尚方寶劍曲折出鞘 — 監察院

　衛爾康的一場大火，燒出了行政體系的腐敗和權責不清。六十四條人命的慘劇，在互相推諉、敷衍的政治遊戲中漸漸被淡忘。在一片要求首長負責下台的呼聲中，被民間視為「包青天」的監察院，負載著全民沸騰的期望，要成為去奸伏妖，以平民怨的最後一道鍘口。
　三月十五日，衛爾康事件剛滿一個月，監察院的調查行動，卻在失望的噓聲中落幕。負責調查此案的三位委員李伸一、趙榮耀、陳進利，提出八位包括中央、省府及地方官員的彈劾案，最後卻在交付全院的審查會中被否決。
　被彈劾的只有三位地方基層公務員，備受爭議的台中市長林柏榕，再度安然過關。相關的中央及省府官員，也無一人要為此付出代價。
　「這樣的結果，真是太荒謬了，」參與審查彈劾案的監委王清峰，對監察院這次的表現，有恨鐵不成鋼的憤慨。「大家都要做好人，沒有人扮黑臉，這個國家怎麼上軌道，」王清峰激動的語調帶有一絲疲憊。
　雖然在罹難家屬一百個小時的絕食抗議和輿論的撻伐聲中，提案委員將彈劾案提出二次審議，進而彈劾了台中市長林柏榕，但是這次彈劾案的過程，卻暴露出監察院潛藏已久的病源，以及失去制衡能力的危機。
　「監察院是國家的看門狗，官場的清道夫，社會的安全瓣，如果監察院健全，應能幫助行政院保持官箴的嚴肅，促成政治的進步，」有鐵面御史之稱的前任監委陶百川言猶在耳，字字鏗鏘。

在危機感中勵精圖治

　被賦予監督百官、澄清吏治責任的「現代御史」，為什麼會被立法委員譏稱為「只拍蒼蠅不打老虎」的「蒼蠅院」？
　持平而論，二屆監委二年多來的努力，已經讓原本聲望一敗塗地的監察院，有起死回生的趨向。在一片廢除監察院的隆隆砲聲中上任的二屆監委，吸納了一批操守和社會聲望不錯的人選。隨著院長陳履安及十位監委請辭黨職、退出黨派活動，好不容易擺脫過去監察院黨派運作的陰影，還其獨立本質。
　同時在幾件社會矚目的大案，如捷運、國防部採購弊案、中油廢水案等案中，適時提出彈劾，也獲得輿論的喝采。監委張德銘形容，被彈劾的將官，「光算官階就高達三十顆星星。」二屆監委二年內彈劾的司法官，也比過去十年的總和都多。
　在危機感中勵精圖治的監委，逐漸恢復民間對監察院的信心，二年內，人民陳情案件增加了二倍（表二）。最近他們又積極的要整合各別弊案，建立通案，對行政單位提出制度面的建議。
　像前一陣子趙榮耀、趙昌平、張德銘，主動對黑道滲入重大交通工程進行全面性的調查，提供交通部參考；以及王清峰調查陸正案中，對刑求逼供的刑警人員，提出洋洋灑灑十二萬字的調查報告，除了彈劾違法失職人員外，還提出了十多種意見，希望協助行政單位保障人權，慎重羈押。
　「這屆委員真的和以前不一樣，以前監委查案調調卷就沒下文了，現在的監委會盯著案子追蹤，」高雄縣政府建設局長陳勝吉如是說。

