國家弱化　政府人民是夥伴

　與報紙一起送來的夾頁廣告中，有街角郵務商店的傳單。郵店新換了老闆，重新開張，竭誠向你問好。除了收發郵件及代繳各項帳款外，他們兼賣文具和禮品，陳設雅致，氣氛溫馨……。
　你坐在汽車維修廠的接待室裡，喝咖啡、吃點心。車廠經理客氣而親切地告訴你，大約半小時即可檢驗完畢，發給行車執照。趁這段時間，你上網查詢交通部在國際航空方面的長程規劃，哪些民意代表在為誰進行遊說，做為是否買進「國際機場公司」股票的參考依據。
　（車輛的檢驗由特約修車廠代理，駕駛執照向汽車協會各地分會申請；鐵路賣給了外國公司經營；國際機場的股票剛剛上市，國內外投資客人人皆可購買；大專聯考由教育部外包給公司型態的特約機構全盤處理；監獄也正在考慮開放民營。）
　經濟部與外交部合併，國防部與內政部共一個部長。人民仍在抱怨政府虛浮浪費，催促中央政府進一步縮編、民意代表人數進一步縮減。「我們是小國，不需要打腫臉充胖子，」記者分析：「每少掉一個部會首長，就省去部會之間溝通與衝突的成本；減少民意代表人數，議事效率反而提升，又省去大筆納稅人的血汗錢。」
　信箱裡躺著市政府的通知單：「本市正熱烈討論是否應興建國際規格橄欖球場，如果興建，應建在何處，經費如何籌措，請你務必填寫隨函附上的意見調查表，在月底前寄回。至於本市是否應允許開設賭場，即將交付公民投票。」
　打開電腦，有里長寫來的電子信，提醒你明晚八時準時上網，參加本月份里民大會。附上本次會議議程，如有意見可先張貼在電子布告欄上。

世界正打我們窗外走過

　資訊整合而公開，政府精簡而透明。人民的意見隨時反映，政府的施政以服務為導向。以上所描繪的情景，並不是未來。除了網路尚不夠發達之外，其他的，今日的大致已經做到。
　當然，台灣不一定要像紐西蘭。不過，如果要想像一下未來，在政治方面，台灣會想要發展出怎樣的一種模式，又受到哪些力量的牽引？
　二○○一年的台灣，站在詭譎多變的歷史時空點上。世界正打我們窗外匆匆走過；而窗內，大人扭打爭吵，小孩驚駭哭泣。巨人般的鄰居一方面與世界積極周旋，一方面警告我們不得輕舉妄動。我們想關緊門窗，卻發現門窗原來都是紙糊的。我們想拴住小孩，卻發現他們已從後門偷溜出去。
　「你我到底算不算是一對戀人？」一首國語流行歌曲這麼唱著。「台灣到底算不算是一個國家？」則是我們心頭縈繞不去的旋律。思考台灣政治發展，一定要先決定台灣的國家定位嗎？在世紀之交，很多人不這麼想了。
　「我是世界人，」社會學者成露茜聲言：「我在世界各地都可以參與當地關切的話題。我在台北參加勞工大遊行，也在洛杉磯參加婦女遊行。」
　「從我的窗子望出去，我看不見國家，」作家龍應台以她慣用的譬喻法形容：「我看不見中華民國，看不見中華人民共和國，我只看見城市。」
　「國界根本就消失了，」企業家殷琪強調：「你要是心裡還存著國界的觀念，那你就沒有走出去的機會。」

