十四項建設「卡」在那裏？

　台灣常識問答一：
　什麼是台灣有史以來最大的建設？
　台灣常識問答二：
　什麼是台灣歷來投資金額最大的公共建設？
　想用簡答方式回答這兩個問題的人多少都將失望，兩題的「標準答案」，依學航空工程的現任立法委員簡又新的說法，是行政院長俞國華去年九月提出的十四項巨大公共建設的總和，也是俞國華內閣上台後兩張財經理牌中的一張（另一張是在六年內將中華民國國民所得提得提高至六千美元）。
　十四項建設最大的特色，在提出改善國民生活品質的軟體建設─國民旅遊、環境衛生及醫療設施普及等大計劃（佔十四項總預算八．七％），都足以表示國家建設重點的提昇。經建會管考處處長侯羿稱這是「範圍比較完整」的國家建設計劃，經建會主委趙耀東更進一步指出十四項建設的目的在「靠公共建設平衡社會發展」。
　
一箭四鵰的建設計劃
　
　俞國華院長是在就職一百二十天內（四個月）就提出十四項建設的大單，（蔣經國總統任行政院長第三年才推出十項建設，孫運璿院長在任內第二年才推出十二項建設）令人刮目相看。經建會副主委葉萬安並指出十四項有多重目的，是消化出超以穩定物價、改善社會福利、促進投資以及有效利用經濟資源的「一箭四鵰」之計。
　十四項建設在用錢上也是大手筆。六年內將動用八千億台幣來完成建設，相當於兩年的中央政府總支出（七十五會計年度總預算歲出是四千一百三十二元）。也就是說，六年間全台一千九百萬人民，平均每人要為十四項建設負擔四萬二千元台幣。
　十四項建設的經費，當然不單純由國庫負擔，部分國營事業的建設，都將由各公司盈餘或在國內外發行公債及貸款籌得，另有四四．四％的經費需由國庫及地方政府負擔，從募款的方式與國庫充實的程度來看，十四項建設應該沒有資金不足的問題。
　今年年初開始，台灣經濟不景氣情況轉劇，民間投資意願尤其低迷。增加公共投資，從需求面將台灣帶出不景氣迷霧的呼聲更大為提高。今年三月起，就有立法委員不斷在質詢中要求政府儘速實施十四項建設，刺激經濟。今年八月，俞院長也在對經建會的一次談話中，公開表露他對「加強、加速」進行十四項建設的焦急。
　俞院長去年九月推出十四項的「魄力」雖值得稱讚，但計劃執行的速度卻嫌緩慢。十四項建設中三十項子計劃到目前為止，經行政院核定並全面動工的，不到全部計劃的四分之一，另外一半以上都還在規劃當中。已經重工的項目中，有四分之一進度都呈落後，其餘則多停留在與進度吻合的程度，工程進度超前最多的是中油液化天然氣接收站，進度落後最巨的是台北市鐵路地下化工程（見表）
　尚在規劃中的項目，一年來更是波折重重。首先是核能第三廠火警、核能四廠一千八百億的興建計劃在環境保護及大眾安全顧慮的壓力下，行政院長親自下令暫緩動工。
　緊接著台中火力發電廠、明潭抽蓄發電廠及中油第五輕油裂解廠，先期工程在經濟部國營事業委員會副主委王玉雲主審時，統統打了回票。
　上述四個計劃延緩，等於近三千億的投資被擱置，十四項建設八千億的總投資金額，就暫時凍結掉四成。事實上目前行政院核定通過的子計劃只有十五個，只及全部子計劃的一半，預計投資金額只約二千九百億，通過金額比擱置金額要少。
　
不知從何使力
　
　負責管制考核十四項建設進度與預算的經建會，對於一半以上還在規劃中的計劃著實頭痛。十四項建設中的各子計劃都是由當初提計劃的地方政府或個別單位自行規劃，規劃完成送經建會審核，動工後再由經建會管理考核預算及進度。
　經建會管考處處長侯羿形容經建會的工作是「催促，……對已經施工的計劃，不停地查訪。」對於尚在規劃中的計劃，也「很難幫忙，是督促多於幫忙，」侯羿說，有的時候只好「越俎代庖」。
　對於俞院長今年八月對十四項建設「提前進行」的指示，經建會有不知從何使力之苦，各級主管執行機關的行動，也彷彿快不起來。
