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今年五月一日，原是國土計劃正式上路的日子，如今延後六年，檯面上的討論漸漸冷了下來。
然而在檯面下，全台農地卻早已經因為國土計劃，炒得火熱。
不僅是被國土計劃畫為開發區的農地地價飆漲，就連維持農用的地，都被投資客趁著國土計劃延期，拿來大玩變更地目的炒地遊戲。
去年底立院決議國土計畫延後六年上路。可以預見的是，未來這六年，農地炒作只會變本加厲。
地主陳先生位在雲林縣斗六市的農地，就靠著因為被國土計劃畫入「城鄉發展區」，價格五年翻了三倍 。
「我非常希望國土計劃趕快上路，」陳先生在斗六有將近三千坪的農地，，一坪從兩萬漲到五、六萬，當地人都不敢置信。
地主靠國土計劃賺大錢
帶起新一波炒地運動的國土計劃，原是為了解決土地變更亂象、適應氣候變遷而定出的新政策。
二○一六年，內政部公布「國土計劃法」取代現行「區域計劃法」，各縣市以城鄉發展地區、農業發展地區、海洋資源地區與國土保育地區四大類，重新釐清用地分類。
城鄉發展區以外的用地，不能再如舊法時代，自行申請開發許可做農地變更。「一塊一塊零星開發，造成土地破碎，」成功大學規劃與設計學院院長張學聖解釋。
舊法最嚴重的問題，就是農地、工業地交雜，農地上長出一間間工廠，工業廢水污染農地。
「過去是用既有開發來變更，現在要用計劃引導開發，」內政部國土管理署署長吳欣修說
然而，正因為被畫成農業發展區後，土地變更難度更高，即使國土計劃已經準備了十年，本該於五月正式上路，去年底還是在立法院被朝野立委聯手擋下，再延六年。
但是，國土計畫的影響，早在全台發酵。《天下》獨家爬梳實價登錄資料發現，各縣市光靠陸續公開國土功能分區圖草案，就在地方掀起炒地皮運動。
有人致富、有人失落、有人憤怒。全台農地，儼然變成各縣市大開發的賭場。
爬梳全台農地近五年數據，除了疫後，因觀光復甦而農地地價上漲的澎湖縣，以及六都台南市，就屬雲林漲幅最大，將近三成，也是農業縣當中最高。
推升雲林農地價格的那隻手，就是國土計劃中的「城鄉發展區」。
說城鄉發展區是國土計劃中最受歡迎的土地分區類型也不為過。包含都市計劃、重要開發地區，地方政府無不盡力打著地方發展大旗，爭取擴大其面積。
二○二二年雲林縣政府公開展覽分區草案後，被畫入城鄉發展區的農地，漲幅高達六成五。虎尾、斗六兩地更翻了一倍。
永慶不動產斗六加盟店業務主任蔣子信估計，這類土地交易量比一般農地多了三成。
就連人口逐年減少的北港鎮、斗南鎮，也靠著農地畫為城鄉發展區，地價漲了五成。
農地轉「城鄉發展區」是門好生意？
國土計劃一筆畫下，雞犬升天。z反之，全台被維持農用的農地，近五年地價平均下跌了二三%；畫入城鄉區的農地地價則翻倍成長。
以鄉鎮市區為單位，屏東縣東港鎮，未來城鄉發展區漲幅以十七倍居冠。（見表2）
台灣房屋民學水源加盟店店東方子豪透露，東港土地投資人多是小琉球漁民，看好大鵬灣風景區擴大計劃，新建案也是秒殺。
鄉鎮漲幅第二名，居然是曾以電影《無米樂》聞名的台南市後壁區，轉為城鄉區的農地多在火車站附近，地價漲幅十四倍。
「大家都在找地買，」台灣房屋新營站前店經理余承蒲分析，後壁緊鄰嘉義縣太保市，是北台南人到嘉義搭高鐵的必經之路，加上台積電、華泰名品城進駐太保，投資客先下手為強。
知名景點七星潭座落的花蓮縣新城鄉排名第三。新東陽集團、吸引力集團已在七星潭周邊獵地，預計興建七家度假村。雖然花蓮縣府暫緩開發案，仍帶動地價。
被畫入城鄉發展區的土地光鮮亮麗，另一方面，同一鄉鎮維持農用的土地，漲幅則遠小於城鄉發展區，苗栗縣卓蘭鎮、屏東縣屏東市農地價格甚至下跌。
一樣農地兩樣情。去年中開始，台中市長盧秀燕、雲林縣長張麗善接連砲轟，國土計劃要求農業發展區維持農用是「判農地死刑」，讓農民生生世世務農，沒有其他發展機會。
沒被欽點變大富翁，自己搶申請變更
替沒有被畫入發展區的農地，爭取變更翻身的機會，讓朝野去年底團結一致，延後國土計劃上路時程。
「國土計劃懸而未決，反而是另一波交易熱絡的開始，」永慶雲林斗六加盟店副理蔡富裕指出。
