立法院為誰審預算？

財政赤字是最近的熱門話題，但是標榜「為人民看緊荷包」的立法院，表現更引人爭議。
　過去一個多月，國民、民進兩黨對財政部中央公債修正案的態度，從壁壘分明到相互妥協，過程發展戲劇化，但是對監督政府解決財政赤字毫無實效。
　四月十四日晚上六點，立法院副院長王金平舉起議事槌，清脆地在主席台上敲一下。這一槌，確定中央政府建設公債及借款條例三讀通過，也敲出政府財政赤字的新高點。根據新修訂的中央建設公債及借款條例，下年度，政府建設公債發行量將達一千七百億，中央政府的債務一兆三千七百五十七億，高達總預算的一0八%，也達到國民生產毛額的二0.八%（見表）。這是過去四十年未曾見過的惡劣狀況。
　政府財政惡化，但是立法院審查過程中，公債發行的上限卻漫無標準，從最早時佔總預算的一二0%，執政黨妥協讓步的一一四%，到通過時的一一三%，演出全版「討價還價」的國會戲碼。然而，如何遏止政府財政繼續惡化的做法，例如「兩年內不能調高公債上限」等，除了只有八席立委的新黨堅持外，反而不是兩黨立委關心的重點。
　「還是在玩一場給選民看的遊戲，玩完了，就放著不管。結果政府愈來愈浪費，赤字愈來愈大，」立法院一位資深人員忿忿不平指出。
　從平時囗囗聲聲對選民負責到放任政府大發公債，從政黨對峙到攜手共舞，近年來被國人寄以厚望的政黨政治究竟出了什麼問題？

權術角力場

　不少觀察者指出，由國民黨、民進黨「主導」的立法院，經過一年多的運作，由於缺乏明確政黨理念，黨團運作凌亂，已經成為有組織、無目標，用權術、無政策的角力場，每天的短兵相接中，實力超越思辯，謀略取代責任，合縱連橫之間，黨派利益考慮往往優於民眾利益考慮。
　因此，當公債發行條例修正草案於三月上旬送到立法院時，由於新法中公債發行上限明顯超過舊法甚多（從不得超過年度總預算九五%，調整為一二○％），大開政府發行公債的大門。民進黨團因此提出「違憲」、「違法」質詢，要求立法院退回下年度總預算，形成朝野間在公債問題上對立局面。
　隨後，國民黨立委趙永清異軍突起，提出公債發行上限定在一一○％的修正案，吸引部份朝野立委支持，財政部長林振國、主計長汪錕親自參加政黨協商，主動讓步，將公債上限從一二○％降到一一四％。四月十四日公債條例二、三讀前夕，執政黨為爭取民進黨與無黨籍立委支持，同意再降一個百分點，終於使得八十四年度外債條例以懸殊比數通過立法。
　國會觀察者指出，這樣的結果，事實上反映出政黨在國會中只有「面子」，沒有「人民」的心態。儘管號稱國會主導力量，執政黨在立法院中，不但沒有研究總預算的企圖，從頭到尾，一直呈現「預算總是要過，有問題，過了再說，」的見招拆招，且戰且走的麻木心態。
　黨團心態上只求過關，做法上就事事權宜。一位國民黨新科立委指出：「黨內所謂黨政協商，只是宣誓政策，把程序合法化。」同樣的，法律上明文規定隸屬總統府的國安局，預算編列卻編列到國防部面，「堂堂國民黨竟然可以說，國防委員會比較好運作，可以護航，」一位知曉內情的國民黨重量級立委滿心憤懣的說。
　因此，當趙永清整理近年來政府發行公債數量，配合政府重大工程執行進度的資料，完全在以數字佐證下主張大幅刪減公債發行上限時，他的提案立刻得到國民黨內次級團體「新政會」近十名立委簽名支持，更引來黨內另一個次級團體「民意會」，甚至民進黨的興趣，執政黨立場因而軟化。「主張刪減的人數究竟有多少，我們也無法評估，」一位國民黨立院黨團幹部坦承。意識到要按原版本表決過關「有問題」，執政黨立場迅速妥協。

