市場經濟下的「競賽規則」 — 美國的例子

第二類是「指定性的」法令（prescriptiverules）。這一類的法令具體規定了某一種經濟行為的細節。例如聯邦管制機構曾規定航空公司飛行的路線以及票價、電話公司與瓦斯公司的收費標準，甚至到那一年出廠之汽車其每加侖汽油的消耗量要達到一定標準，以節省能源。

當這些法令在保護消費者的旗幟下，愈來愈瑣碎而嚴格時，美國的工商界就大聲疾呼地反擊，指出法令管制過多的負作用–增加了生產成本與價格、減少了產品的銷售與利潤、影響了生產力及私人投資的意願，以及損傷了美國產品在國際間的競賽能力。

 

二、美國的聯邦管制機構

 

十九世紀中葉的美國以小型農業及家庭企業為主，是所謂自由放任的資本主義時代。內戰（一八六一–六五）結束後，美國經濟畫面有了明顯的轉變，大企業逐漸出現，美國政府的干預變得不可避免。首當其衝的是對鐵路的管制。

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民主與法治是相輔相成的。為了要保障全民的經濟自由，聯邦政府就有各司專責的管制機構（regulatoryagencies）。下面列舉近百年來美國最重要的管制機構：

一八八七–州際商業委員會（規定鐵路及貨運之路線及費率）。

一八九○–反托辣斯局（禁止獨佔壟斷）。

一九一二–聯邦準備銀行（管制貨幣及信用）。

一九一四–聯邦貿易委員會（提倡競爭、保護消費者、禁止不公平交易行為）。

一九三○–聯邦電力委員會（規定電力、瓦斯之費率）。

一九三一–食品及藥物管理局（保障食品及藥物之安全）。

一九三四–聯邦交通委員會（管制廣播、電話、電報等傳播工具，一九七七年改為「聯邦能源管理委員會」）。

一九三五–國家勞工關係局（調節勞資雙方行為，舉辦工會選舉）。

一九三八–民航局（管制國內航線）。

上述這些機構的管制是經濟性的，例如它以管制費率的方式保護消費者，而不是靠國營的鐵路與電力公司來提供廉價的服務。

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下列的七個機構是最近二十年來，為適應社會變遷而設立的，管制的性質是偏重社會公平與生活層面：

一九六五–公平就業機會委員會（處理有關歧視之案件）。

一九七○–全國公路安全局（建立車輛的安全標準）。

一九七○–環境保護局（訂定減少空氣污染的步驟與進度表）。

一九七○–職業安全與健康委員會（訂定工作時之安全與衛生條件）。

一九七二–消費品安全委員會（訂定商品之安全標準）。

一九七三–礦場安全與健康局（訂定礦場安全標準）。

一九七五–核能管制委員會（訂定核能使用安全標準）。

目前美國共有五十七個聯邦管制機構，顧用人數近九萬，經費年達六十億美元。一個經濟自由的國家，就是靠這些機構的監督，才會有公平的競賽規則。

 

三、為什麼需要經濟法令？

 

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從經濟觀點看，一國的經濟法令就是該社會經濟競賽的公平規則，因此凡是損及「不公平競爭」的行為都在排斥之列。「不公平競爭」之所以產生，是由於市場經濟體系中無法避免這種事例，也就是出現了所謂「市場失敗」（marketfailure）。細分起來可從四方面說明為什麼需要經濟法令：

（一）當「自然壟斷」（naturalmonopoly）出現時（如當地唯一之私營電力公司、自來水公司），政府一面核准「僅此一家」，讓其享有壟斷，另一面為了保護消費者，也管制其提供的服務、價格及利潤。

（二）政府的法令也在避免「過度的惡性競爭」以及「價格歧視」，兩者都會導致資源的浪費。

（三）政府的法令也要求廠商對消費者提供更正確詳盡的訊息，如禁止仿冒及廣告詞句不實。在服務業方面（如理髮師、房地產經紀人），規定獲得執照始可營業，以求服務品質水準的統一。

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（四）當「社會成本」不斷發生時，如空氣污染、自然景觀破壞，政府責無旁貸地要訂定法令予以防範及阻止。

 

四、雷根的努力

 

以減少法令管制為競選政綱的雷根，在他當選美國總統之後，一直在這方面努力。他認為當前的經濟法令（一）管制得太多，多如牛毛；（二）使成本增加太多，多得一般人負擔不起；（三）立法有良好的用意，但沒有審查所帶來的後果。現各舉一例說明：

（一）管得太多：一般美國人常吃的牛肉餅在法律上竟然要符合天文數字般的法令–兩百個條款與四萬一千個規定。其中包括了對農場、牧場、屠宰場、加工場、超級市場、餐廳等等的各種要求。

（二）成本太高：為了符合安全及公害的規定，使汽車平均售價在一九七七年上升了六百六十六美元，一九八一年時上升了一千元，這使得低所得者更無法購置較安全的新車。

（三）後果可慮：立意良好的最低工資，反而增加了青少年的失業；保護低所得的房價管制，帶來的是房屋短缺；照顧大眾生活的物價管制，帶來的是一般人買不到要買的東西，但是有錢人照樣可在黑市買到他們所需要的。

雷根強調：「我們的目的是刪除失去時效的、浪費性的法令，同時要使必須存在的法令有效率、有彈性。」在他任職的第一年中，白宮就曾徹底檢討二八九三項法令。去年二月，他向國會提出了法令革新的三大原則：

（一）個人應當要有最大的自由做自己的選擇：政府要儘可能地尊重市場機能，法令是萬不得已的替代。只有當「市場失敗」產生時，以及只有當執行政府法令的利益高於成本時，才用法令管制。

（二）法令管制實行時，要注意各州及各地方之間的差異性。

（三）政府應盡力提供誘因，減少命令：誘因是積極性的，命令是消極性的。「成本利益的分析」是決定「誘因」與「命令」的一個有用的工具。

雷根正以這些原則，有些以行政命令，有些需國會通過，在大量削減、修正這些經濟法令。

 

五、結語

 

在一個重視經濟自由的民主社會，經濟法令訂定了大家必須遵守的規則。因此討論這些法令規章時，並不是「需要與否」的爭論，而是「需要多少」以及是否「適合時宜」的爭論。

法令太多會有過少的自由，法令太少會有過多的漏洞。要維持一個適宜的法令真是談何容易！雷根提出三個原則是值得參考的。

在我國現況下，有些經濟法令太落伍，不能配合經濟發展；有些新法令尚未訂定，造成爭執。此外，由於舊有的執法機構缺乏專業人才及充裕經費，應有的新執法機構尚未成立，更造成了經濟紀律的欠缺。

一個沒有經濟紀律的社會既無法長期保持經濟成長，也無法培養國民對紀律的尊重。在我們政府的施政優先次序中，訂定適合現代社會的公平「競賽規則」，再配以嚴格的執行，應當是刻不容緩的。