考試，常讀書至深夜三、四點，每天眼睛都是紅紅的。今年他太太已表態，如果再考不上，希望他離職。
　「有一點想自殺了結，沒升遷機會，警員永遠是警員，」在六月份潘維剛立委公布的警察問卷調查中，即有一位警員表達他對升遷無望的無奈。
　當基層為升遷渺茫而無奈時；中高階警官則為升遷無制度而失望。
　前署長莊亨岱身邊機要，三年內從一線三星，「像搭直升機般」，升到三線一星，在警界傳為「奇蹟」，卻正代表了警界升遷無制度倫理，並使警界充滿著升遷須靠關係、人脈的消極心理。一位省警務處警官，在兩線一的職位一待六年；宜蘭警局一位局員在兩線三職位一待五年……，「這樣下去，沒有關係的人不知道前途在哪裡？」警政署官員痛陳。
　一般的人事組織圖大多呈現金字塔形，近年則有扁平化的趨勢。但攤開警察的組織結構圖，卻非常罕見，底層非常寬廣，中上層卻尖尖細細（見表一）。基層人員升不上去，中、高階的升遷也有瓶頸。警政署長顏世錫舉台北市警局為例，二線一星的階級，全台北市很多；但兩線二就很少了，大概一個分局才一、兩位，但再上去兩線三又變很多，一個分局可以有六、七位。所以人事升遷管道，在兩線二星這一階塞住了。
　扭曲的制度影響整體警察的士氣，也影響他們的操守與素質。「升遷無望，不用愛惜羽毛，只好求發財，」許多人認為這是警察操守不好的根本原因。
　勤務繁忙、業務太多，也是影響警察士氣、服務態度的另一大原因。
　在美國，曾有學者研究警察勤務、工作壓力，得出結論是「這是一個對工作者貪得無厭的機構」。前任警政署長盧毓鈞在退休前指出，他四十多年來的警察生涯，「每天都是在睡眠不足、對家庭、子女有虧欠的狀態下，戮力從公。」而這種生活狀態，在台灣警界是非常普遍的。
　當全世界先進國家的企業、政府都在朝向週休二日，追求更有工作效率的同時，國內警察組織對時間的觀念，顯得相當老舊。目前國內警察除了少數內勤職務外，規定一天勤務十二小時，一星期只有二天外宿、一天輪休；遇事情，則須隨叫隨到。
　而據統計，一般警員在所待命加上服勤時間，一週約一百三十小時，平均一天超過十八小時，如果扣除掉吃飯等，員警睡眠時間可說少之又少。

以局為家

　縣市警察局長、分局長等，因為負責一區的治安，深怕萬一發生意外，自己卻不在警局，更是「以局為家」。現任警專學校校長王安邦，在台北縣局長任內，平均三個月回「只是隔著一條淡水河」的家兩次。現任台北市中山分局長張鴻儀，則自今年四月上任，兩個月來沒有回過台中的家。
　今年警官學校一篇碩士論文，即研究警察壓力與健康疾病的關係。其中比較八十二年台灣地區民眾與員警疾病傷害，發現警察罹患肝病與胃病是一般民眾的六至七倍，原因即是工作時間不正常、常常日夜顛倒。
　近幾年警察自殺比例明顯高於社會民眾，一般認為也與警察壓力大，沒有時間、管道紓解有關。據警政署統計，近四年來，警察每萬名自殺率，比衛生署統計的全民每萬名自殺率約高出一倍。民國八十年，甚至有十五位員警自殺，創歷年最高紀錄，被稱為「警察自殺年」。
　警察壓力大，除了值勤時間長以外，也與業務太多有關。在世界先進國家，警察業務均以治安和交通為主，但台灣警察主辦加協辦業務高達一○七項。除了偵防犯罪、交通，其他政府行政部門也有許多事情需要警察協助，例如法院文書、兵役召集令送達、野生動物保護、著作權法，甚至包括「協助美化環境」、「協助調解物資供需、穩定物價」…。
　一位曾主跑台北市新聞的記者指出，市政府要推動業務，因本身公權力不彰，「幾乎樣樣都要帶槍的警察出面幫忙」，例如拆除違建物、取締電動玩具。在司法院司法改革委員會中相當活躍的台中地方法院法官呂太郎，認為警察是「副業比正業多」。
　副業比正業多，不僅使警察疲於奔命，也妨礙警察不能好好做犯罪偵察、預防。監察委員趙昌平在五月間約談六位高階警官，探討警界吃案問題時，警官們回答除了因為績效壓力外，另一重大原因就是業務太多，無法在有效時間內完成偵辦，只好將案子遲報、匿報或虛報，以粉飾太平。

