財經決策過程之檢討

王作榮：我談的問題可以從兩方面來說：理論與實際。
　就黨方面來說，理論上財經最高決策單位是中國國民黨的中央常務委員會，因為行政院長和各財經首長都要先經過中常會提名與通過，然後才由總統向立法院提名；另外，所有重要的財經政策也要中常會通過。當然總裁是最高決定者，他對中常會的決定有覆議權。
　就政方面來說，理論上，總統向立法院提名行政院長；立法院同意後，行政院長再組閣，挑選財經首長，而須經立法院通過。對於重大財經決策，是行政院與立法院共同決定。
　再看看實際的情況，對一般例行的政策，大都由各部門的幕僚討論擬定出一個辦法，經主持者授意後做出結論。再經部會提往行政院。
　遇到特殊政策，例如對物價不穩定要提出一個穩定當前物價方案時，就會牽動好幾個財經單位；通常都由一個資深的部長（或經上面指派）召集討論。在各部長參加討論之前，他們的幕僚都會先收集資料，提供意見做參考。
　過去遇到重大事件，大都由財政部長、經濟部長、中央銀行總裁、美援會副主任委員等人先討論；到了決定階段，再一起與行政院長做決定。
　民國四十年代，權力機構是臺灣省政府，而非中央政府；財經方面的重大決定，財政廳長的權大於財政部長。當時的財政廳長是任顯群先生，許多的財經政策商討都是由他召集。
　民國四十二、三年以後，地方政府的權力慢慢移轉到中央政府。當時的財政部長是嚴家淦先生，經濟部長是楊繼曾先生，美緩會副主任委員是尹仲容先生。他們三個人直接討論重大的財經政策。
　當時有些政策是美方提出來的，書面給美援會後，由美援會召集幾位財經負責人討論。這時，美方的影響力極大；例如預算方面，美方堅持我們的國防預算不能增加。雙方討論了很久，才做下決定：國防預算的比例不增加，但總數隨總預算增加。
　前面三位財經首長討論了政策後，再與當時行政院長陳誠做最後決定。遇到特別重大的財經決策，行政院長要向總統報告。
　那時總統定期也要召集這幾位財經首長談財經問題；大約是一、兩個禮拜舉行一次，只是談問題，倒不一定做什麼決定。
　在民國四十年代通常的財經決策，都是我前面所說的那種方式決定。真正提到行政院院會引起爭論的不多，大部分重大財經決策都是事先爭論協調過的。

于宗先副院長從總體觀點評述

于宗先：根據我的觀察，過去三十年的財經決策過程分成兩種方式：一是傳統的決策過程；一是科學的決策過程。
　通常經濟問題是分已經發生的和預期發生的兩類；大多數國家要解決的經濟問題是指前者，我們尤其不例外。
　過去甚至現在，我們普遍採用的是傳統決策過程。對解決經濟問題多半採用個人的觀察，例如有人發現問題，向主管官署提一個報告，或提醒上級注意問題，提出執行檢討。另外是社會上一個問題發生了，報紙或社會輿論已經評述了，於是擬定辦法解決，提立法院通過執行和檢討。
　科學的決策過程是，經濟問題發生了，或預期會發生，先要有與這個經濟問題相關的統計資料，例如與此問題相關的其他經濟現象，然後根據理論加上一個模型來說明現象和探討經濟政策執行後可能產生的效果。因為經濟現象或社會現象是不可能試驗的，我們只能假藉一個模型考驗它。例如要採取一種貨幣政策，我們立一個模型去試驗，根據我們的經濟結構推出它實行會有什麼效果。藉著這個模型，我們預測它的效果，並與實際現象對照，做適當的調整，使模型的運作達到滿意境界為止。
　根據上面的過程做成建議，經由主管官員裁決，到議會和立法院通過，然後執行與檢討。這是一個比較科學而又現代化的過程。
　過去我們做總體決策時發生的缺點是：
　第一、對問題缺乏基本的研究。主管者也許憑他的常識或其他人給他的意見來判斷，而事實上他對這個問題的來龍去脈搞不清楚；因此他重視常識，而不重視科學知識。
　第二、缺乏成本與效益的比較。政府的重大經濟建設既未做基本研究，也未做成本效益的分析，更沒有機會成本的觀念。
　第三、缺乏整體的觀念與優先次序。我們的十大建設，例如建南北高速公路與鐵路電氣化應該不能同時進行，但是我們偏偏是同時進行，結果造成交通阻塞了兩三年。這就是我們沒有優先次序與整體觀念。
　第四，財經決策偏重考慮安全和政治上的理由，而忽略了經濟上的理由。例如我們從事公營事業的生產，就經濟觀點來看，我們一定強調要從進口原料做起，而不能從進口中間產品做起；但是有人說一旦發生戰爭，就會斷絕中間產品的來路，使我們沒有東西可生產了，他卻沒有想到本地根本不生產原料，一旦戰爭發生，一樣會斷絕原料的來路。
　再如我們花一千多億另修一條南北高速公路，為什麼不能拿一半的錢來發展科學、引進新技術與新觀念，使我們在技術和智慧方面可以升級得更快一點。
　第五、我們的決策在時間上總是落後一步，因此對經濟問題我們都用「強藥」，因為不用強藥就無法克服。用「強藥」，在經濟建康的狀況下還可以支持，如果經濟不健康，就非常可慮了。

