中美環保署長對談 — 其實環保不光是賠償問題

湯：台灣和美國有很多不同，美國環保標準和法規二十年前就已設立，而且國家面積和人口密度也不相同。當然兩國相同點也很多，至少污染源很多是相同的。
　而最基本的不同則在兩國政府體制的不同，和兩國工商界與政府關係的不同。譬如台灣有國營事業，美國就沒有，因此美國政府跟工業界的關係就容易畫得清楚，我們制定政策，工業界就必須遵守，我想在台灣就可能比較麻煩。
　另一個基本不同則是中央與地方環保單位的關係，美國的聯邦環保署權力與責任都比較大，地方州政府的權力較小。而且甚至法律規定，州郡政府的角色幾乎和製造污染的工業界相當，也就是說中央聯邦環保署有權監督地方州邵政府所經營管理的地下水道系統、垃圾處理場和自來水廠等，是否符合中央制定的環保標準。
　這些基本不同之處，是在比較兩國環保政策之前，大家心理應該有的了解。
　
環保該誰付費？
　
　簡：我同意台灣環保方面的發展是比美國慢了二十年。但在台灣，所有問題卻都是不能等的，無論政府或人民都期望一切問題都用快一倍的速度解決，人民和政府的要求與期望也都極高。所以目前我們很希望知道別人的經驗，無論成功、失敗的經驗都有幫助。
　台灣人口密度世界第二，就像把全美國人口集中在一州一樣，我們的人口密度是美國二十一倍。而且經濟活動也太稠密，乙烯、鋼鐵、香菸的生產都非常大。過去四十年，台灣人口密度增加三倍，所以人與人之間、社區之間的關係都改變了。
　湯：如果所得增加、人口增加，難道台灣人民不願意花更多錢做好環保嗎？像處理下水道、垃圾等？還是台灣人民認為這是政府的責任？
　簡：人民認為這完全該要政府負責（笑），雖然所得呈倍數成長，人民對所處環境的要求也提高，但民代卻拒絕任何加徵所得稅的建議。他們仍然要求維持同樣的物價水準，雖然所得增加但卻要求水、電費都不可以往上調，所以很難教育人民如何過現代化的生活。
　
用錢買回來的河
　
　湯：全世界很多國家都有同樣的矛盾，要提高環境生活品質，無論是水或空氣，需要社會每個階層的生活都做一點改變，而不能只是要求工業界改變。除了要求行為模式的改變外，還要願意多付些錢，才能改進服務品質。所以對民眾的教育是台灣會面對的最重要問題。必須讓人民了解好的生活環境很重要，因為它重要就必須願意付費，而且願意犧牲自己的方便來保存它。
　問：美國人民願意為環保多付稅嗎？你在環保署時怎麼教育人民？
　湯：美國人民會說：「環保的確重要，但不要加我的稅，應該去抽別人的稅。」（笑）跟這一樣。但有些例子顯示，美國人民的確願意多付點稅來保護環境。
　
中央、地方如何分權
　
　事實上，因環保而收的稅的確增加了，以下水道處理系統的二級處理為例，目前都由各地方政府執行，水費也大幅增加，雖然費時二十年，但民眾仍然願意負擔。二十年間，美國從幾乎毫無廢水處理系統，對廢水排放毫無管制，以至於污染到河流都可以燃燒的程度，到今天可以釣魚，都要歸功廢水處理系統與廢水排放管制。
　可見問題不是不能解決，而且十年內要解決也有可能，只要人民願意支持、付費，並有一套人民與工業界都能了解的政策。根據法律，地方政府必須負責廢水處理，所以洛杉磯市政府被視為如同一座大型化學工廠，如果它不能妥當處理廢水的問題，它就會受到沒有妥當處理排放廢水的化學工廠，同樣的處罰，都被視為污染者。政府面對企業必須標準一致，否則工業界必會反抗。
　
　簡：這方面我們很不同。只有省政府與縣政府能偵測污染，而中央政府不能。理論上台北市環保局可以對其他部門開出罰單，但是這種事不常發生。