油錢、過路費不夠

　已退休的前警政署副署長陳立中所著論文「如何建立警察人事制度，提振工作士氣」指出，警察比其他工作工時長、辛勞，尤其具危險性。自民國五十八年至八十年間，警察因執行勤務殉職的共八十五名；而被殺成殘或受傷的，共一九六四名，平均一年即有九十名員警在值勤務時受害。
　但是國家給於警察的待遇、地位、資源卻不多。在待遇方面，警察比同樣從事犯罪偵察調查工作的調查人員，從最低階薪水每月差三千多元，到最高階每月差一萬七千多元（見表三），最為警察人員不滿。
　另外，國家賦予警察執法的資源也不足，經費就是最明顯的例子。宜蘭縣警察局轄下的派出所，常需要員警自付電費。台北市中山分局長張鴻儀則表示，該警局不少部愛快羅密歐的車子，因為沒有維修的經費，只好擺在修車廠裡。張鴻儀並坦承，有時要押解人犯到中南部，常常油錢、高速公路過路費都沒有，「說良心話，我們只好少抓幾個。」
　在組織方面，目前的警察制度，就像是一個缺乏紅蘿蔔、沒有誘因的體系。大多數人升遷受限制，工作壓力大，時間長，勤務多，又缺乏社會地位與人民的尊重。最後只好用抽象的使命感、榮譽感來帶動士氣。
　「勿強求升職，要自我要求，認定對警察的價值感，建立社會支援以獲得工作支持……，」成為警界最常聽到的精神講話。
　社會對警察是「期之如聖賢，用之如牛馬，棄之如敝屣，」在一次警察聚會中，他們如此調侃自己。
　事實上，警察被公認是最挑戰人性弱點的職業。因為可依法取締許多不法行為，警察有許多「圖利自己」的機會。一位現職警官表示，當他還是學生、被派到台北市某派出所實習時，主管常帶他與特種行業業者吃吃喝喝。結束實習時，主管送他一枝鋼筆，並交代：「回去以後，不要亂講話。」畢業七年來，這位警官常想到當年的這句話。

走向死胡同

　要建立新形象，警察素質也有提升的需要。在社會大眾學歷普遍提升的時代，警察目前擁有大學學歷者才佔約一○％（見表二）。「小學老師、護士，現在都大學畢業了，」顏世錫署長指出，警察以他工作的負擔、所需知識，應該不輸小學老師。
　自刑事警察局退休、現任晶華酒店安全部經理的古飄萍回憶，民國四○年代，情侶殉情已經轟動社會。青少年在公園內打架、第一次拿出刀子，就已經震驚上層，馬上在台北市警察局成立少年組、召集全省中學校長召開防範青少年問題的座談會，「萬萬想不到，今天治安會變成這樣，」擔任第一任少年組組長的古飄萍感嘆。
　隨著社會進步、民主開放、經濟發達，政府公權力懦弱、價值混亂，台灣治安已愈來愈壞。可是當警察走到了死胡同，整個社會治安將垮掉，受害的將是所有老百姓。
　在這個人民對警察不滿，警察也對自己不滿的時空背景下，如何改善體制，重拾警察尊嚴，提供人民需要的服務？停滯數十年沒有重大改革的警察制度，已到了該根本改革的時候。