全民再造伊甸園— 澳洲大堡礁典範

由台北飛往澳洲大堡礁保護區內最主要的觀光客聚集地凱因斯 (Cairns），只要六個多鐘頭。一位台灣觀光客踏出凱因斯飛機場，迎面飄來陣陣花香，空氣中含著黏黏濕濕的海水味道，「直覺像到了台灣的花蓮，」他說。
　一面是綿延的海岸，湛藍海水下孕育著世界上最豐富的熱帶珊瑚礁群，陸地上則是廣闊油綠的熱帶雨林。那山、那水，每年總要吸引一、二百萬名來自世界各地的觀光客。若說花蓮是台灣的後花園，那大堡礁無疑是這紛亂地球的後花園。

世界級保護區

　習慣小國、擁擠的台灣人民，將會驚訝於大堡礁的「大」與豐富。大堡礁不只是一個國家級的生態保護區而已，而是一個被聯合國指定、一個世界級的生態保護區。
　它是世界上最大的海洋型生態和珊瑚礁保護區，範圍涵蓋澳洲東北角約二千五百多公里長的海岸線，約是台灣海岸線的二倍長。三十五萬平方公里的保育面積（主要是海域地區），比英國面積還大，約是台灣的十倍。它一共有二千九百多個珊瑚礁群，九百四十個小島，並擁有十分豐富的生態，育有一千五百多種魚類，二百五十多種鳥類，還是世界上重要的海龜棲息地。　
　管理這樣一個異常遼闊的保護區，一九九八年時，大堡礁管理局員工才一百三十多位。相較之下，台灣每一個國家公園管理處的員工，都有一百數十位，但保育面積平均只有大堡礁的幾百分之一至千分之一，可見大堡礁管理處用人之精簡。

借民力，做永續

　大堡礁用人少，但卻管的好。去年它還被國際自然保育聯盟（IUCN）評鑑為世界上海洋保護區管理最佳的典範之一。大堡礁管理處是怎麼做到的？善用人民力量正是關鍵。
　大堡礁管理處前對外服務處處長伍德利指出，從一開始，大堡礁管理處就體認到，管理這麼大的區域，單靠政府力量，絕對有極限。因此他們體認到必須運用民間力量，借力使力。
　尤其是偌大的海域面積，不管是漁業船、遊樂船或是一般私人擁有的遊艇，都可以隨便進出，「管理局要多少員工，才能一一盯住這些區域，以防人民違規使用呢？根本不可能，」伍德利說。
　另一方面，身為世界先進國家的一份子，澳洲從一開始就搭上世界潮流的列車。已經在大堡礁管理處服務二十年的祕書處主任史莫利表示，當人民參與自然生態管理的思潮在一九七○年代起源時，管理處就注意這股趨勢，並用在管理上。
　基於以上兩大理由，大堡礁從設立至今，一直推動人民參與。當一九七五年管理法案在國會通過時，法規中就有兩項涉及人民參與的精神。

跨階層、跨業別的動員

　一是規定在管理處之上必須成立「大堡礁諮議委員會」，可以監督、建議、評估管理處的管理成效。成員有大學教授、旅遊業、蔗糖業、漁業等重要行業的代表，以及社會意見領袖。這些委員由中央的環保部長任命，每三年一聘。相對於台灣的國家公園委員會，委員都是官員與學者，沒有地方居民、業界代表等，大堡礁諮議委員會可說是真正的民意組織。
　二是在法規中規定，管理處做保護區內任何分區計劃時，在執行前、中、後，都必須提供人民諮詢、參與決策的機會。若是落後地區的居民沒有金錢參與，管理處還必須提供車馬費、出席費等，鼓勵人民參與。
　由以上兩個起點開始，二十多年來大堡礁管理處更慢慢發展出跨階層、跨產業、跨區域的人民參與策略，其中比較重要的包括：
　一：成立地方諮詢委員會。
大堡礁諮議委員會屬上層的民間參與，委員都是社會知名人士，探討的是整個保育區的問題。地方諮詢委員會則落實在區域，成員是小生意人、釣具店的老闆、小漁民、小學老師、退休人士等，探討的是地方性議題。
　自一九八○年代末期，管理處已在沿海岸線十多個鄉鎮成立地方諮詢委員會。管理處內有一個員工專門負責與這些委員會進行日常溝通，並參加一個月一次的委員會議，吸收地方人士對任何議題的意見。
　曾任職聯絡人員的管理處員工賽門指出，地方諮詢委員會有時會提出很好的建議，並且可以當管理處執行政策的「民意基礎」。
　例如，保護區內觀光客最多的凱因斯地區，其地方諮詢委員會就曾提議，有太多旅遊船擁有載客到海中珊瑚礁潛水的執照，所幸其中有一半以上並未真正執業。「若讓他們全部執業，那珊瑚礁的生態將因旅客太多，而大受影響。」因此地方諮詢委員會建議，應該全面重新審核這些執照擁有者，甚至暫時停發執照。
　二：自一九八○年代末，管理處開始設置對外聯絡人員。
　這些人的工作不是跟新聞界溝通，而是鎖定影響保育工作最大的各行各業，進行日常溝通、教育與協調。例如會引起土壤污染流失的農業、會造成珊瑚礁破壞的旅遊業、漁業，以及會採集保育類動物的澳洲原住民等。最盛時期，對外聯絡人員曾多達近十位，佔總員工的比例近八﹪。　　
　本身是蕉農的摩理詩，曾被聘為管理處與農民間的聯絡人員，「因為自己是農民，較易取得農民信任，」她說。她每天駕車在各地的農民集會場所中穿梭，有時聽農民意見，有時代表管理處演講保育與農業的關係。
　三：運用人民規劃長遠發展策略，由人民擬定自己要什麼、怎麼做。
　一九九一年，大堡礁管理處開始擬定二十五年的長遠發展計劃。它採取的策略不是台灣常見的、由管理處專業人員結合外界專家共同規劃，而是邀請保護區內六十多個民間團體、學術單位共同參與、擬定，花了三年時間才完成。其間，管理處只負責提供所需經費、祕書業務，毫不主導計劃方向。
　曾經投入這個規劃的庫客大學（James Cook）教授、也是澳洲知名的海洋生態專家馬許（Helene Marsh） 表示，這大概是一九九四年之前，全世界一次最大規模的人民參與保育的範例。現在，這個由非管理處擬定的二十五年計劃，卻是管理處最重要的施政指導原則。
　四：針對不同議題需要，二十多年來，管理處已經設立將近二十個專業的諮詢委員會。
　這些委員會常因為特定議題引起一時討論、關切而成立。例如，若是漁撈量成為熱門話題，可能就成立一個委員會，專門研究這個問題，成員大多是專家、業界代表，以及與這個議題相關的地方居民。直到這個議題不再迫切，這個委員會就會被取消。
　由於大堡礁管理處亟於吸取民意，已有居民感嘆，他們花太多時間跟管理處溝通、開會。