反對氣勢不如前

　事實上，妥協只為求「勝利」。過去一個多月來，由黨鞭廖福本領軍，立法院國民黨團忽而出現朝野協商半途，談判代表卻溜出來動員表決，忽而冒出黨籍立委被人代投票的烏龍事件，立法院內充滿短兵相接的衝突，完全沒有冷靜思考、辯論的空間。
　對照國民黨在立法院中漫無章法的表現，身為國內第一大反對黨的民進黨，反對目標也是日益模糊。
　「一個百分點也是一個百分點，我們遇國民黨談財政危機，解決辦法，不身就是收穫，」身為做決策的民進黨立院黨團幹事長盧修一強調，「否則，國民黨以人數優勢強行表決通過公債發行條例，反對黨事實上一無所獲。」
　盧修一的矛盾，反映出民進黨正從強勢奮鬥到銳氣漸失的窘境。
　立法院司法委員會秘書賈北松觀察，資深民代時期，民進黨雖然只有十八票，但是不論贊成或反對，都是十八票，清清楚楚擺在那，「才有今天五十一席民進黨。」
　但是，擁有立法院三分之一席次後，民進黨無論團結或以動員表現，卻是江河日下。不少人的重心根本不放在立法院，忙著經營個人關係網路、選民服務，甚至償還選舉債等，不但出席或接受動員的情況差，反對氣勢上，也大不如前。
　同樣的，民進黨長期在政治體制上為反對而反對，卻忽略與人民切身相關的公共政策，一旦面對資源分配的重大財經問題，內部意見分歧不說，黨團也缺少可以號召黨籍立委支持的理念。
　「高速鐵路該不該建，加入關貿總協的農業去向，甚至公營事業民營化等問題，意見都還沒有整合，」預算審查期間，每天從早忙到晚的盧修一，一口氣點出民進黨團未來的「隱憂」。

只爭一時，不爭千秋

　赤字公債問題也反映出當前立法委員急切求助，只爭一時、不爭千秋，缺乏執著與責任的心態。
　觀察者指出，從兩年前財政部考慮土地交易實價課稅所引起的政治風暴，到去年所得稅免稅額調高，免徵證交稅，甚至企固裁撤臺灣省三個國稅局等，一波接一波的抗稅事件，立法院如果不是帶頭起鬨、討好選民，也扮演著推波助瀾的角色。「一路減稅下來，政府稅收每年至少減少五百億，」一位財政部國庫署官員計算說。
　國家財政日益惡化，立委卻努力放水，部份原因是人民對政府預算的感受不深刻。三十六歲的趙永清就感慨：「對選民而言，你研究預算再認真，不如為地方開條路、爭取老人年金和福利制度來得切身。」
　此外，立法委員囗囗聲聲以民意為歸依，習慣於扮演討好選民的角色，以致問政幾乎沒有責任感：「從預算執行不力的角度看，交通部預算最可以刪，」國民黨立委蕭金蘭表示，「但是交通部各項工程預算攸關各區域立委對選民的交代，爭取都來不及，誰敢刪？」
　這種討好選民，不願面對現實的消極心態，事實上也成為行政院「制衡」立法院的「機制」。
　一位行政院主計處高級官員坦承，八十四年度總預算編列時，主計處審查各部會預算時，不是沒有量入為出的考慮，但是地方要做老人年金，中央要做高鐵，「統統要做」，不編公債怎麼辦？「做決策的人一定要考慮實際收入，一定要看有沒有錢做，」如果在上者撒手不管，就沒有辦法了，他婉轉解釋。