　於是有人問：既然十四項建設目標早已訂定，被俞內閣列為施政要點，各方期望以公共投資帶動經濟的呼聲又不斷，技術及錢都不成問題，為什麼推動起來卻困難重重？
　其實十四項建設遭遇的問題，等於是台灣所有公共工程共同問題的化身，也是俞內閣任內經濟建設得失的重要考驗。
　從南台灣烈日曝晒下督導隧道開挖的工程師、終日與垃圾為伍的台北福德坑垃圾場主管、以至為行政院參謀的經建會幕僚，十四項建設參與人員幾乎都抱怨土地征收費時、規劃與溝通能力不足、地方與中央無法配合、政治派系干擾、法令規章落伍……。總括而言，共同困難不是人的問題，就是制度有毛病。
　
規劃人員能力不足
　
　譬如三十項子計劃只有十五項通過，規劃人員能力不足就是第一道關卡。
　耗資一百億的南化與四重溪水庫計劃，志在改善大台南及墾丁核能電廠的供水，但執行機構台灣省自來水公司和水利局，「不是規劃人手不足就是缺少大型水庫經驗，」一位財經官員評論。
　這兩個計劃今年初送到中央，果然雙雙被經建會退回，結果四重溪計劃臨時轉交台電接手，南化水庫計劃必須改善的缺點，更多達十二項。
　省政府農林廳主管的東部及蘭陽地區治山防洪計劃書，送到經建會手上只有不到十頁的簡報，不用審查就被退回，「資料太少，根本談不上審查，」經建會一位幕僚說。
　國營事業的投資，主事者又往往輕視經濟效益和市場變動。像第五輕油裂解廠，由於去年下游產品市場復甦，石化業者紛紛建議五輕計劃擴大乙烯產能，五輕終於列入十四項建設。但一年來國際石化工業變動轉烈，沙烏地阿拉伯等產油國開始挾廉價油氣及石油的有利地位，建自己的裂解廠，五輕市場前景已抹上陰影。
　加上一輕和二輕等廠，年產乙烯二八萬噸就虧損了三十億，五輕計劃年產四十萬噸，虧損可能會更大。王玉雲主掌的國營事業委員會以經濟效益為理由，今年九月建議暫停這一六○億元的投資。
　但批評者卻指出，這些重要經濟因素，當初在設定十四項建設時為什麼不一一考慮？「十四項建設不是不可以改的，」行政院一位財經官員解釋。
　
缺少綜覽全局的人才
　
　預計耗資九一七億，佔十四項建設總經費達一成的台中火力發電廠，因為台電規劃師對電力需求的預估偏高，未能令國營會信服，暫遭擋關。也因台電未能及時提出火力發電廠的環境影響評估報告，不符行政院「先評估、後建廠」的指示，使國營會振振有詞的擱置電廠預算。
　反而如鐵路地下化、大眾捷運系統、電信現代化等工程技術的規劃，即使國內沒有專家，還可以請國外技術顧問公司協助解決難題。
　「我們缺少的是能綜覽全局，真正瞭解台灣需要的總體系統規劃師，」經建會一位官員說：「工程技術不是問題，台灣沒有技術，可以到國外買。」
　十四項建設幾乎所有工程都需要政府不同部門協力完成，協調能力不夠好，就成為拖延工程的另一個瓶頸。
　部門協調需要政治手腕及溝通技巧，但目前執行協調工作的，很多都是技術人員而不是行政人員。以中油價值三二八億的液化天然氣接收站為例，計劃主持人張子星處長在中油任工程師達三十幾年，接收站這樣大的工程，時常需要協調省政府、市政府，甚至與立法委員周旋。「對外的工作太多，我們不太習慣，」他坦白的說：「做好協調工作實在很難。」
　協調能力不足往往是缺乏專責協調者的結果。地下鐵計劃的一位負責人表示，鐵路地下化進度落後的原因是協調出了瓶頸，瓶頸又來自台北市政府。
　目前台北市政府只有都市計劃處一位規劃師，負責與主事的交通部地鐵工程處協調，這名規劃師不僅要做企劃案，還要抽身與台汽、鐵路局、以至台北市政府內部單位聯繫，由於不勝負荷，很多工作就「卡」在他身上。
　台灣醫療網計劃被公認為十四項建設醫療保健計劃的核心工作，牽連極廣，包括教育部、國防部、退輔會、縣市政府、私人醫院等，十多個部門常常需要協調，但衛生署的唯一專責人員卻是今年才回國的新人，而且今年六月才接任這件繁雜的工作。連經建會負責醫療網管制考核的人員，也是今年六月才接任，彼此都為這個計劃遲遲不能定案在乾焦急。
