土地新角色國土重劃

人類對土地眷戀的理由，其實非常單純；任何能使人初步脫離匱乏的－－食物、衣著、基本的遮風避雨處所－－全都來自土地。如果無法供應這些東西，就會有貧困存在，如果這些東西無法配合人口而增加，貧困便會持續下去」。人類與土地之間的關係，或許再也找不到像蓋布烈斯這位素以文筆出名的美國經濟學家所描寫得那麼赤裸而令人驚慄了。
對蓋布烈斯所生長的美國或西歐國家而言，貧困無疑已經是個遙遠而陌生的名詞。
但是，如果把地球上這片代表富庶與繁榮的地帶遮掩起來，那將是另一個截然不同的世界：對居住在這地表三分之二廣大土地上的大多數人來說，能否解決貧困這個起因於人口與土地之間發展不平衡的怪物，仍然是「最不能確定的事」。
當工業國家埋頭於工業及對外貿易擴張中，汲取經濟富張的養分時，十八世紀古典經濟學家的寶訓，仍然被貧窮落後的國家虔誠地敬奉著：土地是國家經濟成長的來源，也是平均社會財富分配的主要工具。
壁壘分明的兩個陣營，就這樣僵持了近一個世紀。
如果經濟史的發展就此把世界永遠劃分成這兩個陣營，前景未免顯得太過淒涼。然而，在這兩個極端中間，許多農業專家發現，台灣，這個傳襲了地球最古老農業文明，平地面積不到一萬平方公里的小島，曾經在一九五○年代成功地推行了一項舉世矚目的「綠色革命」－－第一次土地改革，遠景似乎又透出了曙光。
從統計數字看，第一次土改可以說是農業台灣與工業台灣的分水嶺：土改前，台灣農業人口占就業人口六○％，全國總生產值一半以上來自土地，全部八百萬人口的命脈維繫在農產品的生產及出口上；土改後的台灣，農業人口的比例急遽降低，九○年代降到總人口的十二％，農業生產只占總生產值的五％，由於工業發展，全島二千萬人口的生活水準則在三十年內攀升了將近二十倍。
這種經驗，正是其他三分之二還陷在貧困飢餓狀態的國家所需要的。
但是，在將這項奇蹟歸諸於土地改革之前，其間有許多問題必須先澄清，如果這些問題都能得到充分的解答，土改對貧窮國家跟未來台灣的經濟發展，才能真正提供借鏡。這些問題包括：
土地改革是不是真能幫助農民脫離貧困？
土地改革是不是真能刺激經濟發展？
另外，平均土地所有權，是不是真能達到平均社會財富的目的？
這些問題不僅難以解答，而且眾說紛紜。在大部分經濟學者及農業專家都一致肯定台灣土地改革的貢獻時，王作榮卻獨排眾議，自成一套看法。透過這套不同的觀察，王作榮提供另一種分析土地問題與土地角色的思考方式。
另外，在台灣的財團與房地商肆無忌憚地炒作房地，而一般老百姓卻一屋難求的亂局中，政府究竟應該要有什麼樣的對策？這個問題到底有沒有希望獲得解決？王作榮也給予剴切的建議。
問：台灣目前對於土地的問題，應該朝什麼樣的大方向努力？
答：目前最要緊的一件事是，政府要針對全省的土地利用，做一次徹底的規畫。我所謂的規畫是指，如何有效的利用這麼有限的土地。例如山地應該有山地的用途，平地有平地的用途，海埔新生地有海埔新生地的用途，還有那些地方是用來發展農業，那些地方是要做都市發展，政府都要全部規畫好。

