徐立德談 — 求長期預算平衡

問：徐部長擔任財政部長這一年來，遇到最大的挑戰是什麼？
　答：由於財政工作本質牽涉面廣，而且涉及各人利害關係，有興革必會使一些人受損，一些人得利，例如課徵稿費，就引起一些人反對。因此，在做決定時，即使面對反對聲浪，仍須堅持到底，是我從事財政工作一年來而臨最大的挑戰。
　例如有些社會人士批評財政部處理亞信事件，是給予特權，但從權衡角度看，如果讓亞信這樣的事情損害台灣的金融安定，實在得不償失。有時在處理行政工作時，即使我們認為有理由，也不宜解釋或為自己辯護。一方面，由於財政工作本身接觸面廣、利害影響大；一方面，我們的財政、金融都面臨改革的當頭，因此如何下定決心推行政策，不去考慮別人對我的批評，是我一年來工作所體會到的最大的挑戰。
　問：有人認為你目前所面臨的是極為困難的局面，挑戰之一是由於經濟不景氣，預算短缺，據報導估計，七十二年度稅收可能會短徵三百二十億至五百億之間，這樣大的預算赤字要如何解決？
　答：我認為，這一、兩年間的預算差短並不構成財政部最大的問題。財政困難主要因為世界不景氣影響預算短徵，但從國家整個財政而言，由於過去廿幾年來我們有相當長期的歲計剩餘，而且我一再地告訴財政部同仁，稅收差短，或在經濟不景氣時有小部份赤字預算，但我們的財政基礎十分健全穩固，例如去年雖然發行一百二十億元公債，且用了八十餘億元的歲計剩餘，但拿預算結構來看，我們的經常性收入足敷經常性支出，從財政觀點而言應該就是個平衡的預算，更何況我們的經常性收入還有相當的餘額來支援資本性支出。很多長期的建設，如建大鋼鐵廠須分年支出，可用公債或是其它方法支付，所以短期差短並不構成財政困難。更何況與世界各國比較，七十年度我國的公債發行還不到GNP的一％，這種財政不能算差。台灣的整個經濟發展仍建立在我們有比較鞏固的財政基礎上，這是國家的好現象。
　最近世界各國債台高築，是由於財政思想演進偏向財政過度擴張、過度的社會福利與過多的政治號召，忽略了財政的責任與效率。

求預算長期平衡

　如果我國各級政府都有「支出節儉」的觀念，就不致會有太多困難，而可安然渡過難關。有許多國家拿發行公債來彌補赤字，這是最壞的作法。但假如今天有重大建設需要支持，財政部可多發行公債，但這種建設的確要有其效率，而且能夠回收。
　我們的賦稅結構中，七○％靠稅收。但是非課稅所得－包括各種規費－所佔比例還是太低。而公營事業經過這麼多年，結果證明，其效率無論如何還是趕不上民營，因此我與趙部長一致認為應適度縮減公營事業，這樣會有助於我們的預算規模縮小。
　我國人民賦稅負擔不算太低，大約佔GNP的二一％左右，比韓國的二○％稍高一點，此美國低很多，然而美國的福利好。賦稅負擔如果太重，容易引起人民的反感，所以賦稅負擔不能重，政府支出應適度縮減。換言之，我們如能從財政上更加強經濟的發展，我認為，等未來一、兩年，世界景氣開始復甦時，我們的稅收差短即可平衡過來。我不強調預算年度的平衡，而強調應該維持長期的平衡，如果讓預算赤字像滾雪球般愈滾愈大，當然有害國家財政。
　在此大前提下，我認為最重要的，是財政應如何協助經濟，使我們的經濟早日具備競爭力，不要在世界的賽跑中落伍，如此財政就無問題。財經不可分離，如果整個經濟繁榮，財政就不會有困難，因此公共支出應予縮減而且應該控制。預算並不是最大的困難。