汪錕副主計長從政府支出看財經問題

汪　錕：這個問題分成三點談談：第一，政府的支出，現在究竟到了什麼樣的規模；第二，這樣的規模如何形成的，也就是整個決策過程；第三、是我個人的感受。
　最近二年，中央到地方政府的支出佔國民生產毛額（ＧＮＰ）的比例大致如下：六十九會計年度支出三千五百八十億，佔ＧＮＰ二七．六一％，七十會計年度支出四千四百四十八億，佔二八．三一％，未來一年的會計年度預算，共有五千零八十四億，佔國民生產毛額二．八一％。很顯然的，政府的支出規模是年年在擴張，國民生產毛額比例也緩緩上升，我預測可能過了兩三年，會佔國民生產毛額的三○％。因此，可以看到國民生產毛額中幾乎四分之一以上是在政府的掌握運用之下，其中大小是一個問題，如何合理有效分配應用是另一個問題；這就是決策的問題。
　上述的比例低於日本、美國、西德和加拿大等國，比新加坡和韓國來得高一點。開發程度愈高的國家，政府支出佔國民生產毛額的比例就愈大。
　政府每年如何分配運用資源，分幾個步驟：首先是對全國總資源供需的估測，有兩個目的：可供行政院做行政方針的參考，另外可供政府決定消費及投資水準的參考；第二是由行政院制訂施政方針，作各部門政策性指導文件，各部門依施行方針，訂定施政計劃，根據施政計劃，估計支出需求；第三個步驟是把各部門的需求，送到行政院年度計劃及預算審核會議。
　最近幾年國家財政狀況比較好轉，預算也愈來愈多，若中央到地方每年度的計劃總額超過五億元，則先送到經建會去討論，經建會分幾個層次審查，核定優先次序，然後報到行政院的年度計劃中作最後的決定。這是第四個審查步驟。國家預算案一年一年度要提到國家安全會議討論，然後送行政院院會，再送到立法院審核。這就是政府支出決策的過程。
　再談我個人的感想。我認為就政府預算的程序而言，可以說是相當嚴密，問題是：決策應看看各部門的計劃是否健全，但是各部門的觀念沒有很迅速進步，大家不知支出（預算）的另外一面就是計劃。各部門的計劃觀念不夠強，尤其是種種建設不只牽涉一個會計年度，而必需從整體長遠計劃來看。不只是經濟部門計劃如此，教育部門和其他部門的計劃，也應該有這種計劃的觀念；有了計劃觀念和機會成本的觀念，決策才容易進行。

