政府自由放任　企業自求多福？ — 台灣經濟前途的隱憂

現在大家終於了解，近年來台幣不斷升值，而出口卻異常暢旺，並不是像某些政府官員所說的，出口廠商的容忍能力出乎意外的強，而是因為這些廠商在半年前就基於台幣升值的預期，按照略低於當時通行的匯率（大致是一美元對台幣三十五元）向國外報價，以爭取大量訂單，並通過遠期外匯的交易，預售日後交貨時實得的外匯。
　據聞這些出口廠商原來接受的訂單現在大部分已經交貨；而要爭取新的訂單，勢需按照一美元對台幣三十元上下的匯率報價。根據個人有限接觸所得到的了解（希望不是事實），這個匯率恐將迫使不計其數的出口廠商以及供應主要原料的中上游廠商陷於困境。如果將來連一美元對新台幣三十元的匯率都維持不住，一般廠商必將相繼倒閉；就連最有實力的廠商，亦將不免發生危機。那時可能引起的嚴重社會問題，實在不堪設想。
　根據這個觀察，我們可以說：近年來出口廠商在減輕台幣升值的損失方面，雖然表現出高度靈活的頭腦，卻沒有機會改善它們本身的體質－生產及管理效率仍如以前一樣落後，實際成本仍不能降低，因而仍不能在均衡的外匯匯率之下與國際競爭的對手周旋對抗。
　
溺愛的後果
　
　其所以如此，完全是因為過去三十多年來政府不斷對國內企業施行過度的保護和獎勵。假設要追究責任，政府的政策誤導，對現今一般企業的體質衰弱至少在道義上應該完全負責，正如溺愛子女的父母在道義上應該對寵壞的子女完全負責一樣。
　可是政府當局現在卻坦然的說：「現在廠商必須憑真本事出口，即使因此發生經營的困難，亦應自我檢討、自求改善。政府除了致力於擴大進口、降低關稅等自由化措施外，不宜對外銷困難的企業採行救濟性的措施。」我讀過這一段報導之後，不禁想到：如果時光可以倒流，如果這樣的論調是代表一九六○年代初期外貿改革成功之後逐步推行的新經濟政策，那麼國內企業界早就有對抗國際競爭的能力了。那該多麼好！
　然而眼前的事實卻是：先天衰弱的國內企業，現在要在美金一元對台幣三十八元的匯率突然降到美金一元對台幣三十元或更低的匯率，以及國內市場由高度保護突然改變為自由開放的新情勢下面對國際競爭。它們因此發生的經營困難，如何「自我檢討、自求改善」而能自救﹖在事先毫無準備的情況之下，它們如何逃得過本來可以大部分避免的災難﹖
　
爭取時間，反敗為勝
　
　筆者一向執著於自由經濟政策，一向反對過去政府對企業採取的「紓困」或「救濟性」的措施；但是我認為由管制經濟到自由經濟應該是一個漸進的過程，絕不能輕輕跳過。為著減輕「自由化、國際化」的政策取向對長期以來在高度保護的環境中長大的國內企業的衝擊，為著化解可能由此衍生的社會問題，我認為一定要有一個周密訂定的時間表。
　可是現在客觀形勢根本不容許我們從容訂定這樣一個時間表，因此我們就要採取非常的手段盡量爭取可以緩衝的時間。我所提出的「中央發展外匯基金」的構想，其目的就是要爭取這一段寶貴的時間。
　這個構想的要點，是由政府撥出五百億或三百億美元的外匯資產設置「中央發展外匯基金」，每年由其中提出一百億美元貸與國內企業，專供進口生產設備之用。如此不但可望緩和外來的台幣升值和開放市場的壓力，使國內企業享有一段順應調適的時間；而且可望催生一次波瀾壯闊的技術革命，使我國在不久的將來成為一個實質上的經濟大國。不過，凡事都有代價。在現今的客觀情勢下，爭取時間更要付出高昂的代價。
　
代價是什麼﹖
　
　那麼，藉著「中央發展外匯基金」的設置爭取時間的代價是什麼呢﹖自然是這個基金貸出的外匯可能得到的收益低於央行在國外存款或投資的收益。由於我建議的貸款數額每年高達百億美元，由此所犧牲的收益自然不是少數；連同貸款之中可能有一部分不能收回的損失合併計算，數額可能更是驚人。但從另一方面看，在過去短短數月之內，央行掌握的外匯資產總值，因為台幣升值而損失的數額也是非常龐大，而政府對這個損失並未計較。自然是因為它充分了解，為著達成一定的政策目的，必須忍受相當的犧牲。
