公共建設能否載動景氣？

　有別於九○年代下半，以高鐵為首的案子多是交通建設，這波ＢＯＴ熱橫掃所有公共設施。今年，行政院預定完成，由民間興建、營運、期滿移轉的案件就有九五三億，是去年六．三億的一五○倍。

　「問題是如果做不好，ＢＯＴ融資動用大量中長期資金，也可能動搖國本，」當年在月眉案時，協助美商華納的宣保顧問公司總經理葛賢鍵說。長生集團開發的月眉育樂世界，政府提供中長期資金融資了一二五億，九月初卻驚傳月眉希望中鋼接手，連台糖地租都不繳的新聞。過去六年，高鐵ＢＯＴ爭議耗用大量社會成本，九月更差點引發台鐵員工集體罷工；機場捷運ＢＯＴ延遲六年宣告失敗，政府只得重新編列預算自己做。在這樣爭議裡，為何又重啟第二波熱潮？是突圍？還是浩劫？

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　政府財政嚴重惡化，想以公共建設帶動景氣，是第二波ＢＯＴ熱興起的背景。根據工程會統計，各級政府公共建設預算在民國八十六年還維持在一年九千億的水準；近三年，隨著政府收入減少，債務增加速度變快，債務還本支出嚴重排擠到包括公共建設在內的預算。到了今年，公共建設預算減少了三分之一，只剩下六千萬（見表）。「這是拚經濟必走的道路，」交通大學主任祕書黃玉霖認為。在經濟學家眼中，相較於高利率時期，收益率低卻穩定的ＢＯＴ工程，在低利率時代更容易融資。從經發會開始，時任經建會主委，現任總統經濟顧問的陳博志就倡議擴大公共建設來帶動景氣，ＢＯＴ是方法之一。

　從今年初開始，由行政院副院長林信義親自主持的推動委員會，每月一次的會議常讓公務員緊張到胃痛。副主計長許璋瑤形容，林信義拿出企業家緊盯進度的精神，尤其是十六項指標個案，一個、一個討論，甚至到細節，絲毫無法閃躲。

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　八月七日，游錫o要求全國副處長級以上官員出席第一屆ＢＯＴ商機研討會，甚至要現場點名。在許多單位，ＢＯＴ案已經變成許多單位棘手的業務。每天行程滿檔的高雄市工務局局長林欽榮，從去年三月起，就開始與楠梓區污水下水道ＢＯＴ案糾纏。

　因為是民間提案，為了保障提案人法商威望迪公司的智慧財產權，他特別設了二十四小時攝影監控的專案辦公室。一年多下來，這位忙碌的局長共主持了二十八場，每次七、八個小時的馬拉松式會議，密集的時候，一個星期二、三次，常常開到晚上十點多。

　但從結果看，過去一年三個月努力卻是虛工。因為地方政府的污水下水道經費，必須靠中央補助。當中央政策不明，高雄市政府、威望迪只能達成極少共識。一些好不容易談成的條文，最後得重新推翻。

聽聞高雄市不愉快經驗，台北縣水利及下水道局代理局長李孟諺坦白地說：「說實話我們是既期待又怕受傷害。」

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　不論是民間、銀行或公務員，多數人都缺乏專業；整個社會缺乏共識；加上高鐵案、機場捷運連番引起巨大非議，ＢＯＴ在台灣一路巍巍顫顫，彷彿走在鋼索上。

風險評估是關鍵

　英國自一九九二年鐵娘子柴契爾夫人時期推行民間參與公共工程，前五年速度都很慢。台灣的ＢＯＴ經驗，如果以第一個交通建設高鐵簽約起算，從一九九九年到現在，不到四年，「還不會走路，就要飛，」一位駐台商務組組長形容。