原來，在國土計劃上路前，許多人搶著依照舊法變更。根據國土署統計，去年申請土地變更編定及開發許可的案件，一至十月平均每月約一二○件。
到了年底、更接近國土計劃原本上路時間的最後兩個月，申請案件翻倍，其中七成是將農地變更為可建築用地。
專家預估，國土計劃再延後，農地變更的申請數只會持續增加，加速農地破碎。
從民眾角度，祖先傳下來的農地，命運大不同。全鄉六成土地維持農用的雲林口湖鄉長李龍飛不滿，為滿足不同政策需要，同一塊農地硬是被套上不同身分。
「需要發展光電的時候，就把口湖畫成不適合務農的『低地力區』、鋪光電板；現在縣政府為了湊農地面積，又把口湖畫為農業發展區。」
他感嘆，農漁業沒落，務農不是長久之計，他認為，將更多口湖土地納入城鄉發展區，未來才有開發機會。
但也有人持不同意見。
返鄉務農十年的口湖農民謝維哲，有不同解讀。
「真正想務農的人，聽到土地被畫為農業發展區會很開心，代表這是政府認證的好農地，」謝維哲指出。
環境律師詹順貴指出，農業發展區「判農地死刑」的觀點，是從變更地目、土地炒作獲利的角度看農地，如果農地無法變成建地使用，代表地方發展再無其他可能。
「不是多畫一些產業園區，地方就會翻轉，」長年鑽研都市規劃、產業用地的政治大學地政系教授鄭安廷也直言，各縣市應利用國土計劃，長遠思考地方永續發展的特色，訂出策略。
例如高雄市美濃區，就讓鄭安廷印象深刻。他觀察，美濃農會在生產輔導、品牌建立上做農民後盾，讓農民有向心力；高雄市政府在國土計劃中，也將美濃列入農業三大發展軸心，投入更多資源。（報導見Ｘ頁）
更何況，如果地方真的有開發需求，根據「國土計劃法」，地方政府每五年通盤檢討功能分區時，經過中央審慎評估，還是可以調整土地分區，將農地改為發展區。
無限開發將加劇高溫、淹水
農地變建地，地主、投資客都開心，但是，都市範圍愈來愈大，全民卻要共同承擔氣候變遷惡化的影響。
根據成功大學都市計劃學系主任吳杰穎團隊研究，恣意擴大都市開發範圍，將提高城市淹水風險。因為極端降雨發生的夏、秋季，都需要農地化身海綿，幫鋪滿柏油的都市吸水，加速排水。
雲林本就有嚴重地層下陷，如果未來依照國土計劃，再擴大虎尾都市計劃，地表不透水面積增加，淹水範圍將比現況再增加三分之一。
氣候變遷之下，我們需要預留農地調節都市氣候，更核心的問題是，其實台灣根本不需要擴大都市範圍。
根據內政部十年前的調查，當時的都市計劃區域可容納兩千五百萬人，比全台人口還多。加上少子化趨勢，「根本沒有擴大都市計劃的必要，」身兼國土計劃審議會委員的詹順貴直言。
國土計劃延後，最終哪些地畫為城鄉發展區、哪些畫為農業發展區，所有人都等著看。
截至三月中，全台縣市僅剩南投縣尚未提交國土功能分區圖。「如果各縣市都送完、審查完，也符合上路要件，不一定會延六年，」張學聖強調。
這段期間，如何保護農地？
延後六年的補救措施
首先是加強土地變更開發的審議流程。
張學聖直言，應趁國土計劃功能分區延後期間，釐清城鄉發展用地供需。
「人口減少，為什麼還不斷出現新的開發需求？」張學聖指出，地方政府必須分析住宅供需發展趨勢，抑制不當開發。
其次是將資源更合適地配置給農業發展區。
國土計劃農業發展區面積更完整，就能進行「產製儲銷」的一條龍作業，讓農民採收之後，就地加工、銷售，不必再依賴中盤商。
農業部資源永續利用司長莊老達透露，在既有生態環境給付、確保糧食安全給付等農業補助項目之外，農業部正規劃其他給予農業發展區的支持，像是加強灌排系統、農水路等基礎建設，或提高生產設備補助比例、貸款優惠額度。
此外，農業不只有生產功能，也是淨零永續的要角。農業部也將提高農地的生態獎勵，「採用有機、友善農法有利於改善微氣候、增加碳匯，應該給予適當獎勵，讓農業的多功能有價化，」莊老達強調。
另一方面，被畫為城鄉發展區但尚未開發的農地，農業部也考慮取消稅賦減免等政策優惠，力求在大開發時代，留下珍貴農地。
因為，農地一旦開發為城市，就再也無法回頭。
唯有挹注農業資源，穩定產業發展，農業才可能在這場與炒地開發大浪的角力之中，獲得一線生機。
同時，土地承載的氣候與水土涵養功能，也得以彰顯。畢竟土地的意義，不該只是實價登錄系統上的交易數字。