國家靠邊站

　如果以上三位的說法還嫌太空洞，那麼再聽聽一位移民澳洲的投資理財專家怎麼說：
　「台北的朋友把他們的資金交給我調度，」坐在澳洲家中，眼睛望著電視螢幕上，透過人造衛星傳來的台灣股市行情，他說：「我從這裡幫他們買賣台北的股票，也買澳、紐的基金。」
　這現象就叫做「全球化」。人才、資金、資訊在全世界流通，知識和觀念也互相影響﹔每個人以個人或所屬團體的身分，與世界接軌。難怪趨勢大師大前研一在一九九三年就宣稱這是一個「無疆界的世界」，接著又於一九九五年宣告了「民族國家的終結（The End of the Nation State）」。「國家只會礙事，要靠邊站，」他說。
　「國家有什麼意義呢？」自稱「我的籍貫是世界」，大前研一咄咄逼人地問：「誰能告訴我前蘇聯解體後變成了多少個國家？變成哪幾個國家？前南斯拉夫，現在又變成哪幾個國家？」
　「世界社會攻擊民族國家，」德國社會學家貝克（Ulrich Beck）宣稱。是的，資本主義滲透邊界，到處橫衝直撞。跨國公司快速擴張延伸，在每個角落安寨紮營。勞資關係、社區共榮、技術轉移、污染管制等等的問題，都需要國際合作，參考其他國家經驗與法規。
　跨國政府組織愈來愈多。較大的如聯合國、亞太經濟合作會等，對會員國的政治、經濟政策提出指導意見，在某些重要議題上，齊一標準、齊步前進的要求愈來愈強。例如聯合國，就在「公民權利與政治權力國際公約」中明白規定，國民有自由選舉、參與公共事務的權利。

國際力量壓迫國家

　國際法如戰爭法、環境法、人權法，對各國政府的作為有明確規範。國際間非政府組織如國際赦免組織、綠色和平組織等，也對國家主權形成牽制。
　美國政治學者海爾德等人指出，政治決策的「國際化」並非始於今日，但是在最近時期有突破性的進展。
　根據國際協會聯盟的統計，經過認證，經常活動的跨國政府組織（IGOs），從本世紀初的三十七個，暴增至二○○○年的一千八百多個；同一時期，國際間的非政府組織（INGOs）也從一百多個增至一萬七千多個。
　國際法規多不勝數，沒有一國政府能逃出其管轄範圍。許多國家在制定國內法時，乾脆先把國際法原則納入，好讓國內法與國際法接軌。先進國家的國內法院，在處理國內案件時，也愈來愈常參考國際法原則。
　國際風評對各國政府的壓力，不容小覷。中國大陸的異議份子在國際迫促下一一獲得釋放，菲律賓的馬可仕政府在全球矚目下和平交出政權。雖然被視為世界文化遺產的石雕大佛像還是給砲彈摧毀，但是阿富汗政府勢將長期承受世人譴責的眼光。
　國家不能再宣稱：「這是我的子民，這是我的領土，這是我的資源，我認為怎樣合理就怎樣做。」來自國際的牽制像繩索、像鋼纜，把政府五花大綁。關起門來做皇帝的時代過去了。

人民已非吳下阿蒙

　關起門來打小孩的時代也走遠了。稍肯留意的政府會發現，人民早非吳下阿蒙。
　人民富了。而且，從資本主義的實踐經驗中學到，一切的行事應建立在契約的基礎上；「公平」是人際間最重要的原則；而人，必須要捍衛、爭取自己的權益。
　一九八九年，象徵東西方隔絕的柏林圍牆倒下。緊接著，蘇聯解體，東西德統一，南北韓談判，台灣與大陸之間的鐵柵門也打開。以前身體被禁錮、思想被箝制的人民，忽然有機會站到牆的另一面去，「穿上別人的鞋子試試那感覺」，並且親眼看看政府多年的宣傳到底有幾分真實。
　幾乎在同時，另一種圍牆也悄悄倒下，那是資訊的牆。
　在一九九○年，全世界有九千八百萬台個人電腦，到二○○○年，這個數字增加到五億以上；全世界現在有四億多人每週上網，估計到二○○五年這個數字會突破十億。台灣經常上網的也有四百五十萬人。
　已開發國家平均每兩人有一架電視機，開發中國家也平均每六人有一架。在台灣，家庭擁有彩色電視機的比率幾乎達到百分之百。
　多了鈔票、少了限制，人民常常想要到圍牆外面去走走，長長見識。全球每年出國旅遊的人次，從一九五○年起，差不多每十年便要翻上一番，估計到二○一○年，會突破十億人次。台灣一九九九年出國旅客人次高達六百五十萬，是十年前的三倍多。