　「中央發展外匯基金」的設置，同樣是為著達成一定的政策目的，所以由此所引起的貸放外匯的損失，政府自然也不宜斤斤計較。何況這種貸款的終極目的是在催生一次國內企業迫切需要的技術革命，這個收穫（連同對外貿易順差大幅縮減導致貸幣供給擴張幅度的降低，以及因為國內投資活絡引起的對國內資金需求的提高、對長久潛在的通貨膨脹威脅的無形化解），較之上述貸款可能發生的損失，不知超過幾千百倍。
　
惠而不費
　
　如果政府沒有設置基金所需的外匯，倒也罷了；但事實上，政府現有的大量超額外匯正苦於不知如何合理支配，那麼為什麼不趁這個機會做一件惠而不費的事呢﹖
　這裡真正的問題，當然還是「中央發展外匯基金」設置是否一定能達成筆者所強調的政策目的。我就這個問題再三思考之後，頗能體會讀者內心可能有若干疑點尚待澄清。
●疑點一　國內投資機會稀少
　疑點之一，是他們認為現今國內投資機會稀少。記得自一九五○年代後期起，這個問題就不時有人提及，而每一次都是與當時的「技術瓶頸」有關。「技術瓶頸」通過了，投資機會也就不再稀少了。這一次也是一樣，也是「技術瓶頸」一時不能突破，以致一般企業的投資意願異常低落。
　不過這一次有更特別的理由，這就是：除了非經濟的因素以外，過去兩年政府對一向採取的高度保護政策，以及迫於新形勢力而不得不考慮的自由開放政策的取捨一直躊躇不定，以致國內企業無所適從；最近數月政府突然改變政策的方向，使國內企業在毫無準備的情況之下，被迫接受台幣大幅升值所造成的損失和面對即將來臨的其他「自由化、國際化」的強大壓力的展望，以致它們對汰舊換新的投資都沒有信心，更談不上突破「技術瓶頸」的雄心壯志。
　假如在這個關鍵時刻，政府採納設置「中央發展外匯基金」的構想，藉以激發國內企業對進口機器設備的投資需求，並使它們有一段順應新形勢的調適時間，同時輔以關於這個政策目標的大力宣導，以加強國內企業對政府促進全面技術革命的決心和化危機為轉機、扭劣勢為優勢的信心，則所謂「國內投資機會稀少」的疑慮必將消失於無形。
　
不必「懼大」
　
　不過我要在這裡順便強調，政府千萬不可蔽於「懼大症」，不要擔心「中央發展外匯基金」的貸款將被大企業「鯨吞」。只要政府緊緊掌握「自由化、國際化」的方向盤，趁這個機會多培養幾個國際化的大企業，必然利多於弊。當然，政府對有潛力的中小企業也應加以維護；除放寬對這些企業貸款的抵押規定以外（事實上，企業借款進口的生產設備，即可用作抵押，而這也是上述建議的優點之一），並協助它們將現有不符合比較利益的生產設備遷往開發中國家，同時對它們提供投資諮詢服務，以鼓勵其從事穩健的冒險，則上述建議的政策效果必將更佳。
　另外，也許還有人擔心，縱然國內企業有勇氣突破「技術瓶頸」，它們很可能買不到新技術，以致現存的「技術瓶頸」仍不能突破。關於這個顧慮，我個人的了解是：工業先進國家雖然對涉及軍事用途的敏感科技製品一般都禁止公開出售，但對其他科技製品則無類似的限制。就台灣現階段產業技術升級所需進口的機器設備而論，可以說都是在國際市場上能夠公開購買的。現今世界經濟景氣尚未恢復，工業先進國家對我們大量購買它們的製品應該是歡迎之不暇，絕不會惜售拒賣。至於外國企業新開發的技術，雖然不輕易對外公開；但因現今新技術的有效生命愈來愈短，只要我們肯花錢，其專利權也並不難買到，至少可以通過外人投資的方式與之分享。設置「中央發展外匯基金」之後，外國廠商將更有興趣與國內企業合作。所以上述關於「技術瓶頸」的顧慮，實在沒有必要。
