這是一個革命的事業 — 再論經濟自由化與國際化的推動

行政院長俞國華先生於元月三日在執政黨聯合總理紀念週中，以「建設三民主義現代化的中國」為題，發表政策性的演講。在經濟方面的政策是：「現在我們正在進一步追求自由化、國際化、制度化的途中，我們要努力檢討修訂各種法規制度，改善投資環境，提昇產業層次。」這實際上即是重申俞院長就職時所作的經濟政策申明，距今已有七個月了。在這期間，蔣總統經國先生亦曾在財經會談中指示：「……在一個充滿競爭性的時代中，朝著自由化與國際化的方向努力。」
　這是兩位負有最高經濟決策責任的領袖在短短的七個月中，就自由化與國際化所作的公開表示，至於其他居於決策地位的官員則更是不時的提到這一點，足見自由化與國際化已為整個經濟決策階層所一致認同與接受，應該是一個已建立的政策，可以放手執行。
　然而實際性形並非如此。
　七個月來，我們還看不出自由化與國際化有任何有意義的進展，整個經濟運作與七個月前也並無明顯的差異，即使偶有變動，也會遭遇堅強的反對與抵抗，而寸步難行。我願在此分析一下難以推動的原因，仍盼望能採取有效的推動措施。

寸步難行？

　自由化與國際化難以推動的原因，就個人的看法，至少有下面幾點：
　一、長年累積的管制措施所產生的惰性，與培養出的既得利益階級的阻撓。所謂經濟要自由化與國際化，係相對政府對內對外所實施的一些行政管制而言的。
　遠在民國二十六年對日作戰以前，我們本是一個徹頭徹尾的自由經濟社會，在當時列強勢力的籠罩之下，我們也無從單方採取管制。對日作戰以後，對外由於外匯的枯竭與作戰物資進口的需要，不得不對外匯與貿易加以管制；對內由於物資缺乏與通貨膨脹，而不得不對物資的生產、分配、價格等，加以管制。八年抗戰，經濟情況愈來愈惡化，管制便愈來愈多，愈來愈嚴格，終於形成了一個嚴密的管制網。
　八年抗戰繼之以四年戡亂，播遷來台，經濟情況不但未見好轉，反而惡化到瀕於崩潰的境地，尤以遷台初期為甚。於是管制更嚴密，更繁苛，幾乎達到每個人每一經濟生活的細節，這在當時為求生存，自是無可奈何之事。
　自民國四十五、六年以後，經濟情況開始大幅好轉，經濟管制亦大幅放鬆，但是基於下列因素，若干重要的基本管制，如外匯、貿易、金融、生產等管制並未完全放鬆，完全放鬆者乃是人民日常經濟生活之管制，如限價、配給、貨物流通等。
　（一）管制的惰性。經過二十多年的管制，無論政府及人民都已習慣了這些管制，如非一些學者專家時常提到及近年國際交往頻繁，大家都幾乎不知道這些管制並不是當然存在的，更不知道它們會產生不利的結果。習慣成自然，自然產生惰性，有了惰性就會懶得變革，憚於變革，一切依例行事，年復一年，一直到了民國七十四年，距離民國二十六年已是四十八個年頭了。
　試想要改變經過半世紀所培養出來的管制惰性，該有多難。事實上，若干官員在作管制決定的時候，根本不知道這就是管制，還以為是在自由化與國際化哩。
　（二）管制所製造的特權與既得利益階級的抵抗。在一個守法與公平觀念比較淡薄的落後社會，管制與特權常是孿生兄弟，同時產生。有管制就會產生管制的例外，管制的例外就是特權，享受特權的就是既得利益階級。於是任何對管制的改革或取消，都會妨礙既得利益階級的利益，而引起強烈的抵抗。特別是有機會享受特權，成為既得利益階級者，都在社會上與政府中有一定的發言權，都非等閒之輩，有時連碰都不能碰，更不要說改革與取消了。最近幾個月發生的這種事例可說俯拾即是。
　這種因管制而產生的特權與既得利益階級，即使在守法的進步國家，如果時間久了，亦難以避免。所以在這些國家不輕言採取管制措施，到了逼不得已非採取不可時，也儘量求其完善與公平，避免特權的發生。而一旦情勢許可，便立即撤銷管制，深恐時間一久，滋生特權。

腐化的象徵

　二、管制所產生的政府腐化力量。對政府而言，管制產生權力，而權力與腐化又是孿生兄弟，所謂有權力就有腐化，絕對的權力，絕對的腐化。由於複雜的管制，產生了許多專以管制維生的政府機關，這種管制機關權大勢大，成了腐化的象徵。要他們放鬆管制都做不到，若說是取消管制，使他們失去了生存的憑藉，則更是困難了。這種專以管制維生的機關也是隨手就可舉例。
　不僅如此，即使是在正常的政府機關中，也有許多官員的權力是來自管制，這些管制也使他們腐化。改變或取消管制，就是改變或取消他們的權力，這當然不為他們所接受，這種例子也是到處可見。
　綜上所述，可知推行自由化與國際化來自政府官僚系統內部的阻力，絕不下於來自外面的阻力。
　三、愛國思想與民族主義所產生的偏差。由於長期受到來自國外的侵略與欺壓，年齡較大的中國人都有強烈的愛國思想與國族主義，這當然是一個好現象。但是愛國思想與國族主義都含有高度的感情成分，而感情常常是盲目的，或者說是不理智的。以經濟為例，我們很自然的不喜歡錢為外國人賺走，我們要保護民族資本家，中國人的錢應該由中國人來賺，我們認為這都是理所當然的事。