　有些工程像南迴鐵路，索性增聘臨時人員支援，但臨時工作不安定，員工流動率也高，南迴鐵路工程處副處長林再淡說：「臨時單位很難齊心一致，他們都是一邊服務，一邊找出路。」
　
溝通不良導致官民對立
　
　協調溝通的工作也廣及於社會大眾，尤其是近年大眾對環境污染和公害特別敏感，常常決定一項工程的命運。像十四項建設花費最鉅的核能發電計劃，由於台電過去忽視協調溝通，無法平息輿論反對核能的高昂聲浪，終於暫時擱置。原定儲存核能離峰電力的明潭抽蓄發電廠計劃，也隨著凍結。
　溝通不良甚至導致官民對立。例如都市垃圾處理計劃要廣建六七處衛生掩埋場、二三個垃圾焚化爐。但因為政府過去所謂的衛生掩埋場，實際上是沒有衛生設備的垃圾堆，又有內湖垃圾山等惡劣污染記錄，民眾也不知道新的掩埋場將裝設世界級的衛生設備，以為新舊沒有差別，自然激烈反對在家園附近建垃圾掩埋場。桃園甚至有民眾抬棺材攔路，阻止開闢新垃圾掩埋場。台北市腹案中的第二垃圾掩埋場，也因為害怕居民反抗，列為高度機密，不敢公開亮相。
　無論規劃、協調、溝通，計劃的推動與執行，都離不開人，經建會管制考核處長侯羿說：「中華民國所有的問題，都是人的問題。」
　
制度有待調整
　
　但人都在制度之內運作，制度的缺失，也成為十四項建設順利完成的大障礙。
　十四項建設的推動者除了中鋼擴建、電信現代化及榮總醫院改進計劃外，幾乎都把土地徵收及補償列入最頭痛的問題。
　九成計劃都要徵收土地，但現有制度下公告地價和土地市價差距往往達五到十倍，民眾多不願以公告地價把幾代賴以為生的土地讓給政府。
　十四項建設台北區防洪計劃，二重疏洪道區域內的居民拒絕接受公告地價出讓土地，甚至以抗議、請願、攔路示威等手段和官員對抗，並有黨外民意代表支援，政府在壓力下終於在公告地價外，每公傾增加八十萬元補償，才解決土地徵收問題。
　但此例一開，其他土地被徵收的地主也爭取援例，像台北市福德坑垃圾場，比照二重疏洪道條件，費時一年半、耗資二億元才取得施工土地。經建會一名十四項建設負責人形容：「以前的制度是標準太低，現在是沒有制度。」
　負責西部濱海公路及第三號省道拓寬的公路局一名負責人指出，目前公路施工費與土地徵收及拆遷費之比是一：四，最起碼也要一：二，實際徵收價通常高於公告地價，土地徵收造成沉重財務負擔。
　而且土地談判曠日費時，南迴鐵路工程處總工程師徐振濤形容土地徵收是：「手續比工程更難，」而且容易拖進度。
　醫療保健計劃要在窮鄉建醫療中心，沒有地，往往要向廟宇求取一個小角落安身，「廟宇比較願意幫助行善，」中心一位醫師說。
　曾參與北迴鐵路建設，在鐵路局四十年的南迴鐵路工程處副處長林再淡比較以前北迴和現在南迴鐵路取得土地的難處：「以前一次會議就解決，現在從沒有一次會議就協調成功的。」公路局一名主管也進一步指出：「土地問題就是政治問題，」他認為台灣經濟繁榮後，民眾意見抬頭，民意代表「喉嚨也大了，嗓門也大了」。
　
成為地方派系的戰場
　
　年底選舉快到，民意代表更加積極活動。地方政治的各種派系據爭，也往往以公共建設當做戰場。
　醫療網計劃在坪林鄉設「群體醫療執業中心」，當地敵對派系鼓動鄉民不要到中心看病，因為中心是現任鄉長推動成立，是「鄉長派」。
　環保局推動成立嘉義縣市共用的區域垃圾掩埋場，卻因縣長市長黨籍不同，不願合作，導致進度緩慢。
　高雄縣特別不積極提撥經費給一些鄉鎮，因為這些鄉鎮的選民，前幾年不熱心投票支持現任縣長。
　基層建設計劃有一個九百萬元的小工程，參與考核的一名人員透露，承辦人涉嫌吞佔公款六百萬，當場被揭發。過不了幾天，便有縣長和立法委員一齊關說不要追究。
　有些建設則碰到法令的瓶頸，現有的軟體已不夠配合。鐵路地下化就找不到法令依據指出地下土地權屬於誰，業主還是政府？也沒有人知道誰是主管機構。
