罷免、公投、上網提案　從代議走向直接參與，大家為何還不滿意？

除了公民參與政治直接相關的「投票率」，在「利害關係人參與立法程度」，也就是政府在制定法規時是否諮商相關人、對相關人意見的回覆等，兩個指標表現經跨國比較同樣都是第15名。

「這幾年是人民嘗試使用權力的高峰年，」張宏林細數，隨著門檻降低，人民手中握有的權力從過去只有「選舉權」，擴增到罷免權、創制權和複決權（公投），也提高對政府和國會透明的期待，「某種程度，是公民開始嘗試，要參與和執行被賦予的權力。」

太陽花後，民眾更勇於發聲

回頭看台灣的發展軌跡，太陽花學運或許是關鍵轉折點。

公民社會是立基在參與式政治文化，「台灣在民主化後慢慢長出來，但多是菁英圈的概念，」政治評論者吳崑玉觀察，在2014年的太陽花運動後，「不管認為對或錯，大家拚命談『公民社會』，對自己在意的議題更勇於表達意見。」

國際媒體BBC中文版在太陽花運動發生後兩年，回顧時以「邁向新公民崛起社會」以及「促發公民意識」來標誌對台灣社會的影響。然而，這把火也促使政府加速開放的腳步，點燃日後人民從「代議政治」急切走向「直接參與」的火種。

例如，太陽花運動後成立的公共政策網路參與平台，用意在於讓民眾可以真正參與公共事務，建立政府和民眾的互信基礎。

「一旦建立，施政效能會提升，也避免施政錯誤所要耗費的成本，」國發會副主委高仙桂說，任何人都可以上網提案，只要獲得5000人附議，政府即須嚴肅看待，協調相關部會具體回應。

「在太陽花結束後，政府依約召開經貿國是會議，」高仙桂回憶，會議總結報告中，結論之一是希望政府建立一個常態性的公民線上討論平台，於是有了公共政策網路參與平台的產生，「提案後的部會協作過程中，會把所有的利害關係人找來，以確保政府的施政，從國家整體利益的觀點來說是最好的。」

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在地媽媽由下而上發動，改造青年公園。（謝佩穎攝）

不僅中央部會開啟機會之窗，地方政府也陸續跟進。台北市在2019年中斷延續22年的傳統——在元宵節發放小提燈，即是因為網友「圓臉貓」在i-Voting平台提案，以小提燈浪費又不環保為由，提議不再免費送。

上網推動改變、發起罷免

當時市長柯文哲還曾公開說，「這不用投就知道不會過，因為台北市民還是比較喜歡拿小提燈。」未料，圓臉貓的提案不但一個月內超越3000人附議門檻，最後投票有1萬1500人同意，遠超過投不同意人數。

不論是公共政策網路參與平台或i-Voting，都是讓人民越過代議制，直接參與公共政策的管道之一。

此外，罷免權的行使，讓人民一票又一票選出來的政府首長和代議士戒慎恐懼；和創制、複決精神相符的公投，更對執政黨造成前所未有的壓力。

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但也因多元議題往往被簡化為「二選一」，「理性討論和審議對話的空間被極度壓縮，付出社會成本非常大，」太陽花學運代表人物、民進黨副秘書長林飛帆感觸良多。

制度流於形式，滿意度低

然而，今日的台灣雖然參與公共事務的管道多元，多數人民卻似乎感到疏離。當《天下》以民調詢問對11個領域滿意程度，其中「人民參與機會」卻以平均數6.04分，屈居最末位，尤其是50歲以上民眾的滿意程度最低。

整體來說，「台灣大多數制度基本形式已具備，國際要求相關規範也慢慢出來，如公聽會、聽證會、環評等等，」立委張其祿在中山大學社會科學院任教時，接受主計總處委託進行法規制定諮商指數調查，到2020年進入國會實際觀察，「關鍵在落實深度上是否完整，人民實質感受上，效益到底有多強？」

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「實質民主是真的產生影響力，政府會依照多數民眾的意見做出正確決定，」政治大學公共行政學系教授陳敦源曾經做過一份研究，發現若民眾在意一件事情並採取行動參與，最後發現無法影響政策，反而愈感挫折。

人民對政府開放透明的期待，絕對不僅是「形式」。目前國內法規諮商規範多依據「行政程序法」，張其祿認為諮商流於形式，和公部門在設計、規劃文化上沒有調整思維有關，形成跟著程序跑的「尾巴搖狗」效應。

建立法規政策影響評估

OECD和歐盟國家的做法是「法規政策影響評估」（RIA），包括法律和法規命令等影響人民權益重大者，以及各部會推動重大政策方案，均應進行衝擊影響評估，好處是法規透明公開、可預測性高、對利害關係人充分溝通諮商，但台灣至今沒有專法，而是散見各部會。

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畢竟，制定法律最重要的仍是用在人民，人民反饋才是讓法規完善的精髓，同時要精算法規的成本、代價和效益等等。張其祿強調，法規政策影響評估機制若能進行綱要性立法，從重大法律、多數人民受影響或是重大投資案，都走法規影響評估程序，「才是進入好的立法程序，而不會淪於國會比力氣、比拳頭。」

但政黨即使有再大的拳頭，最終仍比不過人民的力量。檢視近年的社會運動，從太陽花學運到年金改革、勞基法修法引發人民走上街頭，莫不是對政府制訂法規或是修法的反撲，最終是用手中的選票發聲，有時甚至能發出震耳欲聾的聲音。

「參與式政治文化形成，不一定比較好，社會可能是『之』字前進，有時前進、有時後退，」吳崑玉觀察，總體來說會不斷自我修正，從很多挫敗中累積經驗，避免再犯。

這也是為何即使一路顛簸，我們仍要朝著「民主」道路前進。（責任編輯：曹凱婷）

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