台灣將進入完全教育時代

　亞洲人隨著各國經濟發展的早遲，分梯次出門看世界。全世界首先是看見日本觀光客跟在導遊的三角旗子後面列隊前來，接著看見台灣人隊伍、韓國人隊伍，現在則是中國大陸人在世界各地到處觀摩參訪、東張西望。
　知識的牆自第二次世界大戰後開始變矮。據聯合國教科文組織統計，五十年來全世界的中學生註冊人數增加十倍（從一九五○年的四千萬變成今天的四億），大專生註冊人數增加十四倍（從一九五二年的六百五十萬增至一九九七年的八千八百多萬）。
　全世界十五歲以上的人，今天五個裡面有四個能以文字記述身邊瑣碎。估計到二○一○年，識字率會提升到六分之五。
　換言之，一個較多人受過某種中學教育的世界逐漸浮現，會在二十年後擠掉較多文盲的上一代。
　就以台灣來說，一九六八年九年國民義務教育開始實施那年進入國中的人，到二○二○年屆滿六十四歲，很多人可能已經自職場上退休。比他們年輕的世代，教育程度只有更高。
　也許可以形容那時候的台灣是進入了「完全教育時代」。
　這樣的時代，和以前有什麼不同呢？
　葡萄牙天主教大學教授卡耐羅（Roberto Carneiro）指出，一個民眾普遍受過中學教育的社會，價值觀迥然不同於民眾多為文盲或僅受過初等教育的社會。
　受過教育的人要求有選擇權，要自己做選擇。
　卡耐羅說，在政治上，他們要求政府的服務品質，要求參與，要求自決，要自己負起社區責任。
　在他們看來，政府光是「做得對」還不夠，還得事先解釋清楚要如何做、為何要這麼做，以及會花多大代價。
　參與，是新時代公民的必備德目。

大國民不需要大領袖

　知識就是力量，人民自己握有知識以後，習慣俯看書本、平視電腦螢幕，不需要也不願意再仰望政府、仰望領袖來做他們的「英明領導」。陳水扁總統在就職一週年時說：「台灣現在有大國民，因此不再需要大領袖，」說明了他在這方面的體悟。專門研究未來的佑生基金會董事長林俊興更鮮活地形容說：「以後是『民給國靠』的時代。」
　以色列前總理裴瑞斯（Shimon Peres）相信，「奇魅」（charismatic）型的領袖在今後的時代不但不能吸引群眾，反而會大失民心：「輿論愈來愈傾向把領導人當作電視節目裡的人物，而不是能夠指出未來方向的嚮導。」
　當民間人士自認才智知識不輸政治領袖，而政治領袖又不能證明自己更有智慧、更有德行時，他確實只不過是經常在電視上出現的表演人物之一而已。
　家父長制不再。治者與被治者的關係大幅改變：以前是官與民的關係，以後會是納稅人與經理人、利害關係人與代理人的關係。
　轉變的證據之一，葡萄牙的卡耐羅教授說，就是人民對政府財務狀況的高度關切。
　在「官是父母，民如子女」的時代，平常百姓對於政府的貪污腐敗、橫徵暴斂只有嘆息認命，或是期待「青天大老爺」的出現。今天，世界各國的納稅人都要求政府比照企業，撙節開支、提高效率，而對國家的負債或超支表示憤怒。「歷史上從來沒有一個社會，對於收支平衡這麼在意的，」卡耐羅說。
　公民社會趨於成熟。當人民不再以「老百姓」自居，而以「公民」或「頭家」自許的時候，他們對於政府的顢頇無效率便完全不能容忍。他們要求政府透明，以便監督。以前的黑盒子，現在都要攤開在陽光下，讓大家檢驗。二十世紀初期盛行的「大政府」不再受歡迎，人民要求政府削減職權，愈少管愈好。