大砲打小鳥

　但是部份委員的積極任事，依然無法迎合人民迫切的期待。從喧騰一時的邱創煥佔用官舍彈劾案，到衛爾康事件，人們期待監察院施展尚方寶劍，一刀斬去高官的烏紗帽。然而監察院卻只是「客氣的拿出水果刀，砍砍沒有政治勢力的基層小官，」一位記者鮮活的描述。統計資料顯示，近五年來除林柏榕外，監察院從來沒有彈劾過任何部會首長、政務高官。(表三)
　「彈劾是很慎重的事，應對層級較高的人實行，不要『用大砲打小鳥』」，儘管負責調查衛爾康事件的李伸一語重心長，但也對被否決掉的彈劾案無能為力。
　二屆監委的無力感，要從制度上追本溯源。
　由省市議員間接選舉產生的第一屆增額監委，有著民意代表甩不掉的包袱和弊端：賄選傳聞、黨派運作、金牛橫行，八十一年修憲時，廢監察院之聲四起，為了免除民意代表的弊病，同時又保全五權憲法體制，最後將監察委員改成總統提名、國大代表同意，監察院自此成為非民意機關。
　改制後的監察院沒有民意代表的言論免責權和人身保障權，被陶百川形容為「殘廢的監察院」。憲法學者胡佛等人，也上書力諍反對此一破壞憲政體制的改制行動。他們擔心，由總統提名的監委，具有濃厚的政治色彩，如何能負起糾彈大官、甚至總統的責任？而失去人身和言論保障，誰又敢去對付那些「大官惡吏、權勢之虎」？
　「六年過後，六親不認」是委員間時常自我調侃的順口溜。學界出身的委員黃越欽坦白的說，立委有言論免責權，司法官有優遇、終身職，同樣要做得罪人的工作，「監委有什麼保障？六年一任下來，把人脈都得罪光了，清廉得不得了，什麼都有，學問也不太差，只是未來沒有展望。」
　黃越欽一語道出了許多委員軟弱的真正原因。考慮到未來政治前途，人情的考量便可能犧牲了公平正義。
　第一次的衛爾康事件彈劾案，通不過林柏榕等層級較高官員的彈劾，多少是部份監委顧人情的表態。
　一位委員指摘，監察院不公開、不計名投票的彈劾審查會，也給有心包庇的監委「打迷糊仗」的機會。

缺乏正當性

　除了監委本身沒有言論免責和終身職業的保障，容易造成委員辦案時，人情考慮大於公平正義，殘留著官官相護的流弊外，失去了民意基礎的監察院，對政務官的監督上，似乎也失去了立場。
　「監察院的大關刀，要砍到人人叫好，目前的信度不夠，會有人反彈，」張德銘承認，監察院現在只能做到對行政責任的監督，沒有能力到政治責任，因為政治責任理論上要由民選機關來做。
　「就好像一個公司虧錢，總經理就算沒有違法失職，也應該被老闆（全體民眾）開除，」張德銘以此說明監察院對政務官下不了手，多少也是立場站不穩。
　一場政治修憲，修出了今天定位模糊的監察院。台大政治系教授胡佛認為，監察院的問題，不是監察委員素質如何的問題，而是因小失大、被扭曲後的憲法體制，必然出現的弊端。
　主張廢除監察院的台大法律系教授、現任公平會委員許宗力則認為，監察院沒有立法權、預算權做後盾，又沒有民意的基礎，無法積極發揮對行政監督的功能。
　衛爾康事件中，非民選的監委彈劾民選市長林柏榕，在法理上的正當性，就引起爭議。
　其次，監察院的彈劾案要提到司法院的公懲會，審議決定彈劾的刑度。而由法官組成的公懲會為司法機關，適不適宜追究政務官的政治責任，也引起質疑。
　曾經研究監察院體制，向陳履安提出「監察院說帖」的民進黨立委林濁水認為，在不更動憲法體制的大原則下，至少應該將監察院提出的政務官彈劾案，交付立法院審核，而不是現在的公懲會，不但加強法理上的正當性，也讓彈劾的發動更具民意基礎。
　「給保障同時給制衡，」黃越欽認為，唯有如此，才能打通監委的任督二脈，讓監委毫無畏懼的為所當為。