　以銀行為例，在ＢＯＴ案裡，因為一半以上的投資是靠銀行融資，因此銀行態度是三方最關鍵的角色。而台灣有五十三家銀行，有專案融資部的不超過五家。「金融界如果不起來，不可能做ＢＯＴ，」一位離職官員直截了當地說。

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　「催生一個真正的ＢＯＴ」，在布置比炫的商機博覽會上，只貼著一張海報的中正大學攤位，樸素卻有主張。這個原先總金額八．六億，又能保證房客、收入的學生宿舍ＢＯＴ案，第一次招標卻以流標收場。原因是中正堅持建商必須自行籌資，政府不保證。結果銀行不是要抵押品，就是做不超過五年的融資，「銀行根本不懂ＢＯＴ，」一位總務人員抱怨。

　中銀財務管理顧問公司協理黃時中不諱言，對銀行而言，ＢＯＴ案不像傳統放款是靠抵押品，而是評估未來收入來放款的計劃融資（project finance），更重要的是要懂得風險評估，這樣的人才不多。

　風險評估卻是ＢＯＴ能否成案的關鍵。富邦金控企業金融暨投資銀行總處資深副處長洪主民，以融資金額高達二千八百億的高鐵為例，這個世紀大案，就有利率、匯率、延遲完工、募資不順、甚至像九二一天災人禍等等的風險。有些風險，銀行可以用避險、透過保險鎖住，但有些風險銀行根本避不了。

　譬如介入權，雖然法令規定，如果高鐵蓋不起來，債權銀行可以接管來確保債權。問題是根據台灣的金融法規，銀行不能接管太多非金融性資產，這就是銀行無法承擔的風險。「利差還不到一％，銀行賺的是皮肉錢，當然不能承擔無法控制的風險，」他激動地說：「銀行這樣做才是對存款人負責。」

　「重點是，政府必須知道哪些風險是關鍵，在招標前，政府要決定底線，」理律法律事務所合夥人范鮫認為。以高鐵為例，政府承諾收買是銀行融資關鍵，更會牽動投標者的風險評估，影響出價。如果政府願意承擔，就該在投標前講清楚，而不是事後讓步。而在投標前是否承諾收買，一直是兩大競爭集團請求交通部政策決定的項目。交通部不願在招標前做決定，事後讓步，才是日後非議的來源。

　從另一個角度看，招標前不願意做決定，代表過去台灣公共工程的契約一向不符合國際慣例。最新歐洲商務協會白皮書就直諫，在風險分攤的議題上，台灣應該採用國際接受的黃金規則：由最能管理風險的一方，來承擔風險。過去政府一昧把風險推給承包商，造成許多優質外商愈來愈不願意進入台灣。

　「國際型投資人一定比較謹慎，」范鮫認為。執業超過十年，范鮫眼見外商對台灣的興趣，從九○年代初期願意出資做主導，到現在只想賣設備，盡量不投資。她一邊感慨，一邊憂心，因為不論從經濟或安全的角度，外商投資愈來愈少，本來就不符合國家利益。

　以第二波ＢＯＴ熱為例，外商就很冷漠。台灣兩大外商銀行花旗、匯豐都表示，沒有人在研究這個市場。高鐵變成一個政治議題，更似是而非地扭曲了台灣ＢＯＴ的環境。以三方合約為例，在國外，如果案子複雜，簽署三方合約是很正常的形式。但在台灣，許多單位現在不敢簽，只因高鐵簽了三方合約。

　台北港談判時，基隆港務局就念茲在茲，絕對不能簽三方合約。嚴禁任何銀行團進入議約會場，後來勉強同意，卻嚴格規定銀行團絕對不准講話。問題是人人都知道，銀行團才是幕後主角。「好想吹個暫停號，讓歪七扭八的觀念，全部歸零，」一位前交通部官員感嘆。

　扭正與前進，台灣ＢＯＴ之路比起世界各國，顯得更加崎嶇難行。面對動輒五十年、一百年的公共建設，台灣實在沒有躁進的理由。