葉萬安處長從設計和執行面檢討

葉萬安：對今天的題目，我要分三點來談。第一點談計劃機構及其功能的發揮，第二點談計劃的設計，第三點談執行。
　剛才王作榮教授曾講，美援會在民國四十七年，並沒有被賦予中央設計的職能，而把這項職能分散到各有關部會去了。由於當時的主持者很積極，所以雖然美援會是個美援的機構，卻充分發揮了財經決策統籌規劃的效果。
　到民國五十二年，一方面由於美援慢慢要結束了，另一方面那時感覺到經濟計劃分散到各部會設計有很大的困難，所以又恢復集中設計制度，取消美援會，擴大為國際經濟合作發展委員會。除了爭取國際資金外，經濟設計任務也交給它了。到了經合會時代，一方面它可以動用國外資金，好比在民國五十四年，美援停止以後，當時經合會每年可以動用二十億的新臺幣，而那時中央政府預算也才一百多億；當時整個國家的固定投資也不過兩百多億，二十億在整個資金中扮演重要角色。另一方面，在美援停止後，我們就要爭取世界銀行貸款；而爭取貸款，都是要透過經合會向國外申請。所以那時候計劃發生很大的效果。民國五十八年，經合會改組，由副院長，就是現在的蔣總統做主任委員，就更加強經合會的功能。就計劃執行方面，過去因為沒有追蹤考核，所以不能徹底執行；所以經合會就成立管制考核組做追蹤考核的工作，這樣對計劃的執行有很大的幫助。經合會除了負責計劃執行、追蹤考核、國外資金爭取外，遇負責投資環境改善、人力小組規劃。
　民國六十二年，經合會突然由一個龐大而強有力的機構，縮成一個純粹經濟設計的經濟設計委員會，同時另外在行政院下面有一個財經五人小組，決定那時的財經決策，經濟設計委員會不過做個幕僚單位，提供資料。石油危機發生以後，認為一個五人小組並未做真正研究規劃工作，決策可能比較弱，又把五人財經小組及當時經合會合併，擴大為現在的經濟建設委員會。除了負責經濟設計外，還包括研究、財經協調及追蹤考核的工作。並且現在又恢復了人力規劃的工作。
　剛才汪副主計長講到的，經建會受到上級的重視，政府五億以上投資及計劃都要交給經建會番查。過去公營事業及政府的投資、計劃，配合得並不完善。自從改為經建會以後，由院裡把政府及公營事業的大計劃交給經建會審議，對計劃的配合方面，可以說比過去進步很多了。
　第二部份談設計方法。從民國四十二年開始，就是第一個四年計劃時，是由幕僚人員做設計的工作，擬出幾個方法，再報請決策者選擇。在民國五十二年時，我們就已經利用計畫模型做計劃設計工作；第四個四年經濟計劃就是用計量模型設計的。我們的設計方法在亞洲幾個國家來講並不落後。
　然而在設計方面，也遭遇到一些困難：第一個問題是基本資料的缺乏。例如缺乏資本存量資料，勞動力細部資料也不完整，所以到現在計劃設計仍是以需要面為主，而對供給面、生產面做得很少。第二個問題是很多政策因素很難拉進去。例如我們的金融政策中最重要的一個因素是利率，但是利率不是由市場供需決定的，而是由銀行公會建議後由中央銀行核定；所以每次把利率拉進模型後，政策就反應不出來。第三個問題是我們設計部門不完整。在農業方面，是先有農復會後有農發會做設計工作，而工業部門由於體系不完整，則沒有做設計工作；至於服務業所占的比重高達百分之四十以上，但除了交通部門有做計劃設計工作以外，其他幾乎未做細部的設計工作。第四個問題是，石油危機發生以後，不確定的因素更多了。在做貿易設計時提出了許多假定，但是到時候油價調整，或是發生伊朗、伊拉克戰爭，就把整個假定完全推翻。
　第三部份就講執行。在早期經濟計劃中，執行和計劃可以說是各做各的。經建會成立後，政府的公營事業部門才真正照計劃執行。民間的問題就很多了。我們是計劃性的自由經濟，政府對民間的投資不干預，民間執行的很多計劃都未能積極推動。譬如擴大農產經營規模，每期計劃都有，但是到現在經營規模不但沒有擴大反而縮小。在工業方面，二十幾年前就說要積極推動機械工業發展，但是至今仍很脆弱。我們是採取貿易導向的經濟發展，每期計劃都要建立一個國際性的貿易推銷網、商情情報網、大貿易商，一大堆措施，現在雖有進步，但是這個進步和我們整個經濟發展的要求差一大截。
　為了避免生產成本增加和重複課徵租稅，我們建議把貨物稅、營業稅、印花稅改掉而變成營業加值稅；但是到現在九年過去了還沒有實施。為了推動策略工業的發展，要成立一個開發基金，利用彈性的利率，對政府重點發展計劃，給其優惠利率待遇。開發基金是成立了，但是數量有限，不夠積極。