缺乏憂患意識

　問：那麼困難在那裡？
　答：我不是不憂慮財政問題。然而預算差短並不構成我最大的憂慮，其實最嚴重的問題是社會上一般人缺乏「憂患意識」。雖然我們經濟發展美好，產品能外銷，縱使經濟不景氣時，仍有三•八％的成長率，令外商銀行家吃驚。但是台灣現在面對的是嚴重關鍵的轉捩階段，如果我們不能再向前多走一步，新興國家－包括中東在內－競爭是很強烈的，如果全國此時都能咬緊牙關，促進工業升級，使經濟結構加速改變，台灣的經濟結構會非常光明的。這才是全國上下最應克服的困難。
　問：財政部的「憂患意識」要如何具體表現在工作上面？
　答；要使工業升級，財政部最重要的工作應該是採用財稅、金融手段配合。從財稅角度看，除了要加強開發基金的靈活運用外，最重要的是要創造一個良好的租稅環境，稽徵手續要簡單、課稅要公平、稅制要合理、關稅的財稅功能要轉變為經濟功能，因而關稅要繼續降低。由於目前營業稅、貨物稅存在許多問題，採取加值稅應該是個很好的制度，因此我們應大刀闊斧地早日實施加值稅。
　另一大問題是所得稅只佔整個賦稅結構的一八•九％。我們的所得稅即使再加上土地增值稅也仍只有二五％，這與世界各國相比偏低很多。這是因為我們的免稅範圍太寬，逃漏稅太嚴重，所以減稅的項目應慢慢減少，而且要加強稽徵。只有所得稅提高，才能減低關稅，因為支出確定後，老百姓的負擔也就確定了。財政部不能只顧減稅，而不考慮財稅需要。大家都忘了一個觀念：政府的支出其實就是人民的負擔，你不負擔，就要他負擔，但一般人總是想：我不要負擔，應該由別人負擔。稅制改革須慢慢提高所得稅，減低關稅，並且使財產稅在地方稅上負起更重的負任。

民營銀行缺紀律

　加強稽徵成為更重要的工作，要改善稅務風氣，加強稽徵效率，便大家都誠實納稅，如果能做好，則我敢預期我們的稅負不必那麼重，不必再超出稅負佔GNP二一％的比重。必要時，應該還可以再減少一點稅負比重。如此在良好的租稅環境下，每個人都能誠誠實實地憑能力工作、納稅。
　金融問題也是如此，我們的公營銀行缺乏效率，民營銀行缺乏紀律，資本市場也不發達，都有待改進，需要財政部很快地推動。但在推動過程中卻有一個問題：一方面大家都認為現在經濟不景氣，「不能動」，因為有人擔心任何震撼都會在社會產生衝擊，做的好時大家不講話，表現不佳就有人批評。例如大家都知道外銷退稅不合理，會妨礙工業升級，但要減掉，又有人說：「不能取消外銷退稅，現在廠商就賺這麼一點錢。」擔心廠商會不賺錢。
　所以財政部有一個感覺：究竟何時才能大刀闊斧地做呢？全國上下是不是該有種「憂患意識」，改革不能再等了！改革的速度要快，如果全體，全國上下都能有改進，財政配合大家，力量就會增大。在這個困難的時候，大家都在要求要減稅、免稅，從未聽過有個人表示要增、要加，這才是我們目前所遭遇最大的困難。
　問：有些人批評財政部只加強徵小店戶的稅而不加強稽徵高所得者所逃漏的稅，是「打蒼蠅，不打老虎」，對這種批評你看法如何？
　答：我們承認有高所得者逃漏稅，醫生、律師、會計師繳的稅偏低，很多地下色情也未能取締。但有很多人只在口頭上談這事，都忘了財政部天天都在與這些逃漏稅的人作戰。稽核組每年都查到不少高所得者漏稅的案子，但不能說已查到全部，只能說我們天天在查。我們也在查醫生、律師、會計師的所得，可是困難重重，我們用盡各種方法，例如派人守在醫院門口查點看病人數。
　我們的困難是，很多外國稽徵機關所賦予的稽徵權，我們的稽徵機關都沒有，即令查一查資金流程，也遭人批評為「擾民」把資金嚇跑了。最近有人對我說，把稽徵權收回，由財政部核准，部長這下子可得意了，但我一點也不覺得得意。今天我們發覺有些稅務人員利用這種方法，引起困擾，這我們自己要檢討。