●疑點二　產品外銷更加困難
　讀者心中最主要的一個疑點，可能還是國內企業利用「中央發展外匯基金」的貸款，每年增加一百億美元以上的機器設備進口之後，產量必將隨之大幅擴張；由於國內市場狹小，勢必要加依賴國際市場，因而外銷困難勢必與時俱增。這個疑慮之所以發生，大概是因為某些人沒有看清事態可能發展的全貌。
　國內企業除了每年增加一百億美元以上的機器設備進口外，產量大幅度擴張必將引起材料進口需求的大幅提高。這時國內生產原料材料的廠商及各行業就業人員亦將同受其惠，因而國內經濟成長很快的就會被推到一個新高峰，結果投資需求與消費需求必將互為影響，使進口需求不斷擴大。
　在這種情況之下，縱然我們的貿易伙伴仍保留相當的進口限制，但基於國際互惠的通例，對我國的出口必將特予優容。何況西方工業國家的領袖在基本上都是維護自由貿易主義，如果日本及中韓等國誠意遵守自由貿易的規則（我認為這是不可抗拒的大勢），則在目前一陣混亂過去之後，很可能再度出現一九六○年代的世界貿易繁榮。那時我國產業已經踏上了技術革命的跳板，其所製造的物美價廉的貨品，在一個大體上接近自由競爭的國際市場上絕不可能發生嚴重滯銷的問題。當然，我們今後不能蹈過去的覆轍，亟宜趁早作分散市場的準備。最近數月來由於美元、日圓、和台幣價值的相對改變，已經使我國外銷市場的集中程度顯著降低；今後更應朝這個方向繼續努力，使我國產品外銷順利無阻。
　從這個觀點看，經濟部前些時提出的「海外合作發展基金」的構想特別值得重視。唯一的考慮是：如果沒有像「中央發展外匯基金」之類足以推動產業升級所由導致的技術革命，則國內企業的產品能否在海外市場上保持競爭的優勢仍然是一個大問題。若是如此，則「海外合作發展基金」所寄望的「對開發中的國家提供低利貸款，使之購買我國產品，以發揮分散市場的功效」，恐怕也只是「一廂情願」。所以「海外合作發展基金」的構想，應該是以「中央發展外匯基金」設置為前提，才可望收到實效。
●疑點三　基金貸款能否吸收
　基於以上兩個疑點，我們不難想像一定有人懷疑「中央發展外匯基金」每年提出的一百億美元貸款是否過於龐大、以及能否被國內企業有效吸收。關於前一個問題，我的回答是：如果在當前經濟的和非經濟的考慮之下，國內一般企業仍然有強烈的投資意願，那就根本不需要設置「中央發展外匯基金」。這個基金的建議，正是因為（至少筆者認為）縱然國內一般企業都具有足夠的投資能力，但在當前種種經濟的和非經濟的考慮之下，大多數企業都不願拿出錢來進行大規模的冒險。最近一年有不少企業寧願由外國進口舊機器，充分證明其目的只在勉強應付已經接到的訂單，而不是為長遠著想，提升其競爭能力。在這個情況之下，如果我們要使劣勢轉為優勢，如果我們希望在當前的困境中引發一次突破性產業革命，那就不能單靠民間的自力，而必待政府積極主導。
　幸好政府現今擁有龐大的超額外匯資產，而且正苦於因此受到美國要求台幣升值和開放市場的強大壓力，所以我們建議政府設置「中央發展外匯基金」，每年由其中提一百億美元貸與國內企業，專供進口機器設備之用，以推動全面性的技術升級。這樣不但符合「利用厚生」之道，而且足以明白顯示轉弱為強、反敗為勝的決心，其結果自然也會更加激發一般企業接受挑戰對抗競爭的信心。明乎此，上述每年一百億美元貸款是否過於龐大的問題，讀者就不難自行判斷了。
　
企業信心的關鍵
　
　至於上述國內企業能否有效消化這筆龐大美元貸款的問題，企業的信心自然是最主要的關鍵；因此，前面的討論對這個問題應該已經提供了正面的回答。除此以外，我們希望特別指出，這一筆龐大的美元貸款將由國內現有企業自由競借，其結果必將是貸款利率低到使全體申請借款的企業都能按照各自的意願獲得貸款的配給。這樣決定的貸款利率，較之國外貸款利率必然低得很多。何況台幣對於美元升值的壓力一時尚難消除，借款的企業將來以美元還款時尚可能賺得台幣升值的貼水，如此更使預期的有效利率下降。