主婦難為

　因此，在面面俱到的討好思考下，下年度總預算中，歲收雖然不足，社會福利支出依然大幅成長四六%，因政府公債超額發行而備受質疑的財政部長林振國，答覆立委質詢時總不忘提醒：「總預算不通過，大家都無法向全國人民交代，尤其委員大多支持社會福利及重大建設，這些都需要用錢，就如同家庭主婦一樣，希望他們煮很好吃的菜，但卻不給錢又不准借錢，沒有一個主婦能做到。」
　然而，任憑財政繼續惡化的後果將如何。
　「台灣已經進入財政破產的年代，」專研財經問題的民進黨立委彭百顯不假思索斷言，「兩、三年內，政府就會因為財政僵化而動彈不得。」
　他指出，政府債務正以三級跳方式往上攀升，不但今年中央加上地方的債務已超過二兆多，如果加上潛在負債，如公務人員退休金、撫卹金、公營事業轉民營的資遣費及全民健保虧損等，幾年內政府債務就會高達五兆，「幾乎等於國民生產毛額。」
　更嚴重的，由於近年來政府入不敷出，赤字都是靠發行公債來平衡，不但最近五年中央發行公債是過去四十年的四．三倍，從八十七年起，公債開始還本付息，本身就成為預算負擔。前財政部長，現任新黨立委王建暄不掩內心憂慮指出，到時候政府每一百元支出，教科文要拿走一五%，國防佔了二五%，人事支出去掉三成，還本付息所佔比例又是三成，「假如還要經濟發展、社會福利支出、補助地方，這些錢不用借的，從那來？」
　財政赤字越來越大，問題如何解決？
　綜合財經學者、專家意見，要解決當前政府歲入歲出嚴重失衡的問題，猛藥、補燊都需要。
　猛藥之一是整頓財政支出，徹底「節流」。今年行政院雖然已經在裁減人事、分配預算兩方面著手，但是所得到的掌聲遠不及批判的聲音，關鍵在於一般認為「緊縮」只是節省，但是財政赤字已經到了政府支出必須大幅「減少」的程度。立法委員翁重鈞就主張，財政赤字要打平，今後五年，政府預算每年都要保持百分之五的負成長才有可能。
　節流之外，還是開源。「（政府）不能量入為出，至少也要量出為入，」政大財稅系教授徐偉初指出。曾參與賦稅改革工作的徐偉初也不客氣表示：「八十四年度總預算的特色就是沒有特色，完全消極，看不出政府準備透過手段提高租稅，解決問題。」
　因此，未來政府要開闢財源，除了朝野立委一致催促的公營事業民營化外，不少財經學者也認為要研究增加各種規費的徵收。
　四月上旬，國家政策研究中心舉辦總預算研討會，與會學者幾乎同意，人民普遍反對加稅，稅法又有民意代表把關下，政府要增加收入，新的源頭就是加強「使用者付費」觀念，開始提高各種規費。目前規費只佔總預算收入的一．八%。
　「很多人拿六年國建和十大建設比較，卻忽略兩者的財源大不相同，」國策中心研究部政策室組長楊志恆指出。他表示，民國六十年代政府推動十大建設，所需經費只佔政府總預算三成不到，因為十大建設的預算主要編在如中油、台電、台糖等國營事業內「等於政府先向人民收費，做好建設後，人民使用也不必付費。」
　今天的情況正好相反。由於政經環境與條件的轉變，人民反對加稅，公營事業的時代使命也不同，但是公共建設不能不做，規費的徵收勢在必行。「政府的角色是先借錢辦事，做好後由人民付費使用，」楊志恆說。
　猛藥之外，長遠來看，政府財政如要合理穩健，責任政治要能落實，不論行政或立法部門還必須建立過去一直忽略的「法案成本」觀念。所謂法案成本，也就是政府每通過一個法案，執行時需要動用多少預算應該清楚明確。「我們立法院審法案鬧得很凶，似是沒有幾個人知道一個法案通過實施時，政府需要多少人力、花多少錢，」多位財經學者表示，例如環保政策，一年究竟要花多少錢去執行，人民因為缺乏以生活理財的經驗做判斷，也無從表達自己對民生法案或公共政策的意見。
　事實上，政策在立法與預算編列上確實考慮「法案成本」，立法委員就必須把預算和政策放在一起思考，該做的事也許一毛不能少，代價太高或不切實際的可能全數刪除，也將改善目前立法院「討價還價」式的預算審查，甚至作秀或者不負責任的議事品質。
　這也是現代化政府與責任議會對納稅人民應有的交待。