聽民意不厭其煩

　例如，住在凱因斯、以採集觀賞魚、珊瑚為業的史凱爾就表示，去年他平均每星期花三天在大堡礁管理相關的議題上，如開會等，「還好有個兒子在管理我的事業，」史凱爾說。居住在另一都市的漁具店老闆佛斯，因為太投入大堡礁地方諮詢委員會的工作，曾一度暫時結束他的小店。
　管理處在聽取民意上，可說做到不厭其煩。為了避免日後引起衝突、民怨，造成保育的阻力，管理處寧願一開始就多花時間與民溝通，建立共識。最佳的範例，大概是一九九四年開始進行的北區分區計劃通盤檢討。
　這個區域在大堡礁保育區內最北端，是觀光客最少、居民最少的區域。海岸線有九百多公里長，居民只有二千多人，其中大多數是不太會說英文的澳洲原住民。
　為了讓這些住在遙遠部落的居民，了解通盤檢討的意義，並聽取他們對未來發展的看法，管理處在規劃進行前，已先花了兩年時間，不斷派人到各個部落，用當地人能了解的語言和溝通方式，例如錄影帶、實物展示、大樹下聊天等，希望取得互信。
　負責這個計劃的透納表示，耗時良久的原因是，每一個居民的意見都要被記錄下來，並且做出能否接受的決議，然後必須告訴人民，接受與不接受的原因，人民可以再表達他們的意見，如此反覆不斷。問他會不會耗時太久，他表示：「是久了點，可是急不得，長遠來看這樣做也值得。」

澳洲VS.台灣

　曾有研究人員將大堡礁的管理與台灣第一個、也是建立台灣國家公園管理模式的墾丁國家公園比較，發現有趣的對比。
　墾管處至今仍採取一百多年前美國黃石公園的菁英、中央管理，大多數是：「中央營建署做規劃，墾管處執行，老百姓只能依循，不守法就被罰，」一位墾管處公務員表示。
　由於人民幾乎沒有參與決策討論的機會，墾管處自一九八四年成立至今，可說與民衝突不斷。已故前處長施孟雄多年前接受《天下雜誌》專訪時曾表示，他在處長任內幾乎「天天與民鬥法」。即使衝突不斷，墾管處也未將當地的社會人文，當作關注重點。例如，自一九八四至一九九四年，墾管處一共進行一百一十件研究計劃，其中只有一項探討社會議題，亦即居民會不會因為某一個遊憩港口開發而生計受影響。　　
　台灣一位國家公園處長表示，台灣人民與澳洲人民的素質、民主素養不同，澳洲可以大規模讓人民參與，但台灣或許還不行。
　例如，在墾丁國家公園內，老百姓一天到晚陳情的是，希望自己的房子可以擴建、加蓋，或是違規的水上摩托車等就地合法，但是這些都是國家公園法所不能容許的行為。加上台灣人民又普遍不守法，不依賴強力執法，如何有效保育？
　是的，台灣與澳洲不同，也與其他積極推動人民參與的國家都不同。但是台灣從威權社會走向民主社會也已經十年了。到底我們要帶著怎樣內涵的民主走入下一世紀？人民與政府之間，是否該從對立轉為合作了？
　在全球化趨勢下，人民參與的精神已被廣泛接受，台灣自不能脫逃於世界潮流外。該是政府授權人民做主的時候了。也是人民自我教育、擺脫抗爭形象，積極建設性參與公共事務的時候了。唯有如此，才是真正的人民當家做主。