感情的因素

　因而在高唱自由化與國際化聲中，一遇到外國人來投資或從事各種商業活動時，我們在愛國思想與國族主義的自然反應下，各種限制與排斥就來了，把自由化與國際化忘得乾乾淨淨。而從不曾理智的分析這一問題，及限制與排斥的結果。
　茲假設一例。有某一工業，由民族資本家投資，在高度保護之下，以落後的管理與技術，生產價高質劣的產品，增加消費者的負擔，降低或阻止提昇國家的工業水準，而民族資本家則賺取厚利，有些還逃稅及欺騙消費者，敗壞商業道德及社會風氣，更有些將賺得之錢都匯往國外作安全打算。當然，他們對就業與國民所得的增加有所貢獻。
　現在假如由某些外國著名廠商來投資，我們不給予他們保護，他們必須以進步的管理與技術，生產價低質優的產品來從事國際競爭，這樣可減低消費者的負擔，提高我們國家的工業水準。他們會依規定納稅，並誠實的對待消費者。他們當然也會賺很多錢，並將錢匯回本國。但他們也同樣增加了我們的就業與國民所得，也許增加得更多更快。
　請問在這一對照之下，我們是應該選擇民族資本家或是外國投資者？選擇前者對我們有什麼好處，選擇後者對我們又有什麼害處？我們現在實際上是選擇前者，而新加坡與香港則選擇後者。我當然不是說，我們要排斥民族資本家，而是主張在自由化與國際化的政策之下，讓他們去競爭，誰對我們整個國家與全體人民最有利，我們就應該選擇誰。
　我們決定一個政策或作一種選擇，目的不在少數幾個人或一群少數人的利益，而在整體的利益，全民的利益。如果這一觀點被接受，則我們現在加諸外人投資的許多限制條件，不僅是多餘的，而且都是有害於整體經濟與全民利益的。但是我們並不自知，我們所堅持的唯一理由就是感情的愛國精神與國族主義。

最有力的阻撓者

　四、行政部門與立法部門的關係，會阻礙自由化與國際化的推動。僅是在台灣期間，政府實施憲政已有三十五年的歷史，但是行政部門與立法部門之間的操作，依賴人事溝通的成分較多，依賴制度規範的成份較少。
　我們總是講求人和政通，而不太重視各自在憲法賦與的職權基礎上，建立必須的制度，然後遵循制度，有風度但堅定的執行任務。因而有時立法遷就行政太多，有時又行政遷就立法太多，難得有合理的制衡。這在過去有強有力的行政領導與老成謀國的資深立委，還能維持一個良好的互相運作關係，對政府進行的各種革新還不致構成阻礙力量。今後情勢恐怕就會有所轉變了。
　由於老成謀國的資深立委逐漸凋謝，更由於利益集團不斷介入，以後既得利益階級遊說力量也必然不斷的升高，在缺乏嚴密的制度規範與遵守公平遊戲規則的傳統之下，立法權很可能會凌越行政權，而使行政部門任何有意義的改革都受到阻礙。這在最近幾次立法院審議經濟案件所引起的風波，便可看出端倪。這雖然不是目前推行自由化與國際化缺少成效的原因，但將來必成為最有力的阻撓因素之一。

一場革命

　從以上的分析，便可看出要想有效的推行自由化與國際化，不是目前的方式所能做到的，也不是一個或少數幾個官員或機關所能為力的，而必須有賴於團體的力量與革命的精神。事實上，這本來就是一場革命，對既得利益階級的革命，對腐化官僚的革命，對傳統觀念的革命。
　迄至目前為止，我們實在是不瞭解自由化與國際化在我們這個社會的本質，因而低估了它的份量，當作是一種普遍的行政措施或一般性的決策，這徒然誤事而已。觀乎最近在立法院審議的幾件經濟案件所引起的震盪，而這幾件案件才不過是自由化的起步，便可知道這一工作的沈重與非有革命精神不足以擔當的了。
　據聞執政黨近日將有一次重大的集會，果真如此，則謹建議以自由化與國際化作為大會最主要的中心議題，並於事先做好準備工作。以堅定、簡潔、有力的文字，申述自由化與國際化的目標及其時代意義，提出具體的政策措施，使其成為一個劃時代的改革或者革命文獻。在獲得大會通過後，便成為執政黨今後若干年的重大政綱之一，也成為全體黨員必須奉行的政策，然後交由從政黨員執行。如此，或可減少若干阻礙，同時亦可在從政黨員間，包括民意代表黨員在內，產生共識，獲得共同的支持。
　再下一步便是如俞院長所說的，「努力檢討修訂各種法規制度」，造成一個適合自由化與國際化的環境。這樣才算是真正進入自由化與國際化的實行階段，目前只能算是尚在倡議的階段。
　但是「努力檢討修訂各種法規制度」也是一件關係成敗而不容易做好的工作，希望能慎選人選。好在現在國內年輕、有足夠知識與能力的人才較多，或可勝任此一工作。

非成功不可

　古今中外，改革都是在被逼迫的環境之下從事的。正因為是被情勢所逼，所以就非成功不可，不然，就後果堪虞。古今中外，凡是改革，就都要有犧牲、付代價、冒風險，絕沒有輕鬆容易平平安安的改革，因此從事改革者必須要堅忍、有膽識，願意有犧牲，知道如何付代價，並且可以在計算好的風險之內達成目標。所以我們說自由化與國際化不是一件輕鬆工作，一定要拿出革命的精神來。
（王作榮為經濟學教授暨考試委員）