先做好規畫

以台北為例，我們應該預測五十年後台北地區可能會發展到多大規模，可以容納多少人口，以這個做基準，再拿當時的所得水準，就可以詳細規畫所需的住宅休閒及交通用地需要量，估計出這個需要量後，我們就可以進一步規畫那些地區適合住宅，那些地區適合工業，以及那些地區專門用來發展交通。
台灣就這麼大，不像大陸幅員遼闊，所以要詳細地規畫未來土地的利用問題，應該很容易。為了全台灣人民的長遠利益，政府應該先做好這樣的土地規畫，否則，像現在這樣混亂的局面還會持續下去。
問：土地買賣投機的問題又該如何解決呢？
答：投資的問題可以用兩個方法解決。第一個是嚴格立法，私人所有的土地要如何利用，由國家立法授權政府統一管制。私人雖然擁有土地所有權，但必須得到政府的同意，或者，必須與政府規畫的用途一樣，才可以開發使用，否則不能隨便動用。
例如，政策規定某處是農地，它就必須用來開發農業，不能隨便改變成工業或住宅用地。甚至如果一塊地是住宅用地，政府也可以根據這個地區將來的人口發展及經濟發展程度，限制蓋房子的時間及數量。
另外一個方法就是用課稅來調節價格，如果還有土地賣高的情形發生，就課重稅。
問：依照你的說法，政府在土地問題上，應該擁有強力的管制權力。
答：是的。土地在全世界各個國家都一樣，供給是固定不變的，是上帝賜給我們的，只能這麼大。所以一旦人口、經濟發達了以後，土地相對地一定會變成稀有的東西。凡是非常稀有的東西，都不能由個人控制，否則個人一定會利用這些稀有的土地獲得暴富，剝削社會大眾，這是不公平的。所以，政府一定不可避免地要有非常強力的控制權，因為政府代表全體人民的利益，有權利這麼做。
新加坡、香港以及荷蘭的政府，就是對土地的用途擁有非常大的權力。像荷蘭大量開發海埔新生地，但是每一塊地的所有權都在政府手中，而且每一塊新的土地都經過詳細的規畫，有交通、有運河，非常仔細。
我們政府對土地的利用及控制就沒有這種觀念。當然，台灣現在不可能把土地收歸公有，雖然台灣現在大部分土地已經是私有的了，政府還是可以從土地的事先規畫及嚴格控制用途這兩方面著手。所有權不必擁有，至於如何利用，一定要由政府控制。