　湯：在美國，郡縣政府在警政以及地域開發使用上，有很大權限，卻無權設立環保標準以及偵測環保工作，只有州政府與聯邦政府才有這個權。由聯邦政府設立環保標準，使全國標準一致，州政府制定州的法律，如果與聯邦政府一樣，則聯邦政府可以授權州政府處理環保工作，如果州政府執行不力，聯邦政府可以執行。
　這是我們能不斷進展的原因之一，有些工作可以在地方政府層次做，有些則層次很高，例如在污水排放及飲用水兩方面，是由聯邦政府設立標準，郡縣政府只有權執行。不過在廢棄物方面，美國已碰到誰來管理的問題，幸好有些地方政府已表明寧願由上級政府管理廢棄物，多餘經費用來建馬路。我認為國會應立法讓聯邦政府有權管理廢棄物處置。
　簡：我們的制度較類似日本，中央層級的環保單位有權訂標準，而由地方政府檢測是否符合標準。中央政府提供經費，地方政府必須靠中央的經費才能執行環保工作。
　
環保人員像警察
　
　湯：這方面非常不同。美國的聯邦政府不提供任何經費，唯一例外是協助建立廢水排放系統這個大計畫。
　簡：我們由中央政府負擔四○％，省政府四○％，地方政府二○％。
　問：你認為台灣的制度是否有利於環保工作？以及如何解決這類問題？
　簡：我們最大問題是缺乏人力，全島總共只有三百二十個檢測人員。
　湯：美國聯邦環保署的一萬五千人，可分成二至三個項目。一是擬訂新標準；一是科學研究，大約有三千人；第三個項目是實施檢測、執法的人員，被稱做「法院人」，有兩、三千個律師。
　簡：我們總共只有兩百八十四個人，因為研發合同，外包來做。另外，我們立法人才也不足，目前環保署有二十二個具律師資格的人員，可見我們的情況很困難。主要是公務人員編制受限的緣故，其至有地方縣市長拒絕行政院今年增加環保人員編制的提議，因為對養豬的管制，會引起地方不滿。
　湯：的確，各地執行環保任務的人員都像警察，非常不受歡迎，當然不討老百姓歡心。所以有時候把環境惡化的罪名推給某個工業比切實執行環保標準來得容易，但環境惡化不光是工業的責任，還有農業和地方政府，甚至個別老百姓都有責任。徹底執行環保標準是最難的一步，要爭取立法，經費等比較起來都簡單了。
　在美國最難應付的污染主要是農民，他們會說自己沒賺到錢，日子已經夠苦了，你怎麼叫他不耕地或不養豬呢？
　
誰是真的弱勢團體
　
　問：美國政府怎麼跟這種弱勢團體溝通呢？
　湯：的確困難，過去幾年我們一直在建立一個更強大的傳播溝通系統，儘量溝通。我在環保署時就和美國農業部聯合發展溝通傳播方法，所以實際上是美國農業部在執行環保教育，並協助農民研究新的無污染的耕作方式。目前為止還蠻成功的，舉例來說，有些美國農民把原有的濕地、沼澤弄乾以利耕種。從生態保育觀點來看，這是不利自然生態的，所以我們聯合農業部及國會，決定提供補助款來鼓勵農民棄耕這些濕地與沼澤，並且將已整過地的濕地與沼澤恢愎原狀，農民也很喜歡這項措施。
　簡：我也常跟農委會合作，但台灣農民占人口比例仍然高，約一八％，美國是三％。雖然政府鼓勵減少農業人口，但來不及。因此台灣不能施行美國這種補貼政策，但我們仍有些補助措施，譬如長期低秉貨款或提供新科技。即便如此，台灣養豬場還是太多，大小總計有五萬家，只能從較大規模的開始著手整治，一步一步來，不能明天就解決。
　
美國人應負責？
　
　台灣還有一個由美國引起的問題──廢五金，提煉的方式極端落伍，就是燃燒，引起非常嚴重的空氣污染。我們最近宣佈在一九九二年後要禁止進口。
　湯：你要美國禁止廢五金出口嗎？