從統治變成管理

　「治理」（governance）這個詞語的定義，已經從「統治」變成「管理」。世界上很多識時務的政府都已經調整心態，以管理代替控制，以服務取代威權。
　由先進國家組成的「經濟合作暨開發組織」（OECD），一九九九年就在巴黎舉行了一項「未來政府」研討會，學者提出理論建議，政府代表舉出各國已經在實施的改革做法，檢討成敗、預測未來。
　例如德國，就邀請學者與地方當局及企業界，組成委員會，研究如何為中央政府瘦身。荷蘭則在實驗「互動式政府」，邀請人民直接參與鄉鎮市政府的決策。
　各國代表一致同意，改革勢在必行，不改沒有出路。
　因為，有知識的人民沒有耐心。不能迅速回應人民的關切，不能隨即具體解決問題的政府，很快會失去人民的信任。
　卡耐羅教授說，形塑社會價值觀的手有兩隻，一隻是教育，另一隻是傳播媒體。

電子媒體推廣民主

　媒體相當程度能決定政府品質的提高或降低，因為媒體反映社會的標準與期望。聰明的政府傾聽媒體剖析的民意，也關心自己在媒體上呈現的形象。
　電子媒體的影響力尤其大。在全球化時代，民主的價值觀正是隨著電子媒體遠播世界，深入人心。
　一九八九年春，全世界億萬觀眾先是看到中國大陸學生長期的示威與靜坐；接著，在六月四日，從電視上親眼目睹了天安門廣場上的屠殺事件，以及一個白衫男子徒手獨力阻擋坦克車隊前進的情景。一幕幕令人震撼、痛心、感動的影像，在瞬間傳遍全世界，逼迫很多人開始思考。
　事實上，中國的八九民運直接促成蘇聯的改弦更張。這年十一月，英國倫敦政經學院院長紀登斯（Anthony Giddens）在柏林，目睹那堵令德國人傷心痛恨的高牆倒下。
　「我們趕到牆邊，梯子已經搭在牆上，」他描述當時的情景：「我們援梯而上，卻被剛剛趕抵現場的電視台人員給推了下來。」
　電視台的人說他們要先上去，「好把我們爬梯子到牆頭的過程拍下來」。攀越圍牆的景象透過電視傳播到全世界，至今留存在很多人的心底，其影響可能遠超過這位著名社會學者三十本著作的總和。
　一九七五年時，全世界一四七個國家中，僅有三七國實施自由民主體制，比例不到四分之一；到一九九五年，學者計算，全世界一六四個國家，已經有七八個是自由民主國家，另有四三國實施局部民主，合計比例接近四分之三。難怪紀登斯以「星火燎原」，來形容民主在二十世紀晚期的擴散。
　「這世上有愈來愈多人不再任由命運擺布，」紀登斯歸納說。掌握了資訊以後，愈來愈多人發現自己可以改變命運。而在全球化的時代，要與全世界競爭，需要彈性與活力，每個人也只有自己做決定才最恰當。

菁英移民

　人民的忠誠不再是理所當然的。
　以色列前總理裴瑞斯觀察到，蘇聯共黨垮台的過程中，紅軍只作壁上觀，連鎮守國會大廈的士兵都一付漠不關心的樣子。未來學者托佛勒也看到，中國大陸沿海省分的新興菁英階級，對於北京中央政府的政令，根本懶得理會。「市場比政府重要，」裴瑞斯說。
　在共產國家如此，在自由民主國家，同樣不能期待國民的自然效忠。
　在自由民主國家，人民有遷徙的權利。一九八○年代以降，全世界出現所謂「菁英移民」現象，也就是有訓練、有技術的專業人士移民出國；通常是從比較不自由民主的國家移入更自由民主的國家，從比較貧窮的國家移入更富裕的國家。
　這與過去政治難民、經濟難民、候鳥式的勞工移民都不同，是對歸化國的政治、經濟、社會制度表示嚮往，而對母國「用腳投票」，選擇離開。
　以台灣來說，最近十年來每年都有一萬到五、六萬不等的菁英移民。而在台灣政局動盪的時候，例如一九九六年海峽飛彈危機時期和二○○○年政黨輪替時，移民出國都形成風潮。
　移居澳洲的那位投資理財專家，便是在一九九六年匆促變賣房產，攜家帶眷搭上飛機。而當海峽風雲底定，一切似乎又恢復正常之後，他並不後悔。他說：「在先進國家，一切透明，我可以安心投資，賺賠看我本事；而在台灣，市場像叢林，大家在裡面混打，怎麼死的都不知道。」
　根據美國人口資料局統計，一九九○年代初期，亞洲每年都有約五十萬這種「定居型」移民，移往北美及澳洲，是相當顯著的一種移民類別。