徵收土地學問大

問：縱使政府出面，有些問題仍然難以解決，例如徵收土地。我們常聽說道路、蓋公園時，都徵不到地，居民甚至藉機哄抬，這個問題要如何解決？
答：政府在徵購土地時，無論公有私有應該一律按合理價格徵購，並課徵土地增值稅，這項增值稅應該撥充國宅基金，任何人不得違抗。這裡有三點觀念要進一步說明：
1.我們政府對人民財產與權益之保障，遠超過資本主義國家，違背世界潮流。
2.國民沒有公共紀律觀念，沒有社會責任觀念，貪婪自私，政府不能施予嚴格管理約束，這不能成為一個有秩序的現代國家。我們常聽說建公路可以因為一棟房屋拒不遷讓而使工程受阻，公共設施可以因為土地徵收遷延不決，但卻從來沒聽過政府即時採取有力行動，予以制裁。這絕對與民生主義及現代國家的要求不合。
3.在台灣這種地狹人稠的情形下，無論土地是公有或私有，都已經是社會化了的財產，為社會所有，私人對私地並無全權，政府則有全權為公益而處置任何土地。
記住：我們是民生主義國家，民生主義含有民生社會主義的成分在內－－尊重私產，但政府也可以為了公共利益而徵用私產。
問：但這麼一來，會不會因為政府權力太大，造成官員貪污、勾結舞弊的後遺症？
答：這是另一個層次的問題，政府官員會貪污舞弊是因為文官制度不健全，這在落後國家才有這種現象。我舉的這些解決方法，需要一個有效率、有健全文官制度的政府才能做得來。
問：現在國內住的問題很嚴重，一般中等收入老百姓買不起房子，財團跟房地產買賣者則大肆炒作，為什麼會演變成這樣？
答：住的問題之所以一再拖延，未作長期徹底的解決，不外幾個原因。
第一是政府官員及社會對於住的問題未能給予應有的注意，這是受到舊觀念的影響。
在一個貧窮的農業社會，衣食不全，凍餒堪虞，無暇及於住，所以住不是嚴重問題。但在一個富裕的工業社會，衣食問題早經解決，剩下來「住」就是最重要、最急迫的問題了。
由於迅速的都市化，使得住的問題更形嚴重。然而我們是身在富裕的工業社會，而心和觀念卻還停留在貧窮的農業社會。
其次，是政府縱容少數的財團民代跟商人利用不法的特殊手段取得財富，像保險公司用投保者的錢去做土地投機，地下投資公司也公然收集投資大眾的錢炒房地產，加上民意代表利用特權向政府借錢炒作謀利。
這些都是近年來國內房地產價格飆漲的最主要原因，它們都是違反法律跟社會道德善良風俗，在以前還有點社會輿論跟法律來制裁，現在則連這一點的制裁力量都沒有了。
另外，我們興建國宅之所以缺少進展，官員們常推說是因為「沒有錢」。其實，以我們目前的所得水準及政府財政收支規模，籌集適當的財源應該不是問題，問題在於如何組織及運用這些財源而已。
一個積極進取的社會，即使真的沒有錢，也會做出事來。關鍵在人、在觀念、在能力、在組織、在運用、不在錢。
國民住宅是維持人民合理生活水準的基本項目之一，政府有責任要解決這個問題。
問：如果台灣的土地問題可以用你舉的這幾個方法解決，為什麼過去幾十年來，我們一直都不曾注意到土地問題的嚴重性，及早設法解決？
答：這跟我們過去對土地利用的觀念不對有關。經濟學家常說，土地、勞力、資本是生產的三大要素，而對台灣來說，土地應該是最珍貴的資源。
但是，過去幾十年，我們在追求經濟發展的過程中，對土地的注意力跟觀念，始終消極地圍繞在耕者有其田，跟如何課土地增值稅這些平均地權的細節上，而對於要怎麼樣積極有效利用土地這個嚴重缺乏的珍貴資源，以增加社會財富的問題，我們都一直有意無意地忽略掉，這也無形中造成我們政策上的疏忽跟偏差。
我始終認為，台灣的土地問題，並不在於漲價歸公，不在都市平均地權，也不在土地價值稅是不是應該累進課稅。這些都不能增加我們社會的財富，也不能解決土地的問題，實際上都是無謂之爭。
台灣的土地問題，應該是要如何開發這塊有限的土地資源，讓它產生最大的效用，這遠比以農業為主要改革對象的土地改革重要的多。
問：你的意思是，民國四十年初期的那次土地改革，並不適合當時台灣的經濟發展跟土地利用的需要？
答：依我的看法，那一次土地改革可有可無，事實上是沒有實施的必要。
第一次土改的本質是以平均土地所有權為主的耕者有其田政策，對於提高當時農業的生產力、刺激台灣的經濟發展，都沒有太大的幫助；甚至連它當初改革所訂的目標－平均分配社會財富也沒有達到，那一次改革，實際上並沒有太大意義。
問：可是，許多西方的經濟學家或農業專家都認為，一次土改是促成台灣農業生產力提高的主要原因。為什麼你卻持相反的看法？
答：這總歸是西方人的看法。在東方的農業社會制度，土地所有權跟生產力之間是不是真的有直接關係，可以從農業的租佃制度來分析。
外國人的農奴制度是不同於中國租佃制度。中國的租佃制度中，佃農每年付的租金有一定的固定數目，當全年生產的產量超過這數目時，超過的部分就全部歸佃戶所有，在這種情形下，佃戶當然生產越多越好，即使土地是地主所有，只要佃戶拼命努力生產，多出來的部分仍然是佃戶拿去。所以，不管土地是在誰的手上，對生產的效率根本不會影響。
如果土地所有權對農業生產力會有任何影響，也只是願不願意在土地上多做投資而已。在中國傳統的租佃制度中，這種為了使土地本身的生產力增加，而在土地上面所做的改良投資，都是由地主來做，佃農平常也願意投資，但僅限於小規模的改良工作。而且台灣在實施耕者有其田之後，佃戶因為原本資力就不雄厚，反而因此更沒能力對自己的土地做大規模投資。
因此我判斷，耕者有其田對當時農地生產力的影響是幾乎沒有的。

農業技術的改進

問：那麼當時台灣農業生產力的驚人成長是怎麼來的？
答：當時農業生產力大幅提高，是因為整個農業技術改進帶來的效果，例如增加肥料的使用，改良耕作技術，以及改良種籽。這些在政府推動下的農業技術進步，才是生產力提高的真正原因。
問：但是許多學者認為，土地使得地主擁有資金，可以投資工商業，間接促成台灣經濟發展？
答：這是想當然爾，但是沒有根據。
事實上，當時除了像辜振甫等少數人之外，絕大多數的地主都不懂得辦工業，而且當時地主拿到的現金也並不很多，大部分是股票或土地債券，這些在當時的價值都非常低，因此根本不可能有太多資力去辦工業。
況且像辜振甫這少數人，本來就不是純地主，原來就是辦工業的，縱使四大公營公司（農林、工礦、水泥、紙業）當初沒有移轉民營，辜振甫還是可以另外設個水泥廠，台灣經濟還是照常可以發展。台灣經濟能夠快速發展，完全是當時另外一套政策與工商業自己努力發展的結果，與土改完全不相干。