趙既昌總經理談美援對我國財經的影響

趙既昌：我打算分三方面來說，第一是美援與外匯。從民國四十年美援開始，到民國五十四年結束，十五年之間每年有一億美金的美援，這十多億美元對臺灣的經濟穩定與發展，影響很大。五十四年美援停止後，陸續還有物資進來，到五十七年結束。從四十年到五十七年間，臺灣進口總值共六十三億九千萬元，其中美元進口十二億四千萬元，佔了百分之二十。尤其是中期十年之間，美援進口物資有時佔百分之四十。在這十八年間，依中央銀行國際收支表來看，若無美援，國際收支經常帳商品和勞務收支逆差，達十六億多，期間我們接收美援總額十四億八千萬，彌補了百分之九十的逆差，所以美援在外匯收支逆差上，提供很大的幫助。
　就整體決策來看，當時外匯政策運用上最成功之處是，美援外匯與政府外匯，如何配合運用的優先次序；因為美援會當時相當有力量，必須依美援會規定的方法作。當時在外匯運用上，最適當的是，進口一種物資時，數量和種類分配事先考慮周詳。
　當時只有生產者才能得到進口物資的權利，分配給生產廠商時，不只在數量上有規定，分配時並不須籌備資金。例如美援棉花進來時，有一種supplycontrol，你有多少生產能力，就配給多少棉花，我們稱之為代紡代織，替政府來紡紗，棉花不要錢。紡好後交給中央信託局，由中央信託局標賣給紗廠去織。同樣的情形，也適用在黃豆和小麥，拿到東西製成成品後，再繳錢給美援會。
　現在工業的基礎可以說是當時美緩會的紡織工廠奠定下來的。紡織工廠賺了錢，再投資到其他工業。所以美援原料和美援器材進口的核配，幫助了一部份輕工業的發展。至於其他工業則是計劃性工業，稱為美援工業計劃貸款。其作法是：美援原料和器材分配是兩回事，此時要由工業委員會提出幾個方案，設想出如化學工業，機械工業等當時所沒有的工業；現在臺塑公司就是當時美援計劃，幫它完成的；合板工廠也是一樣。
　計劃編擬好提到美援會，經過他們審核通過後，撥款下去，依進度考核運用。當時很重要的是稽核工作，美援會發動大批人去做追查，查出工廠有變賣美援物資的情形，加倍罰金；執行嚴格是美媛運用成的因素之一。
　而計劃性貸款，必須詳細研究，請教專家意見，美方同意後，成立計劃，撥到年度預算內，幫助它成長。
　此外還有一種一般性工業貸款，專門負責中小型工業計劃，不經過審查，直接把美元款項撥給國家專業銀行（第一銀行，華南銀行，彰化銀行和中央信託局），作普通工業貸款。後來它演變成小型工業貸款，不須經過總的審查，由銀行自己操作。所以就記憶所及，美援當時的作法奠定了銀行操作的示範。
　其次談到美援對金融一般觀念的影響，有好有壞，好的一面是，美援對利率制度和通貨膨脹的管理非常重視，並改革了銀行制度。