小店舖、小攤販

　今天付予我們稽徵權，稅務人員就有權力去查資金，譬如發現某個醫生報財產資料忽然多了兩棟房子，依稽徵權行事，我們可以要求醫生證明房子那兒來的？人家送的？或天上掉下來的？要舉證，這是通常的手段，換句話說，有稽徵權，在社會上就會有嚇阻力量，稽徵也能慢慢加強。
　今天有人批評打小店舖、打攤販，他忘了今天台北市一共有四十幾萬家商店，其中三十幾萬家是小店戶，其實小店鋪已經不是小店鋪了，我自己也曾去高雄查過稅，這麼大的銀樓、鐘錶店也是小店戶？攤販也是小店戶嗎？你看，圓環的攤販一個月賺多少錢？很多人說現在是劣幣驅逐良幣，不開店，去擺地攤，這個觀念要改。目前社會常會幫大眾說話，這不是不好，很少同情財政部，其實財政部不是為了自己收錢，財政部是為國家考慮。三十幾萬家小店鋪才繳了多少稅？太低了，因為逃了營業稅，就是逃營利事業所得稅，國家就少收所得稅。如有一半的小店戶每年繳一萬元所得稅，國家就增加了二十億元的稅收。這是我很簡單的計算，我還要去實際了解。今天只談政策沒用了，要實際了解問題。
　問：除了賦稅問題，另一比較大的問題是關於金融制度，譬如財政部處理亞信事件，有些人批評是保護特權。目前亞信還欠三十五億元，部長在監察院曾表示限亞信十五天內提出改善辦法，而且希望有個限期還清所借的錢，現在到底情形如何了？
　答：亞信我一再報告，這個事件是個偶發事件，很多人說怎麼算偶發？這麼多年他都有問題。我說的，是以擠兌的事情而言，是偶發性的事件。不要把擠兌的事和亞信違規的事情連在一起，亞信違規，財政部我會處理。
　先談擠兌問題，亞信所收的是中長期的信託資金，也把這錢放給人家，任何銀行都是這邊收來存款，放到那邊去，短期資金短期用，長期資金長期用。但銀行法說，（收來中長期用的信託資金）中途可以支借，可以提兌，當然會發現它的流動性不夠。中央銀行的檢查報告發現亞信流動性不夠，但它並不是資產小於負債，並未到破產的地步，所以政府支援它是對的。亞信違規或者亞信經營不善，可以要它改組。亞信當時的事件如不解決，亞信一定倒。是不是要讓亞信倒了，讓社會產生一種印象：台灣的金融倒了？
　讓亞信渡過這個過程，並不代表不處理亞信，但不能在沒處理之前，告訴大家我要殺他。我一直在處理，我也相信會有一個結論，讓社會大眾說財政部不是不維持金融紀律。我不會維護他的利益，你放心，假如這個案子處理不好，人家可以批評財政部。

要增資，要還錢

　問：現在還在處理過程之中？
　答：我當然一定要處理，我今天給他貸款是有條件的。亞信一定要增資，一定要還錢。它不增資，不還錢，我有辦法處理。但不要使社會大眾有錯誤的印象，否則這個後果犧牲太大，會有更好的方法把事情處理清楚。財政部長也不是高興怎麼做就怎麼做，也要把法律步驟想清楚，經過法律途徑，與行政機關配合，與中央銀行共同解決。
　亞信處理會不會有下一步？不要那麼急著知道，現在社會上有一種看熱鬧心理，但是財政部一天處理那麼多事情，總要給一點時間把有關的問題想清楚。
　我們是受各方壓力，處理壞了，或不處理，亞信倒了，同樣地也會要到監察院，也會有人叫出口來：「怎麼讓亞信倒了？」不是那麼簡單、講的容易。
　問：另外關於信託公司管理的辦法也在修改，亞信事件後也做了這樣的措施。但常見的批評是這種修改是應急、短期的。至於信託公司以後要扮演甚麼角色，長期的方向還未指出來。
　答：大家不去看這個辦法，我那個辦法寫得再清楚不過。當初財政部推展信託業務，建立中長期資金的體系，這個政策不能變，絕不能讓信託公司變成商業銀行。但是第一，人家都曉得，多少年來，信託的觀念還沒有產生。第二，法規也未具備。信託舉個例子來講，就是財產給你，你去買房子，買股票，你只拿佣金，賠了是我的，賺了也是我的。但是現在在我國變成「不信託」，不指定信託用途，其實就是存款。在基本上，信託觀念、法律都沒具備。信託發展，財政部要負起責任來，正在積極研究定信託法。同時也定信託管理法，督導信託公司走向這條路。Mutual Fund共同信託沒有建立－大家都是小的投資，幾十個人湊起來，幾百個人湊起來，你替我買投票，你替我經營。但如果賺的錢是你的，賠的錢是我的，誰跟你來呢？若搞的不好，我應該可以訴之法律，但目前這項法律都沒有。我們現在要往這條路上走，但不能把信託公司關門，等信託法，因此要先有短期措施。短期的措施很簡單，把不指定用途的信託當做存款，因此不能買房地產，不能投資生產事業，也不能把錢借給關係企業來發展，否則要坐牢。