社會財富重分配

問：依照一般的說法，土地改革還有一個社會財富重分配的目的，就你看，這個目的達到了沒有？
答：就社會改革的立場來看，第一次土地改革對平均當時的財富分配確實有正面貢獻，但是隨著時勢演變，當初佃農不勞而獲的土地，隨著工商業繁榮漲價，今天反而反為貧富差距不斷擴大的原因之一。
而且那次的財富分配在當初也是一次不公平的重分配，雖然達到了號召農民向心力的政治目的，卻也引發了部分舊地主的積怨與反抗，這是後來地主子弟大搞台獨活動的一個主要起因。
台灣南部一直是本省農業的主要地帶，但是對政府的反對力量也一直都最大，就是因為土改變相收購土地，地主不滿的關係。
當年進行土地改革使取得鄰近都市或工廠土地的佃戶，成為今日的暴發戶，但是如果當時不改革，今天則是地主發大財，所以從任何角度看，四十二年的土地改革都不是平均社會財富的根本之計。
其實就耕者有其田或平均地權對改善農民生活以及平均社會財富這點效果看，土地所有權集中在少數人身上並不是現代獨有的問題，而是一個我國自有歷史以來便已經存在的問題。
我們常說「富者田連阡陌，貧者無立錐之地」，其實就是這個古老問題的寫照。用耕者有其田或平均地權來解決這個問題，也不是從我們這個時代開始，而是古已有之，井田制度跟王莽改革就是典型的例子。但是，為什麼這些歷史上的平均地權政策最後都失敗，而獨獨我們這一代成功？
這不是我們的辦法比古人高明，而是我們同時有快速的經濟發展，而古人沒有！
是因為我們一方面能利用現代農業生產技術使農業生產力不斷地提高，一塊固定土地的生產量不斷增加，能養活更多的非農業人口；另一方面則吸收農村過剩人口，減輕農村人口壓力，提高農民的平均產值。
假如沒有經濟發展，耕田的人一輩子就只死啃那塊既有的土地。一代、兩代傳下來，生產不見增加，而食指日繁，最後能免於凍餒嗎？到時候無論法律如何周密，執行如何嚴格，農民最後還是會在農業所得低落、生活無繼的情況下，拋棄微少的土地，奔走他鄉另謀生路，土地兼併之風呼嘯而起，這樣子，土地改革能成功嗎？耕者能有其田嗎？
所以，我個人以為，耕者有其田或平均地權的本身，並不能單獨地解決農民的生活問題，真能解決農民生活的是全面經濟發展。
問：如果第一次土地改革的方式，依照你所說的，在分配社會財富這個目的上真的失敗了，那麼土地到底對平均社會財富有多重要？或者是，在現在工商業為主的社會中，如果要平均社會財富、使得每個人盡量達到均富，必須依靠什麼？
答：在一個農業經濟社會，由於主要的財富是土地，人民主要的所得和財富來源也是土地，也就是所謂的有土斯有財。在這樣一個社會，要想過不勞而獲的富裕生活，要想透過財富造就自己的社會地位和政治權勢，便只有掌握土地。於是大家都爭取土地，巧取豪奪，兼併收買的結果，是富者田連阡陌，貧者無立錐之地，淪為佃戶。
在這樣一個社會要想剷除貧富不均的現象，使全民都能豐衣足食，唯一的途徑便只有平均地權、實施耕者有其田。
因為平均地權就是平均社會財富，實施耕者有其田，就是平均所得及財富的來源。財富平均，所得及財富的來源也平均，則貧富不均及連帶的一些社會問題都將解決。
至於在農業社會之前的遊牧社會，由於人民生活方式是蓄養大批牛羊牲畜，逐水草而居。這時候，整個社會的財富將不再是土地，而是牲畜，人民主要的所得及財富來源也變成了牲畜。
在這樣一個社會，要想過不勞而獲的富裕生活，要想透過財富以取得社會地位及政治權勢，要想為子孫謀，便只有掌握牛羊牲畜了。巧取豪奪，兼併收買的結果，是富者牲畜成群，貧者無匹馬隻羊，淪為牧奴。要想剷除這種貧富不均的現象，使全民都豐衣足食，則唯一的途徑便只有平均畜權、實施牧者有其畜。
這時便不能主張平均地權，實施耕者有其田，因為在遊牧社會，還不知道農耕，所以土地不是主要財富，也不是所得及財富的主要來源。
同樣的推理也可以用到今天的工商社會。工商社會主要的財富是工業資本，人民的主要財富及所得來源也是工業資本。在這樣一個社會，要想透過財富造成社會地位與政治權勢，便只有爭奪工業資本。於是巧取豪奪、兼併收買的結果，使富者變成足以敵國的資本家，貧者成為赤手空拳的工人。
要想改善這種貧富不均的現象，根據民生主義的說法，唯一的途徑便是，發達國家資本，節制私人資本，而不是平均地權，實施耕者有其田。在這樣一個社會，土地仍然是所得與財富的來源，但不是主要的。
像美國的農業生產甲天下，除了供給本國二億人口食用之外，全世界各國都有美國剩餘的農產品，但是美國農業人口不過占全國人口的百分之五不到，農業所生產的財富占全國所生產財富也不到百分之三、四，在這樣一個國家要實施平均地權、耕者有其田，大家也會瞠目相對，不知所措。
在三十年前，台灣還有實施平均地權的必要，是因為當時處於農業社會。但是當台灣經濟從農業社會進入工業社會的時候，平均地權的重要性便逐漸減低，而且最後一定要消失。這時候，如果要平均社會財富，應該是要發達國家資本，節制私人資本，以及一套完善的租稅及社會福利制度。
同樣地，用平均地權來完成社會財富重分配的功能，也因為這種階段性的劃分，會有不一樣的效果。
在一個經濟高度進步的社會，地權不一定平均，但有其田的必然是耕者或經營者。在一個經濟高度進步的社會，農地並不是主要的生產手段，也不是主要的財富，除了農民或經營農業的企業家以外，沒有人會對農地感到興趣，或去購買大批土地而成為地主階級。凡是購買農地的，必然是親自耕作的農民或經營者，不過，他們擁有土地的大小，則要看他們耕作或經營能力的大小而定，小的可以擁地百畝，大的可以千畝萬畝。
所以，從長期又進步的觀點看，耕者有其田其實是一種自然的發展趨勢，用不著我們聲嘶力竭地去呼喊維持。大勢所趨，應該存在的，不去呼喊也會存在，不應該存在的，縱然呼喊也不能存在。
當然，像台灣現在的情形，財團大量收購農地，用作投機，又另當別論，他們買地的目的不在務農而在炒作。