　更主要的考慮，是一般企業很可能寧願將其手頭上現有的外匯做為報酬較高的短期用途，而以較低的利率申請「中央發展外匯基金」的貸款作為長期投資之用，如此不但可以獲得額外利益，而且不必擔心非經濟因素假如導致不利情況時，自有資本投資於企業可能遭受的風險，因而敢於放手投資。
　把以上列舉的所有考慮加在一起，我相信讀者對國內企業能否有效消化每年一百億美元貸款的問題定會有一個明白的答案。
●疑點四　又是一次產業救濟
　除了前面指陳的疑點之外，可能還有人懷疑，「中央發展外匯基金」的設置又是一次有悖於自由經濟原則的產業救濟。為著消除這個疑慮，我們不妨設想央行現有的超額外匯原來就是由私人企業擁有的。這些企業對其外匯資產的處理，自然有完全的自由。它們也可以把這些外匯資產存入外國銀行或投資於外國證券，它們也可以選擇適當時機將其外匯資產收回，用以進口最新機器設備，使其企業基礎更臻於穩固。
　在後一場合，企業家顯然寧願犧牲其外匯資產在國外利用可能賺得的報酬，以換取提升技術水準的長期利益。雖然在多年來施行的外匯管制政策之下，本來應該由民間擁有的外匯都集中於中央銀行，以致民間企業對外匯的支配不能過問；但在央行支配超額外匯時，還是應該顧及民間企業的長期利益。「中央發展外匯基金」的目的也正是如此，它也是在最具關鍵性的時刻為國內企業的長期利益，催生一次迫切需要的技術革命。它與政府以前時常採取的產業救濟或紓困措施基本不同之處，在於後者是臨時性的，且其適用範圍是由執行當局武斷決定的（例如限於策略工業），而前者則是前瞻性的，且其適用範圍是由企業自行選擇的。
　
削價求售
　
　筆者曾特別強調，「中央發展外匯基金」每年提出的一百億美元貸款，應交由商業銀行（最好包括外商銀行）直接貸放與個別企業，也就是為著避免武斷；同時筆者建議貸款的利率和數額分配，亦應決定於國內所有企業對一百億美元貸款的自由競爭。在這種情況之下，個別企業必能按照它們所願接受的利率受配它們所願借得的貸款數額；貸方除了徵信工作以外，既無需做任何武斷的決定，借方也用不上利益集團的壓力。這正是自由經濟原則最具體的表現，絕非政府以前時常採取的產業救濟或紓困措施所能比擬。
　但前面提過由於美元貸款的數額相當龐大，這樣決定的貸款利率在某些人看來可能偏低。如果他們因此批評這樣做未免過分偏袒資本家的利益，筆者就不得不再次提醒他們，這樣做一部分也是為著化解央行現今擁有過多的外匯資產所引起的外來沈重壓力。假設任何一個私人企業在倉庫裡積存了過多的存貨，最符合經濟原則的作法就是削價求售。現今央行的處境也是一樣。擁有過多的外匯資產顯然很不經濟，因而以降低利率的手段刺激國內企業對美元貸款的需求，也完全合乎經濟原則（因此外國亦不能視之為補貼政策）。
　可是大量提供低利美元之貸款還有一個更重要的目的，這就是前文再三強調希望藉此激發一次波瀾壯闊的技術革命，使我國在不太長的期間成為實質上的經濟大國。這一個重大影響，是在評估低利美元之貸款時必須加以特別注意的。
　
經濟基礎將被挖空
　
　我個人深深覺得，在不違反自由經濟的大原則下，此時此地實在太需要用「重賞」來激勵「勇夫」。如其不然，我非常擔心我們的企業家多數將成為「懦夫」。也許我有些神經過敏，我發現當前經濟的和非經濟的因素，已經替台灣經濟前途交織成一幅灰色的畫面，使許多企業家感到無可奈何；而不在少數的企業家已開始轉向海外發展，以致突然掀起海外投資的熱潮（明的或暗的）。如果他們到海外投資的目的是開發國內企業所需要資源或藉以提升國內企業的技術，那當然值得鼓勵。但是如果他們的目的只是轉移陣地，而任國內企業自生自滅，那就值得慎重檢討。