　有些則是主管太多。國家公園內有林務局管理的森林、有大學的實驗森林，省政府的農業試驗所，國防部的軍事用地，國家公園則由內政部主管，事權不統一，誰先誰後也沒有規定。
　有些計劃的執行機構卻有責無權。衛生署規劃醫療網，但醫療體系卻是多頭馬車，醫療機構分別屬於教育部、省市政府、國防部、退除役官兵輔導委員會、以至宗教及私人團體，都是衛生署權力範圍之外，「我們雖然是全國衛生最高主管，但實際上對任何一個醫療單位，我們都沒有直接指揮權，」衛生署醫政處官員王怡人說。經建會葉萬安副主委也認為，十四項建設的醫療網計劃，等於全靠軟體建設。十四項建設要做得好，大部分也都要依賴軟體，也就是協調溝通，法令制度及管理考核都要加強配合。
　除了重重困難有待克服之外，對每個國民生活都有影響力的十四項建設，又有那些特色？
　十四項建設是俞院長決定推動大型國家建設之後，由地方政府及個別單位向經建會提報的計劃，再經內閣彙總挑選而得。選項過程是個「由下而上」的決定。從許多項目（南迴鐵路、河海堤建設等）也看出十四項不過是俞內閣對前任工作的延續，和對既存個別長期計劃的特別重視（如中鋼第三期擴建，中油油氣發展與電信現代化等），各項建設只享有預算及執行上的優先權。
　
嚴格掌握預算和進度
　
　這種民主的決定方式實足以推翻某些輿論批評俞院長推行十四項有個人政治用心的說法，並且可以看出十四項「承先啟後」的意義，大於「開創」的意義。
　在執行過程中，十四項建設在預算與進度的控制上，確實比十項、十二項建設時嚴密。十項建設超出預算最高達一六二％，十二項超過預算最高達一八八％，俞國華院長則曾當面指示過不少主管及施工單位：「絕不能追加預算。」結果十四項施行一年來，幾乎沒有一項超過預算。經建會管考處一名人員也承認，進度及預算的確是中央對十四項建設的兩大優先考慮。至於對環垃及景觀等新增要求，則以不超出預算與不妨礙進度的範圍內才予考慮。
　在管制考核上，依經建會侯羿的說法已是「無所不用其極」。但是台灣行政的基本問題，歷經十項、十二項到十四項十年間都未見改善－－即規劃與協調力不足。兩個現象的基本原因都在缺乏足夠的人力、人才及合理的制度（合理的行政手續與法規）。
　經建會的侯羿就指出，十四項規劃的人力的確不足，政府也看到這樣的問題，但「看出來已經晚了，」他說。於是及早培植未來規劃、執行及管理國家重大建設的人才，是未來再推出大計劃前值得考慮的因素。
　
大有為政府角色變遷
　
　制度化是俞院長施政方向「三化」中的一化，十四項建設由推行過程的問題中反映，在沒有明確法令以及法令互相牴觸的層層糾結中，的確受缺乏合理制度之害而窒礙不前。
　一位批評者指出，在解決缺乏人力與合理制度問題之前，就停止推出大計劃是「因噎廢食」，但若只想用大計劃的優先性來衝破或規避舊體制的痼疾，就是只治標不治本的「鴕鳥主義」。
　但是，在批評政府規劃能力之前，因為國內外政經局勢變動越來越快、越大，規劃的基礎也會隨著越來越不穩。至少有兩項不可控制的大趨勢讓規劃協調更為困難。
　國際經濟情勢變化越來越快，規劃者能夠掌握的種種資訊與情況越來越少，「十四」項全部都能成功的可能性也就不高，最近國營會刪除的幾項建設就是最佳說明。經建會副主委葉萬安承認：「若是投資報酬率不高，政府大可以不做，不是三十個小計劃全部要做。」
　另外，台灣地戶政府及派系勢力高漲的勢態，的確足以影響行政單位執行計劃的效能。經建會一名負責管考的人員就坦白指出：「民意代表力量越來越強，公家做工程越來越難。」台灣以往「大有為」政府的行事能力的確正面臨剝蝕。
　一位批評者結論，政府與民間如何適應「大有為」政府角色的變遷，不對彼此做超乎實際的要求，當是從十項、十二項，到十四項建設的十年間傳達出最重要的訊息。