武冠雄秘書長談貿易政策

武冠雄：大家都知道：我們的經濟幾乎完全依賴對外貿易，因此，政府和民間，都極重視貿易的發展，但這些年來，我們貿易的順利發展，卻並不能歸功於我們有一整套卓越的發展貿易政策和計畫。相反地卻有不少人說：這是由於時勢所造成以及大家的苦幹，我個人也相當同意這個說法。因為就根據我十年來在外貿協會工作的經驗來說，我印象中就沒有收到過政府任何單位給外貿協會一分公文。告訴我們：政府的全套發展貿易政策和年度發展貿易計畫是什麼，也沒有指示外貿會研提意見，供政府主管單位訂定發展貿易政策和訂定發展貿易計畫的參考。我記得我們曾向政府請求過：是否可以准許外貿協會列席若干會議，以便對政府的貿易發展政策和貿易發展計畫可以充分了解後，做為外貿協會訂定貿易推廣工作計畫的依據；也盼望列席政府召集工商界座談的若干會議，以便配合實際的需要來辦理我們的貿易推廣工作。但都沒有得到這種機會。因此我們猜想在發展貿易方面，政府可能並沒有什麼整套的政策和詳細的計畫，而是採取自由放任的做法，聽任工商界去自由發展。我們因而祇有從報紙上收集政府發表的消息，來判斷揣摩政府在發展貿易方面的意向；以及從零星收到的指示，去了解政府需要我們做的若干工作，然後據以辦理我們的貿易推廣工作。
　雖然，這些年來我們勤奮工作的結果，對於發展貿易有其貢獻，但我們並不滿足於自己所做的工作。我們覺得：如果政府能夠有一完整周密的全套發展貿易政策和計畫，把外貿協會的工作也包括在內，而不是零星地叫我們承擔一些臨時性的任務，我們應當可以有更多貢獻。
　台灣的經濟由於受到缺乏工業原料和國內市場不大的影響，本質上無法避免依賴對外貿易。換句話說，我們要發展經濟就必須要不斷地增加外銷，而要增加外銷也就無可避免地要進口原料、設備和技術。在增加外銷方面，我們要知道：拿什麼產品去外銷，和銷到那些國家去，以及如何推銷等；在進口原料、設備和技術方面，我們要知道：我們需要進口的原料、設備和技術是那些，海外什麼地方可以找到，供應的條件是什麼，怎樣可以得到供應等。要找到這些問題的答案不是一件簡單的事，照我個人的想法，必須依賴全盤的調查和研究。
　說到調查研究，國內公私經濟研究機構說多不多說少不少，大大小小也還有十幾家，我不知道大家之間的分工合作情形如何，政府是不是已指定那一個或那幾個研究機構辦理前面所提及的各種調查和研究。有人猜想，政府大概還沒有這樣做，貿易發展政策和貿易發展計畫可能是由政府主管單位根據自己的資料分析後來訂定，而並沒有以經濟研究機構所做的各種調查研究做為基礎。果真如此，我們認為不甚妥當。政府今後最好能出開一張需要調查研究的項目清單，按照各公私立經濟研究機構的人力和特長，將各項調查研究分別委交能勝任各項工作的經濟研究機構承辦。而且要經常辦理，和長期辦理，有時甚至於應該以一部分轉託國外經濟研究機構或市場調查公司代為辦理。
　總之，我們需要有一周密詳細的整套調查研究計畫，交由公私立調查研究經常辦理，所得結果交由政府主管單位據以訂定整套的貿易發展政策和年度貿易發展計畫，政策固須詳盡明確，計畫更須詳細周密。各項工作並應明白指定承辦單位，以專責成。各單位之職掌彼此間固不容許重複，而尤須相互間密切配合。此外，承辦單位承辦各交辦案件情形及進度，也必須回報一個政府主管單位以便統籌。

侯家駒教授談參加經濟諮詢的體驗

侯家駒：經濟諮詢在世界上早有歷史，但臺灣真正公開討論這件事情的是今天的主席，高希均教授。民國五十九年，他在經濟日報上鼓吹全年總預算倣照美國總統的經濟顧問委員會的做法，希望同行為文響應，但因各種因素，反應並不熱烈。
　我當時對經濟顧問的觀念就非常贊成，寫了一篇文章，主要內容是說，只成立一個顧問委員會還不夠，假使找幾個大學教授或專家在那，仍只是個人觀察，仍是傳統的決策過程，應該有一個專門機構。但政府機構的立場不夠超然，因此不宜由政府來做；這個機構必需能用超然的立場來做研究。
　這個機構若倣照美國National Bureau of Economic Research，希望總統的顧問也是其中主要的高級研究人員。他的意見和看法可經由底下年輕的工作人員研究得來，並用資料做簡單的模型看出結果，再供總統或政府的高級官員運用。否則研究歸研究，並不能反應到實際的經濟決策上去，而經濟決策也缺乏後盾。
　民國六十六年底經建會成立，有人問它如何發生功能，我建議，能否依十個會員的所長和興趣分組，有些人管金融，有的人管貿易，以便對每個問題都能得到較客觀而深入的意見。
　去年國建會開會期間，中華經濟研究院現在的院長蔣碩傑招待來自國內、外的朋友，希望大家對那時即將成立的中華經濟研究院提出看法。我說，這個研究院應該與下面兩種人結合，一是經建會的諮詢委員，一是現在國內各大學教書的教授們。諮詢委員有研究工作，可幫助中華研究院把研究結果直接反應到決策上去，且使他們不會在經建會開會時大放厥辭；至於大學教授，National Bureau of Economic　Reseach也吸收他們做成員。無論是那一種身份，諮詢委員本身一定要接觸實際的研究工作，然後再來講話。可是到現在都還沒有做到。
　再談一點我的親身體驗。我曾從報上讀到經建會要成立諮詢委員會的消息，收到聘書後發現，會是沒有，就叫諮詢委員，因為諮詢委員會應該有召集人或主任委員，他若不召集，彼此不能開會。現在我們每個月最後一個禮拜四下午開一次會，最早禮拜一可得到通知，知道討論的主題。短短兩天之內，即使不眠不休的找資料，也不見得能使我們的意見非常正確。而經建會要我們討論的，多數也是大而不當的題目。討論後點名發表個人的意見，這些意見多是憑大家的經濟常識講的，講過的話也沒有結論。
　開會之前，葉處長會列席報告當前的經濟情勢，我們若有意見，可提出來問一問，三年中間也沒有結論，因為討論的不是具體的東西，經建會到底有沒有發揮功能，我們真不知道。