有人做錯，無人負責？

　監察院一樓的陳情接待室中，六十幾歲的陳阿本，從新竹到台北「申冤」，拿著厚厚一疊紙角已被揉髒的公文，他誇張的形容自己已經來過「好幾百次了」。他的土地被市政府侵佔，七十六年監院已提出糾正，表示地方政府確有疏失，但是看著被糾正的機關官員一個個升職，他的土地繼續被佔用，沒有人給他補償，也沒有人還他公道。「記者小姐，你說我心裡什麼款滋味？」陳阿本急切的語調，訴說著自己的委屈。
　監察院行使職權，對事糾正，對人彈劾。細數近兩年在報上轟動一時的弊案：從砂石車到海砂屋，從尹清峰到高爾夫球場，都有監察院調查的蹤跡，並提出糾正。二屆監委每年通過的糾正案，是一屆的兩倍。（見表一）
　但是行政機關卻經常把監委疾言厲辭、卻無關痛癢的糾正案文，「當成一紙臭文章」，一屆留任的監委柯明謀形容，二屆委員上任來，過於氾濫的糾正案，行政單位當成家常便飯，「有糾正等於沒糾正」。
　「有些行政機關的回覆根本是在打混，他打混，我就再打回去，」王清峰強調，糾正案能不能發揮效用，督促行政機關依法行事，端看監委個人是否願意鍥而不捨、緊迫盯人。
但是面臨結構性的問題，有心的監委也無力施展身手。
　例如某個中南部地方政府拆除違建的經費，被議員刪到只剩一元，完全沒有執行的經費和人手，「你能指責行政單位執行不力嗎？」許新枝無奈的說，類似的問題，無論是糾正或彈劾都解決不了。
　而陳阿本的例子也只是冰山一角。根據統計，八十三年陳情案最多的，就是既成道路的補償——地方政府用老百姓的地開路，路已開成，但是地主卻遲遲不能獲得合理的賠償。衍生積壓的民怨，一再湧進監察院。但是龐大的補償經費，光是台北市就要拿出六千億。政府拿不出這些錢，監院糾正也沒用。
　「監察院的武功的確弱了些，」曾有「司法藍波」美譽的監委翟宗泉有感而發。
但是人民對監察院的期待，還是停留在電視劇裡無所不能的包青天。

人民期待有落差

　陰暗的午後，高雄縣永安鄉新港村裡，空氣中沈澱的是隔壁台電廠的煤灰，小漁村的鄉民聚集廟前，放起鞭炮迎接監委的巡查，廟前的大紅紙寫著：「歡迎監察大人，來看看我們這些吃『煤灰』長大的村民……。」還有老太太向巡查監委下跪，求監委還他們公道。
　其實永安鄉的台電廠煤灰污染，已是陳年老案，好幾任的監委都來「關心」過。「我們不是萬能御史，沒有權力想做什麼就做什麼，而是在合理的範圍內，扮扮黑臉，督促政府依法行事，」監委王清峰希望民眾也能還原監委的角色。
　「未來法務部成立中央肅貪機構，賦予政風單位行政調查權之後，監督事務官的重心會多數移轉到政風單位，監察院有日落西山的可能，」立委林濁水認為，對事務官的監督，真正有效率的還是在政風單位。至於對政務官的監督，應該想辦法使其回歸具有民意基礎的立法院。
　屆時，林濁水建議，監察院存在的意義，應由監督百官的御史角色，脫胎換骨成類似歐洲的專業監察使，重點放在防止日益複雜的行政體系侵害人權，同時補司法和行政救濟之不足，成為人民另一種較富彈性的救濟管道。
　曾任律師和立委的監委張德銘則反駁，政風做了幾十年，貪污也沒治好，可見國家同時需要行政內部的免疫系統，和外部的監督系統。監察院扮演的就是外部的監督。院長陳履安也指出，去年在我國開的國際監察使會議發現，監察制度在世界各國正開始旭日東升、欣欣向榮，「很多國家還想跟我們學習呢，」陳履安說。
　不論世界上有多少國家的成功，可以證明監察制度存在的必要，監察院要從這次的衛爾康事件的「重傷」中，重新站起來，恢復人民對監察院的信心，恐怕只有靠監察院自己的振作和道德勇氣了。