　令人費解的是：政府本來可以採取類似「中央發展外匯基金」的措施以激勵國內投資，卻吝於撥用一筆數額雖大但可自動週轉的外匯；而對海外投資的心態，則又有些像點金術的迷夢破滅後的米達斯(Midas)國王，對現有的外匯資產揮之唯恐不及。前不久中央銀行正式宣佈，凡有意從事海外投資的廠商，將不限制投資項目充分供應外匯。我不知道有沒有人擔心，如果這種心態繼續發展下去，再多的外匯資產也會很快的被掏光了，同時台灣經濟的基礎也可能很快的被挖空了！
　也許有人以為，縱然國內企業大多數都被淘汰，只要開放外人投資，經濟繁榮仍舊可以維持，出口競爭能力可能更為提高。我一向不贊成民族工業的論調，但是在當前情況之下，我還是認為政府應該公平對待由於它的長期政策誤導以致經不起自由競爭考驗的國內企業；在它們接受最後判決以前，政府應該藉「中央發展外匯基金」之類的措施給它們一個「自新」的機會和公平競爭的新起點。否則我擔心表面上的經濟繁榮並不真正代表「天下太平」！
　我預料我的一些朋友可能驚訝於我對經濟政策態度的「改變」－一個一向堅決主張自由經濟和強烈反對政府扶持企業的經濟學人，正當政府積極落實「自由化、國際化」的政策時，卻反而執著的要求政府設置「中央發展外匯基金」，以減緩自由競爭對國內企業的衝擊，實在有些不可思議。
　不過，事實上我對經濟政策的態度一點也沒有變。在原則上，我衷心歡迎政府現今積極落實「自由化、國際化」的政策；只是這個改變來得太過突然，以致多年來一直在高度保護之下養成的企業一時竟然措手不及。進一步追究，現今政府之所以積極落實「自由化、國際化」的政策，並不是因為政府對自由經濟政策的優越性真正有所認知；否則繼一九六○年代初期外貿改革成功之後，政府早已逐步放棄保護政策而轉向自由開放政策。
　坦白的說，政府現今之所以改變政策的方向，完全是迫於外來的壓力，而不得不逆來順受。我們也可以說，政府對政策的態度只不過是隨波逐流。因為政府抱著這樣的態度，所以它現今所採取的策略只是消極的因應，希望國內企業奇蹟般的克服當前的困難，雖然明知道這個希望只是一個夢想。
　
扭劣勢為優勢
　
　反之，我雖然也認為外來的壓力不可抗拒，但是卻主張積極的因勢利導，藉「中央發展外匯基金」的設置，使國內企業每年增加一百億美元的機器設備進口，並由此引發原料材料以及消費品進口的擴大。如此一方面可望立即縮減我國對西方主要工業國家（尤其是美國）的貿易順差，因而可望立即緩和外來壓力對國內企業的衝擊；一方面藉每年增加一百億美元的機器設備進口，使國內企業在短期內脫胎換骨，而提升其長期競爭能力。容我講一句不大得體的話，這個構想完全是用「四兩撥千斤」的手法化解外來的壓力，並進而扭劣勢為優勢，化危機為轉機。
　
因勢利導或隨波逐流
　
　依我看來，台灣經濟前途有無希望，很可能主要決定於政府現今採取的「隨波逐流」的政策態度和我主張的「因勢利導」的政策態度的取捨。我曾經寫了這樣一段話：「如果政府繼續採取逆來順受的因應態度，縱能爭得一時的利益，國內企業終將不免長期掙扎於困苦的邊緣而難以自拔，台灣經濟前途亦將不免日趨黯淡。反之，如果政府採取挑戰的積極態度，靈活運用現在成為國內外爭論焦點的龐大外匯資產，以推動促使國內企業脫胎換骨的技術革命，則我國躋入先進工業國家的行列指日可期。」這一段話仍然代表筆者現今的看法。
　也許將來事實證明筆者對台灣經濟前途的憂慮只不過是「杞人憂天」，也許政府現今採取的「隨波逐流」的政策態度真能解決問題。但是目前一切言之尚早，且待時間證明吧。（作者為中央研究院院士）