　簡：那是你能幫台灣最大的忙。每年我們都從美國進口四十萬噸廢五金，引起了非常大的麻煩，他們都半夜燒，我們簡直沒有足夠的人力天天跟著他們躲迷藏。
　湯：美國對於廢棄物是有限制出口的規定，除非對手國同意接收這些廢物。我們必須立新法來更嚴格地管制固態廢棄物的出口，但美國不能決定某些廢棄物會被怎麼濫用，除非當地政府知道到底會出什麼問題。
　問：為什麼要等到一九九二，不能馬上禁止？
　簡：因為要給廢五金業者轉業的時間，我們的政府就是這樣，非常關心百姓的生計。
　湯：美國政府也一樣，才有祖父時代通過的環保立法，到孫子輩才執行，就是因為不想讓老百姓失業，除非馬上就會致病的毒性物質，但很少有這種案件。
　
部會間應有共識
　
　簡：過去一年半，環保署有個最頭痛的問題就是跟工商業者討論改善期限的問題，訂出來後，就不能抵賴延長改善期間了。目前考慮給一年改善期限。
　湯：美國在訂改善期限分兩種，對新廠的規定比較嚴格，對舊廠則給較長的時間改善。我們規定的改善期限比台灣的好像長一點。
　簡：美國法律賦與環保署的權力比台灣大多了，我們跟日本的制度比較相近，地方政府的權力比較大。
　湯：日本的環保署（環境廳）與通產省也會爭執，但一旦雙方達成共識後，通產省就會徹底要求工業界。美國因為沒有相當於通產省權力的機構，於是徹底要求工業界的權力，就落到環保署身上。我們比較不跟商業部協商，而直接找工業界來研究環保標準。
　問：簡署長跟經濟部的溝通如何進行？
　簡：現在每個月有兩次部長間的會面，比以前容易溝通了。事實上，過去兩年對環保最合作的部會是國防部，軍人都服從命令嘛，郝柏村總長訂了個三年目標，所以不管花多少錢，一定要達成目標。第二合作的是國營企業，因為預算由國會控制，必須每年接受審查，所以每年花最多錢在環保投資上。
　其他部會的反應都很慢。
　民間企業中，大企業的反應最快，中小企業的情況就複雜了。因為大企業在乎的是面子，不是錢。
　
接受不同聲音存在
　
　問：但是到底怎樣才能制訂不會影響經濟發的環保政策呢？
　湯：的確，美國的企業界也常常質問我們到底環境要到什麼程度才算清潔，有時規定實在太嚴格了，到底要把工業界逼到什麼程度？但我想台灣還不至於面臨這樣的問題。
　問：但是怎樣跟極端的環保支持者溝通呢？他們通常要求絕對清潔的環境。
　湯：我盡力跟他們溝通，不是很成功。但部分環保支持者的哲學是限制發展，他們的要求不是「可接受的環保標準」，而是「零污染」，我沒辦法說服他們。只好接受這個社會有些人不同意這個標準，但在美國，少數要服從多數，社會總要進步、繼續。
　這些環保支持者會利用大眾的恐懼，因此要教育大眾不可能「零污染」，因為人活著就有污染。
　簡：你認為最有效的環保教育措施有那些？
　湯：兩種，一種是廣泛的學校基礎教育，不光是教保護環境的重要，而是如何有效保育，為什麼不是所有的污染者都是壞人等等，這是長期的教育。
　第二種較短程的是選定目標團體的教育，像政府官員、企業領袖、農業代表，讓意見領袖都了解環保的真正意義是什麼。以上兩種，美國都還做得不夠。
　
不要再打擊
　
　簡：台灣也在做同樣的事，可是不太有效，需要時間吧。但是媒體卻不給我們時間，我的部屬工作非常賣力，但每天打開報紙就會非常喪氣。
　湯：美國也完全一樣。太喪氣的結果，環保署的人就逃往民間，待還較高，又不必天天挨罵。事實上，我碰過的全世界環保單位負責人，都有相同的感覺，但環保本來就是困難棘手的技術問題，社會又有很多情緒，民眾的期望大部分都很難達成，的確困難。（吳迎春、李瑟整理）_