固守城邦還是開疆闢土？ — WTO下的農村變貌

「要是進WTO，阮種田人就攏倒莊！」家住嘉義縣六腳鄉蒜頭村，今年六十多歲的韓茂修，雖然下田幹了整天活，聽到WTO（世界貿易組織）三字，仍是氣沖沖的唸出這句順口溜。
今年加入WTO後，就會有十四萬四千公噸，佔台灣消費量八％的稻米進口，到時可能會引起米價下跌，讓他血本無歸。
更糟的是，他習慣多年的保價收購可能取消。
直到現在，韓茂修一甲多的田地種出的稻米，都以高於市價的固定價格賣給農會，扣除成本，每年可以確保三四十萬的穩定收入，然而這樣的方式在台灣加入WTO後，卻會逐年削減，甚至完全取消。
這些都是因為凱恩斯（Cairns）集團的壓力。
以澳洲、紐西蘭、阿根廷等農產品大國為主的凱恩斯集團，極力主張各國開放農業市場，而且要求各國減少對農業的各項補貼，像韓茂修領收的保價收購，會因為政府有收購稻米的義務，而引誘稻農生產更多，尤為他們反對的要項。
南丹（Gita Nandan）的咖啡色皮膚和深邃的五官說明她的印度移民身份，她是澳洲外貿部貿易談判處的農業資深顧問，長期代表凱恩斯集團在各國農業貿易多邊談判中穿梭。

凱恩斯對抗NTC

八十九年十二月，雖然首次來到台灣，但仍扮演著她最習慣的角色──「壞人」。
在台北天母舉行的「WTO農業新回合談判研討會」，便由她打頭陣。
「現在許多國家都還有國內補貼，我們不能接受，因為更多人會因為這些補貼受苦，」南丹說完停頓一下，轉頭看著一旁的日本、挪威和歐盟代表。說的是凱恩斯集團的老調，認為已開發國家雖在加入WTO後開放了農產品市場，仍然用各種方式補貼國內農民，讓他們可以和人工低廉的開發中國家競爭，於是受苦的是印度、南美等第三世界國家更為窮苦的農民，以她印度移民的身份說來更有說服力。
南丹認為這樣的補貼「扭曲」了正常的貿易行為。「這樣會讓農夫和政府競爭，而不是農夫和農夫競爭，」吉塔說出重點。
以生產成本來看，在地小人稠的台灣，稻農的確很難和其他國家競爭。
台灣稻農平均每戶耕地面積僅約一公頃，生產效率偏低。農業試驗所稻作研究室研究員賴明信表示，台灣的稻米價格是世界水準的二到三倍，因為台灣的土地和人工的成本都太高了。

農業不只是生產業

韓茂修並不孤單，已開發國家的小農也不只台灣有。
崎嶇的西班牙庇里牛斯山區，橫跨瑞士、法國壯麗的阿爾卑斯山區，都有著數不盡的小農家，他們擔心的事情和台灣嘉義的農家一樣──農業大國的入侵。
「紐西蘭只有三百萬人，卻有著六千四百萬頭綿羊，再加上那裡的空間和氣候，我們實在打不過，」法國普羅旺斯四十三歲的牧羊人克來姆接受世界論報（The World Paper）採訪時表示，他擁有六百到一千頭羊，和紐澳動輒上萬頭的大型農場相比，實在是小巫見大巫。
像克來姆這類人構成歐盟抗拒凱恩斯農產品出口的理由。來自西班牙的歐盟農業參事托里拉舉紐西蘭的農產品為例，「紐西蘭想拓展他們的出口，但是我們還沒準備好，因為如果這樣我們一些小農場將會消失，但是我們不想失去這些農場。」
日本農林省駐日內瓦奉事官松島浩道舉出稻田的多功能性，他熟練的唸出有防洪、涵養水源、糧食安全、鄉村居住等理由，這些都得靠農業來維繫。
這些論點匯集成一股對抗凱恩斯集團的新力量，稱為「非貿易關切」（Non-Trade Concern），簡稱NTC。
他們的主要論點在於，農業不只是生產農產品的製造業，不能純以經濟的角度來作考量，「農業有所謂的多功能性，這是凱恩斯所不能了解的，」長駐在日內瓦參與談判的農委會技正李舟生解釋，凱恩斯集團完全是自由經濟的觀點，認為無法競爭的農人就不應該存在市場上，然而其他國家認為，農村除了生產糧食，還有生態、觀光、吸收都市人口等的多樣功能，不能完全讓市場價格來決定，所以要靠政府補貼。

補貼與生產要脫勾

日本國內的稻米價格遠比台灣更高（每公斤超過一百元台幣），當然是NTC的主要支持者。
眼睛圓大，年近六十仍是一張娃娃臉的日本京都大學農業研究所教授Hiroshi Tsujii則代表日本政府的立場，他認為一個國家的主食應該自給自足，不要依靠外國，「我自己，以及大部分的日本人都喜歡米，台灣和日本一樣，早年都遭遇過糧食短缺的痛苦，因此我們會要求較高的自給率，」他說。
基本上，農村多功能性的訴求已是世界共識。
「我們也認同農村有著生態，鄉村發展這些多功能性，」南丹表示，但隨即語鋒一轉，「但他們現在是付錢來鼓勵生產。」
長年和凱恩斯集團交手的李舟生解釋，「凱恩斯的態度是，可以補貼，但要和生產脫勾，要讓生不生產和得不得到錢，一點關係都沒有，」李舟生以稻米的保價收購為例，「現在是一公斤給多少錢，但是以後不可以了，要改成一年給多少。」
雖說以歐盟、日本為首極力抗拒這樣的要求，但處於外交弱勢的台灣，很難抗拒國際壓力。「我們是現在不敢講，不能表態，」從GATT時代就參與多次外交談判的台大農業經濟系教授吳榮杰說，NTC集團今年六月在挪威開會，邀請台灣參加，但農委會也不敢派人去。