「忠誠」二字繫絆不住

　根據政治學者的說法，這些人的遷移，代表他們從對原本民族、文化的認同，轉變為對一種政治、經濟、社會制度和生活型態的認同。
　不僅於此。聯合國教科文組織估計，今天全世界有一百六十萬大專以上學生出國念書，其中一百四十萬是去已開發國家，有半數來自開發中國家。這些留學生，自然是母國的菁英，但是他們學成後是否返國服務，多半要看母國的制度與環境有多大的吸引力而定。
　不只人民會用腳投票，企業也會。跨國企業的總部隨時可能搬遷到另一國，它選擇在哪一個國家繳稅，或到哪一個大西洋小島上註冊「避稅」，更完全不是國家能以「忠誠」二字繫絆得住的。台商是要「根留台灣」、「心留台灣」還是「廠留台灣」，看的也不是政府官員的情面。
　政府只能以改善服務、改良環境、改變態度，來挽留菁英、挽留企業。
　挽留的愈多，國家存餘的競爭力愈大。

不求共識，只求相互尊重

　除了國際力量與人民個別的力量之外，還有一種力量攔腰切入國家，那是人民所組成的團體。
　二十一世紀的社會，比以往任何時期都來得分歧、複雜而多元。沒有一個國家真的是單一民族組成，連南韓、日本都湧進愈來愈多異族人。
　就算是同一民族，政治立場也可能南轅北轍，台灣的情況正是如此。十年以前大家還盛談「如何在國家認同問題上取得共識」，後來漸漸不談了，因為，不會有共識，也不需要有共識。每個人因其經驗與背景而有不同看法，不能強求一致，只能互相尊重。
　在OECD的「未來政府」研討會上，與會代表們也曾集體思考，在未來，族群多元、文化多元，社會每個份子理應彼此尊重、平等對待的時代，「國家認同」的意義是什麼。
　美國馬里蘭大學席克教授在會上指出，人民的個別思想開通之後，對政府的集體黏連（collective glue） 便會像膠水乾掉，黏不住了。
　他相信，未來的社會連結比較是「短暫、彈性而流動」的（temporary, flexible and fluid）。意思是說，未來的人會在不同情況下，與各種利害相關的人合縱連橫，因時制宜、通權達變、見機行事，以最佳方式表達自己意見，爭取自己權益。
　一方面，每個人更加個人主義，獨立自主；另一方面，更多人參與或組成理念或喜好相同的社團，藉團體發揮力量。
　就以台灣地區來說，一九七七年內政部登記有案的人民團體不到三千五百個，而一九九九年則增長到一萬五千多個。但每個社團，都只代表個人的一種認同。