中長期消費者貸款

　另方面也要顧慮到社會的需求及實際的信託資金成本。讓信託吸收資金，又不准它對生產事業以外放款（總要給他條路走），中長期消費者貸款何必不讓他做？沒有害，也沒有資金，讓他去做中長期消費者貸款，有什麼不好？社會發展到今天，有這樣的需求。若是一定要說這是給他的favour，我也沒辦法講。
　再者，開放短期的信託資金。銀行法規定信託公司的放款是長期的，就是中長期信用體系，今天信託公司吸收資金成本高，換句話說，因為不准做支票存款，但給它做一定數量的、淨值多少倍的短期信託，使它資金成本稍微降低，他也不會違規。我們是標本兼治，並不是不做長期方法的研擬，但是信託法不是一天可以完成的。
　問：有沒有個可完成的期限？
　答：我們現在在做。金融司管理信託公司的有幾個人你知道嗎？只有兩個人。這兩個人就算再能幹，還要看檢查報告，還要擬定法規：今天行政體系與社會發展不能配合的很好。社會發展了，財政部要管的事愈來愈多，包括租賃公司、分期付款公司、最近互助會倒了，財政部也要派人去查。從來就沒人來分析這個問題。　
　信託法草案完成，還要經行政院審核、送立法院通過，還要一些時間。今年度的立法計劃裡還沒有信託法，要是能在下年度放進去，我認為就已經做得很漂亮了。
　問：許多人都稱讚你的衝勁、做事平穩、人際關係也很好，但也有些人說你也碰到一些困擾－一方面可能智囊團還不夠，部裡中層人員與你配合也還不夠，使你非常忙，做的事很多，自己的時間比較少，思考的時間也受到限制，你認為這些說法如何？
　答；我認為這些說法都很好。一年來，的確有很多事力不從心，有很多場合，眼見一些好不容易請來的部裡高級主管，忙得一蹋糊塗，身體都累壞了，病倒了，我雖然心裡急，也不忍再追問下去。我自己主持的會的確也相當多，許多是觀念問題；我常研究英國議會的黨政關係，部長只答理政策事項，不答理事務事項，但在台灣行嗎？有人質詢較細節的事務事項，你不答行嗎？今天在台灣做部長，你不僅要管政策，許多法律條文也要自己瞭解，我們社會觀念，不只要求部長管政策。
　至於智囊團，財政部用的學者專家已相當多，譬如國庫效率小組，非常感謝政大一些朋友的幫忙整理六個月。每一、二個星期，我都要主持會議，來討論共同觀念問題。

注重人員訓練

　可見的專家我們也見了，譬如我來的時候，很注意這個問題，稅制會擴大改組，花了很大的力量，經費人員也去充實，去找最好的人，但人也沒找到幾個，這很難。我們也很注重訓練，高級首長要替他們找專家來作簡報，來使我們能接近新的思潮，我們都盡量去做。因為專家只能給你出出點子，真正到了細節的時候，就非自己操心不可。
　但我覺得最重要的還是我們內部人員是否夠健全的問題。我認為最重要的還是要在我們行政體制上作大的改進－素質要高，人員要稍微精簡。而今天，我們的待遇恐怕還要做適當的改善，但是長久的包袱，不是很容易就能改善的。證管會就是個例子，白主任很努力，我拚命支持他，但是研究半天，研究來，研究去，還是個待遇的問題。舊的人不能去，新的人你不能給特殊待遇讓他進來。待遇問題是很現實的，你部長可以辛苦，因為你部長今天可以從工作裡面得到報酬。
　但越推到底下去，一層一層…所以常常感覺到力不從心，一直貫徹不到底下去，這是我們最大的困擾。這恐怕也不只是財政部的問題，各部都一樣。我常常自己有點安慰自己，我認為財政部素質已相當不錯了，……你去訪問別部，恐怕還是這些問題。
　問：另有一種講法可能不太公平，但也許是因大家對你的期望很高，就是說你已拚命做了很多事情，但期望你還能做得更多、更快，你已做了許多改革，但是有人認為改革偏重於一些枝節的，對於整個財政大的方針、藍圖、方向方面，還沒有明確地指出來。你覺得這樣的說法怎樣？
　答；我不為自己辯護，因為我剛講過，財政是一門很深奧的學問，也有很多現實環境的限制，但我個人到財政部，最重要的一個方向就是讓我們全體同仁有一個共同的目標。我常常告訴我們各司署，最重要的我們談領導，就是大家今天有一個共同的目標，不管在國庫方面、賦稅方面、金融方面以及國有財產方面，我自己認為我都有改善的藍圖，我幾次所發表的報告中都貫徹這個藍圖；推進的速度可能有快有慢，但我認為今天在這個崗位上，我是朝著這個目標來進行，但是我們已一步步在做。（李瑟、莊素玉整理）