談判靠情勢不靠講理

這是有原因的。長期派駐在日內瓦的李舟生回憶，有一回，澳洲駐日內瓦大使闖進台灣辦事處的辦公室，氣勢洶洶的說：「你們不要和那些NTC搞在一起！否則你們會被孤立。」
現任農委會企畫處處長，當年在貿易科負責國際談判的廖安定回憶談判結果讓代表團非常氣餒，「情勢比人強，談判不是講理的空間，我們提出的要求，人家不接受，我們只能用時間換取空間，」結果是，稻米進口配額從開發中國家標準談成了最嚴苛的日本標準，導致今年一進WTO就要進口大量的稻米，屈服國際壓力，似乎已成常態。
那，到底這不樂觀的未來要怎樣補貼呢？
許多農政官員被問到稻米的問題時，都搖頭說這個問題很敏感，三十多萬戶的稻農到底舉足輕重。
民風強悍的南韓農民，便是個眼前的例子。南韓是以開發中國家的名義加入WTO，爭取到的緩衝期較長，進口的稻米數量遠不及日本和台灣，但去年初，WTO西雅圖談判時，南韓鄉間仍是同時發動大規模的農民抗爭，甚至要政府出動鎮暴部隊，動用催淚瓦斯。
「南韓是因為已經加入了，」吳再益說，「台灣是大家喊半天，還沒真正遇到，等到明年當真遇到，就知道了。」長期下鄉宣導稻米政策的農糧處股長鄭綉鶯也說：「我們到鄉下去宣導，都是只敢講大方向，不敢講具體措施。」
為了因應今年進口的稻米，農委會計畫要削減三萬七千公頃的稻田生產面積，比桃園縣的稻田總量還大。

休耕降低稻米產量

採用的方法便是「休耕」，這是唯一可以兼顧稻田面積，又要降低稻米產量的不二法門。
也就是說，一年可以收穫兩次的稻田，第二季不再種稻，而政府會以補貼的方式，獎勵農民這段期間種植可以增加土壤肥沃度的植物，統稱「綠肥」，台灣目前有超過五分之一的農地領取休耕補助，而日本更多，三百萬公頃的稻田已有一百萬公頃休耕，休耕三分之一。
農糧處處長黃有才形容這些休耕的農田都是「後備軍人」。「要打仗隨時可打，但要定時回訓，保持戰力。」也就是一旦發生糧食短缺，這些農田可以立即投入生產，所謂「回訓」，就是每年仍要耕作一次，讓土壤質地保持最佳狀態，不致荒蕪了。
但短期內似乎不易做到這樣。
雖然黃有才辦公室的牆上掛著舊政府頒發的獎狀，表揚「八九年度水旱田利用調整計畫，績效優良。」然而以稻米來講，近幾年的休耕面積並沒有顯著的增加，面對進口稻米壓境的危機，「現在這個情形，要有強勢作為，我們也是被逼著上梁山，」黃有才解釋。
所謂的強勢作為，便是「規劃性休耕」。在農委會規劃出休耕的區域內，如果農民沒有配合休耕，種出的稻米，政府將不再保價收購。
而休耕面積沒有增加的原因，有點諷刺，竟是由於過去政府輔導農村機械化的成效卓著。

油菜花會遍布台灣

農村機械化的程度達到97％，使得代耕中心林立，年老力衰的老農，「平常坐在厝內看電視，打一通電話，人家就來幫你做了，」嘉義縣新港鄉農會產銷部主任陳忠義便稱他們為「電話農民」，整地、播種、收割都讓代耕隊統包了。
「這些農民韌性最強，要淘汰也是最難的，」黃有才說，「他種水稻和別人種草種花一樣，早晚去巡一下，成了種hobby（嗜好）。」
未來，年輕的專業農民將取而代之。「以後兼業農都把農地租給代耕隊，以後只有專業農，不再有兼業農，」農委會主委陳希煌表示，他期望未來專業農民能成為稻農的主力，把零星農地來合成一大片來耕作，提高經濟規模，降低成本。
組織六腳鄉最大的代耕隊，擁有有十多台大型農機的黃水連也同意這點，「不需要這麼多人來賺，種田的人這麼多，變得沒人有得吃，」六十多歲的黃水連，曾獲十大傑出專業農民，二十多年前，他便隨同農業官員到澳洲、美國採購買農機，見證了整個機械化的過程。
這樣的趨勢，的確正在進行中。
根據農委會統計，雖然農業人口逐年萎縮，專業農家的數目從民國八十四年起便穩定增加，大專畢業的人數更從八十四年的一萬五千三百人，增加到八十九年的三萬三千人，增加超過一倍。
鄭綉鶯則舉日本北海道的稻田為例，「他們冬天都不種，夏天收割後就配合政府規劃種下向日葵，滿山遍野的，台灣的觀光客最喜歡那裡了」。
宜蘭現在有95％的二期稻作休耕，配合縣政府的規劃，現在都是一大片的油菜花田，「你現在去看，好大一片好漂亮，有幾千公頃，」農試所研究員賴明信說。
幾年後，這景象會更加普遍，從桃園、苗栗開始，遍布台灣。