小認同取代大認同

　最好的例子就發生在台北市萬華區的大理街。一九九九年，這裡的居民組成社區自治會，爭取把一塊台糖不用的土地改建成公園，奮鬥了一年多，團結一致，相互打氣，形成緊密團體。但在生活上，他們有的是世代居住當地的老萬華，有的是剛從中南部搬進大都市的國民住宅新成員。在政治上，他們一大半是民進黨陳水扁的傳統擁護者，一小半支持國民黨馬英九。但是由於在公園事件上，當時擔任台北市長的陳水扁沒有及時回應居民要求，正在競選台北市長的馬英九卻慨然允諾當選後如民所願，結果全體居民決議把票投給馬英九，使得陳水扁出乎意料地在他心目中的鐵票區栽了跟斗。
　觀察整個過程並寫成學術報告的學者之一成露茜，在剖析自己的認同態度時也說：「你如果問我是誰，我可以告訴你一百種。我屬於婦女團體、學術團體、家庭、學校、社交圈……，很多很多。」
　這位社會學者認為國家認同對她反而不重要：「我有很多小認同，但是沒有對國家的大認同。」
　從單一大認同轉變成多種小認同的結果，就是社會力量排列組合，視議題而定；變化多端，難以預測。國家認同淡化的結果，則是政府失去尚方寶劍，不能再「挾愛國主義以令人民」，反而要認清自己身居服務業的地位，確實做好服務的工作。
　意識型態在政府的改革中因此沒有影響力：不分左右中，提升政府效率是各黨派一致的目標。政府不能再依據既有的意識型態來處理問題，反而要學會對應不同人民的不同觀點，平衡左右，務實達成經濟表現。
　OECD認為，未來政府要拿出企業對待顧客的精神，對人民的心意明查暗訪，務期及早發現顧客口味的改變，予以滿足。例如陳水扁和民進黨台北市黨部，當初可能就是沒有體認到世居擁擠樓房的大理街居民，對於較好生活品質的渴望已經變得多麼殷切，殷切到當有一塊地空出來的時候，他們可以（違反台灣人寸土寸金觀念）不要拿來蓋商場、蓋大樓，而要一個可以休憩散步的地方。

政府要視人民如顧客

　忽視人民的改變，就是忽視市場的力量。在市場上，政府沒有專利權，必須與別的團體競爭，取得服務權。在台灣九二一大地震後，宗教慈善團體比政府人員更早到達災區，援救災民。事後大家都說，佛教慈濟功德會比政府做得好太多。許多人不信任政府，把捐款交給慈濟或別的民間組織，而事後也證明，九二一救災，捐給政府的錢有的被侵吞，有的救難物資在庫藏一年後還沒發出去。
　失去的民心像褪色的愛情，被欺騙過的心難免抱持著懷疑。全世界人民對政府的信心都在降低，年輕一代尤其沒有前幾代人那種對政府的親切感情。重建人民信心，因此是政府努力的主要目標。如能早期察知人民需求，便能贏得信任；否則，可能很快失去政權。
　如何體察人民需求？方法莫過於預先溝通，讓各種人民團體參與決策，在問題初萌時便找出解決之道。席克教授強調，政府必須建立公平而明確的規則，讓人民清楚看到自己的權益受到公平的對待。而人民也要學會尊重政府的公平原則。
　這裡面有三項因素：有素養的人民、透明的過程與公平的作業。
　「政府為什麼要改革？為了改善服務，以贏回民眾的信任。如何改善服務？首要改變心態，把人民福祉放在第一位。什麼是人民福祉？就是人民想要的東西，」OECD做了如此簡要的結論。

追求美好公平的未來

　我們想要的是什麼呢？古往今來，多少哲人描述過他們心目中的美好公平世界：「禮運大同篇」、「桃花源記」、「烏托邦」……，彷彿遙不可及，細思其實卑微。台灣人，或任何人要的，不過就是一份尊重、一份自在、一份互信。「希望你我的子孫都能在全世界舒適地生活，」殷琪說。
　面對當前亂局，台灣人民可能已經不敢作夢。但是反過來看，在全球化的今天，在人民素養日趨成熟的此地，台灣人可能最有資格作夢。只要我們有企圖心、有願景，只要我們做出正確的選擇，二十年後，台灣真的可能向全世界華人在政治、經濟、社會與人民生活品質上的最佳典範，大步邁進。
　因為，沒有別人有我們的機緣與條件。