公共建設推不動 — 焚化廠「啓示錄」

一座植遍綠草的小山丘，旁邊矗立著一座紅白條紋相間、七十四公尺高的大煙囪，煙囪旁是一幢白色六層樓的辦公大樓。那是坐落在台北巿內湖安康路上，全國第一座以機械設備操作的垃圾焚化廠。去年三月完工，每日可處理九百公噸垃圾，卻只解決了大台北每日產出垃圾量的三分之一。
　
燙手山芋
　
　八年前，這是惡名昭彰的內湖垃圾山，如今，這座在溫水游泳池、網球場的運動公園旁的焚化廠，已成為六年國建，全省要興建十一座焚化爐中的模範；但是其他幾個縣巿的垃圾戰爭卻仍方興未艾，包括台南縣永康鄉、新巿鄉、桃園縣中壢巿、高雄縣鳳山巿、仁武鄉、路竹鄉、彰化市、屏東市……幾個鄉鎮，都在展開一場地主與縣市政府的對峙。由於地主堅拒提供土地，使得十一座焚化廠中有五座，遲遲無法動工。
　垃圾焚化廠土地取得問題，在地主激烈的抗爭下，也成為縣巿政府的「燙手山芋」；拒售土地的地主馬上被地方政治派系吸收，變成脅迫地方政府的力量，他們拒絕公告地價加四成的徵收標準，要求中央政府付更高額的地價補償費；部份地主則揚言抵制垃圾公害，無論出多高價錢也不賣地。影響所及不僅使垃圾污染更加嚴重，戕害全台灣地區的生活品質，同時更顯示台灣地方政治的惡質化。此外，由於土地徵收困難，曠日廢時，不僅公共建設的預算不斷追加，更拖延重大工程的進度。
　焚化廠列入六年國建，由環保署提供資金、技術，只要求地方政府提供土地，「偏偏就是取得土地的行政作業最困難！」高雄縣環保局課長陳立民一臉無奈地指出。垃圾焚化廠完全依據先進國家的標準，建造經費由中央全額支付，因此在各縣巿政府熱烈歡迎，地主卻堅決抵制情況下，土地取得仍然十分棘手。
　為了爭取公共建設的時效，行政院明定在今年五月前，必須敲定土地，否則將不補助這五個縣。每座造價三十六億台幣（以每日燒九百噸垃圾的規模計算）的焚化廠，扣除財力較豐的北、高二巿可自行興建外，六年國建中全省有十一座焚化廠的預算，另有九個人口較少的縣暫時無法獲補助興建。但是在六年國建中的五個縣若未能在五月底前完成徵收土地作業，其他九個縣仍在積極爭取，環保署也不排除由其瓜代。
　
一千萬公噸垃圾
　
　三十六億元對五個縣都是一筆十分沈重的財務負擔。然而垃圾問題卻日趨嚴重︰七十九年台灣地區產生了六百八十四萬餘公噸的垃圾，且最近三年都以五％左右的速度增加，預計公元二千年，年產垃圾量將破一千萬公噸，在地狹人稠的台灣，已造成嚴重的環境衛生問題；而垃圾焚化廠可以把垃圾燒成原有體積的五％，「木柵的福德坑垃圾掩埋場，原來只有七年的使用壽命，經過焚化廠處理過後，至少可以用七十年！」中興工程公司經理林鴻祺指出，在土地資源極端寶貴的台灣，垃圾焚化廠是處理垃圾最經濟有效的方法。然而由於造價昂貴，地方無力承擔興建；因此行政院只要求地方政府提供相當於三分之一的地價款，約一億台幣。
　地主所以排拒縣府徵收土地，理由有二︰首先土地價格因焚化爐的興建而變得較不值錢，讓地主寧願讓土地被徵為修建道路。
　彰化縣溪洲鄉就是例子。彰化縣環保局課長林茂★指出，溪州鄉民眾雖不歡迎焚化爐，但對為了運輸垃圾而開闢的進場道路，卻是十分歡迎。台南縣新巿鄉長李朝塘也認為，環保局選定四十公尺寬台一線省道旁的台糖土地做垃圾焚化廠，「這麼精華的地段，太可惜了！」
　地主抗拒土地被徵收的另一個理由，則是希望藉此刁難，抬高附近地價。過去公家賠償的例子一再顯示，溫順守法的地主往往會吃虧，刁鑽固執的人選擇和政府長期抗戰，討價還價，最後補償的條件往往較好。以這次徵收焚化廠土地為例，環保署為消弭地主的抵制情緒，甚至允諾可以提撥預算，興建二千萬元台幣以下的游泳池、網球場，做為回饋地方的建設，「但是不能開口要一億元的老人會館，」環保署廢管處處長鄭顯榮形容地方幾近不合理的要求。
　
「突破」法令的說服法
　
　部份縣巿政府獅子大開口的原因，是希望藉著擴大公共建設，提高與頑固的地主討價還價的籌碼。桃園縣政府在面對一群聲明「誓死抵制垃圾焚化廠」的中壢巿月眉里地主，經過多次溝通無效後，縣府提出一套「化腐朽為神奇」的替代建設方案︰只要月眉里願意接受焚化廠，原本只要八公頃土地的焚化廠，可以一舉擴大為一百零八公頃的「精密專業工業區」；屆時，包括焚化廠在內的工業區，地價就不會下跌。為了徵收土地作業公平起見，必須採取「區段徵收」；不過現行法律規定，實施區段徵收後的土地，僅能發還原有面積的四○％土地給地主，所以部份月眉里地主根本不接受替代方案。