綜合討論

殷允芃：剛才葉處長談到關於經濟計劃執行方面，指出財政和金融措施沒有完全配合。經建會委員會的委員面，主任委員是管中央銀行的俞總裁，財政部長也是委員之一，既然所有人都是在經建計劃面，為什麼還在措施上沒辦法配合？
葉萬安：因為要考慮很多因素。前面提到營業增值稅的問題，經濟學教授極力贊成，財政學教授極力反對，指出營業增植稅實施後對物價有影響，政府為穩定物價，到現在都不敢實施。剛才講金融方面，實施彈性利率措施後，是差別利率待遇，問題就來了，因為有人利率高，有人低，應付上很困難。很多銀行都是公營事業低利率，民營事業高利率，現在似乎有點改變。
趙既昌：公營事業風險少，永遠不會有呆帳；而且金額大，約束少，手續上容易作，不須經過詳細的審查，因此利率低。
　美援時期資金運用分配和現在的最大不同是：美援的預算運用有非常清晰的觀念，有多少錢，做多少事；現在不是。比如說建核子發電廠要一千億臺幣，電信局的電話機要七十幾億臺幣，農村電化要普遍施行，每一個單位都要錢，將來怎麼分配，每一個工業都到銀行要錢，銀行那有那麼多錢？究竟國家的優先次序是什麼？
　此時此地，應該以那一個為先？在我看來，應以發展策略性工業為優先，有了策略性工業，經濟才能繼續成長發展。現在內政部要辦農民健康保險，在我看這些是不急不徐的，而且數目非常龐大。我補充這些是在說美援時代和現在有這種不同，這種事情送到經建會時，每一個計劃要花好多人力，現在經建會的人比當時美援會的人增加多少倍，我們那時參加美援會時只有二十個人，後來增加到一百人，現在是幾百個人，所以有時一個計劃出來，送到經建會，由好多人評審，結果最後是浪費人力。
殷允芃：工業發展計劃因為部門體系不完整，尤其是工業部門比較弱，工業局也沒有研究機構，這樣擬出來的計劃，會不會變成錯誤的導向呢？
葉萬安：整個工業發展方向，倒是在我們經建會的預定之中。
　最早發展是利用本地資源，和進口原料，加工發展勞力密集產業，這是第一個替代進口時期。到了民國五十年，就是勞力密集產業的擴大出口時期。六十年左右，我們的發展方向，是進一步發展重化工業和技術密集工業，導向都是符合的。至於做細部計劃時則不一定完全配合，所以機械工業在十幾年前就要發展，至今沒有發展起來，就是最初規劃的人，這方面不夠。
　紡識業，電子工業，石化工業，機械、鋼鐵工業，我們請外面專家研究機構來做發展計劃的大方案，但是執行計劃，還是由經濟部來做。
趙既昌：交通銀行當作開發銀行，我們想做很多事情，但是苦於資金不夠，因為開發銀行至今為止，資本只有五十億，即是一億多美金的資本，韓國開發銀行有五億多美金資本，日本則有九億多資本。（我們的資本太少。）一個計劃就完了。