政治性的目的

問：如果土改對提高農業生產力一點影響都沒有，當初又為什麼要實施土改？
答：當初決定這個政策的主要目的，並不在分配社會財富及發展經濟的功能上，而是另外有兩個政治性的目的。
第一個是大陸的淪陷經驗。當時中共在大陸搞農工運動，鼓勵農民造反，使得政府相信，當時農民會跟著造反，是因為沒有實施耕者有其田，使得農民被地主壓迫，才被共產黨利用。因此政府到台灣來以後，才實施耕者有其田。
第二個目的是，當初政府剛剛遷台時，台灣農民將近占了所有人口的六○％，政府必須想辦法得到他們的支持。一個社會中如果有六○％的人支持，政府的基礎就有了。因此用耕者有其田的辦法，把少數地主的土地移轉給農民，以取得政治的資本。
事實上，如果就實施耕者有其田的這兩個政治目的來說，其結果是成功的，一直到民國六十年底，國民黨的選民中，來自農村的票源還是非常穩固的。
最近十年因為工商業發展太快，社會多元化後，農民的成分被沖淡了，當初耕者有其田的好處也逐漸被忘掉，票源才會出現不穩。任何政策都有階段性目的，只是現在這個政策的目的已經消失了！

第二次土地改革

問：按照你的說法，第一次土地改革顯然不能解決現階段台灣的土地問題。那麼我們應該要有一套什麼樣的土地改革政策呢？這兩次土改在本質上又有什麼差異？
答：第一次土地改革基本上是循著舊式落後的農業模式來改革的，它是一種以分配土地所有權、主要是救貧的社會改革。這階段的農業生產基本上是沿襲傳統的農業觀念與操作技術單位面積由大變小，它的性質是家庭化的，以自給自足為目的。
那次改革以後的小農制耕作方式雖然在剛開始還能夠維持起碼生活，但是到了經濟發展起來以後，農民的收入相對之下就太低了，沒有辦法跟工商業比較。
在目前工業經濟的社會背景下，新的一套土地政策，一方面應該以大幅提高農業生產力和農民所得為目的。而要達到讓農民致富的目的，就非得要大規模放寬農業的耕作面積，同時並大量採用現代的農業觀念與技術，使得農業的生產能夠企業化。
另外，過去我們一直將土地的政策定位在平均、分配社會財富的功能上，就台灣這麼有限的土地，未來我們新的土地政策應該以有效地開發土地為主，讓它產生最大的效用。
當然，台灣現在的土地問題還包括前面所講的土地利用及房地產投機問題，而前面所提到的解決方法，也必須包括在未來的土地改革政策裡面。