　為了進一步與地主談判，桃園縣政府竟想「突破」法令，「朝五○％發還原土地面積之方向，以專案方式報請核定，」企圖以多出一○％面積的條件，說服地主。姑不論這項違反法律的「突破方案」是否可行，縣政府對地主的委曲求全態度，可見一斑。
　金權政治長期主導下，擁有「金」與「權」的地方派系成為最有力的發言人，使得各縣巿政府在處理棘手的垃圾問題時，莫不感到縛手縛腳。台南縣環保局長郭枝南就飽受地方政治壓力之苦；他一度敲定永康鄉省道旁台糖土地為焚化廠用地，鄰近的新巿鄉長李朝塘就率領新巿鄉民，不斷地抗議；一度包了十一輛遊覽車，率領了近五百名新市縣民，輾轉到縣政府、省政府陳情抗議。
　彰化縣例子更明顯地展現了地方派系對地方政治的影響力。以彰化縣三年前縣長選舉時，國民黨提名的施松輝因面臨了「紅白兩大派整合困難」及「芬園事件」的影響，而被毫無派系背景，民進黨籍的周清玉擊敗。民進黨雖主政彰化縣，但國民黨的傳統政經勢力，仍掌握著農會、水利會以及二十個鄉鎮公所的首長位置，這三大系統掌握彰化縣的多數土地資源。
　
政治派系壓力
　
　獲得周清玉全權授權，負責尋找垃圾用地的環保局課長林茂鏹就連續在花壇鄉、大村鄉碰到政治派系的壓力，「都是因為政治考量，地方上的傳統政治勢力，逼得鄉長都不敢答應提供土地，」林茂鏹說，地方派系的來龍去脈，他不很了解，但因地方勢力作梗，使得環保局最後只好找國有土地，敲定的地點竟然是離彰化市四十公里外的溪洲鄉廢河川地。南彰化區最大的城市員林不過十二萬人口，附近的二水、田中等，都是地廣人稀的農業鄉，對垃圾焚化廠的需求，並不像北彰化區那麼殷切；六年後焚化廠完工，為了處理二十萬人口的垃圾，彰化市必須將垃圾載運到四十公里外焚化，十分不經濟。
　派系雖然各自強調為民服務，但由於各地方的派系都有分支，派中有派，派系之間的勢力消長也同樣錯綜複雜；以此複雜的派系勢力在議會中運作，缺乏民意代表為其喉舌的地方，就很容易被犧牲。以桃園縣為例，傳統有「北閩南」、「南客家」為分界，南北兩派輪流當縣長、縣議會議長。曾任中壢市農會理事長的月眉里里長張炳芳就指出，月眉里被選為垃圾廠用地，要追溯到八年前，中壢市公所買下當地二•六公頃土地，做為垃圾掩埋場；月眉里當時就表明了「誓死反對」的態度，然而歷經多次桃園縣長選舉、縣市農會理事長選舉，各派系因選舉結下嫌隙，八○％月眉里民眾所支持的候選人落選後，垃圾廠預定地竟又轉回月眉里。因此，月眉里的地主懷疑這是派系鬥爭下產生的公共決策，他們無法接受，決定抗爭到底。
　
「府會和諧」是關鍵
　
　金權政治勢力的伸展，以地方派系為主幹，對各縣巿首長而言，要順利推行重大公共建設，端賴「府會和諧」，而達到上述目的之前提，則是必須與縣巿議會中的領袖達成妥協，這些領袖往往來自地方派系。民進黨籍的彰化縣長周清玉，並非出身地方派系，在縣議會的溝通、協調，就不像同屬民進黨，出身地方派系的高雄縣長余陳月瑛那麼順利。
　地方派系構成地方金權的主體，經常能左右各縣巿公共建設的決策，派系旗下政客更能影響都巿計劃。往往位在都巿計劃內的土地，成為稀有資源，財團爭相炒作，平添了地方政府在徵收土地進行公共建設時的困難。這種惡性循環迫使中南部各縣巿，在尋找垃圾焚化廠預定地時，均把目標指向「麻煩最少」的國營事業台糖公司的土地。台南、高雄、屏東三個縣，就不約而同看上台糖的土地；而台糖願意以「未種甘蔗補償費」名義，將土地暫借給屏東、台南，至於高雄，則仍在協調。據稱，台糖唯獨不願出借高雄縣仁武鄉的土地，也與地方政府在溝通協調能力的差異有關。
　
政治結構難改變
　
　垃圾焚化爐的棘手問題仍在僵持著，距離五月底還有三個月，民意卻沒有通融的意思。台灣四十年來因陋就簡的環保工作，首度因為六年國建計劃的龐大預算而能夠真正落實，卻因「下情不能上達」，辜負了這番美意。民意與地方政府的抗衡，更暴露了地方政治結構性的問題。面對各方壓力，五個縣的環保局長都深感無奈，目前能做的，就是「溝通再溝通」。但是在地方政治結構未改變之前，儘管強調溝通，恐怕也有溝難通。
　政治結構的問題雖然無法立刻解決，但在技術、工程上卻並非沒有解決之道。目前重大公共工程多因土地問題而耽誤進度，主要是一開始徵收土地，地主抗拒的手段就是纏訟不休，使工程停頓。面對這樣的困境，交通部國道工程局局長歐晉德認為，台灣的政治結構或許短期內無法改變，公共建設卻一容一再拖延。歐晉德舉例說，美國喬治亞洲的亞特蘭大市，在進行重大公共建設時，就在該州通過一項法令，地主不能抗拒重大工程的徵收土地作業，但地價的討價還價則可以磋商。而一旦地主提起訴訟，該公共工程也並不因此停工。也許這是目前最有效的解決方案。_