高鐵啟示錄 — 台灣BOT

　七月二十三日，高鐵之約簽定。走下簽約台的殷琪，回頭與四大集團的夥伴一一握手，俏皮卻含蓄地笑了。
　就在同一個地點，二十三天前，交通部四樓禮堂同樣布置得喜氣洋洋，但台灣高鐵聯盟拒絕與政府簽訂高鐵合約。如今，高鐵車頭領航的所有文件，隨著簽約，一併完成移交儀式。
　回顧一年以來的紛紛擾擾，呈現了什麼根本問題？又給台灣各界怎樣的啟示？
　去年九月，台灣高鐵以政府零出資的超低價，取得高鐵的優先議約權。年底，草約確定，政府「應」強制收買高鐵。今年七月，台灣高鐵聯盟要求明定十九項政府應辦事項，爭議到達最高點。
　如今，合約啟動了工程按鈕，高鐵以全速起跑。
　但「這絕不是BOT，絕對是遷就現實的結果，」高鐵局局長廖慶隆如是說。
　是什麼現實，讓這件十倍於木柵捷運的世紀大案，變成一場爭議不斷的羅生門？又是怎樣的現實，讓高鐵簽約遲自七月二十三日才定案？

不敢承諾的政府

　行政體系組織紊亂，事權劃分不清，加上公務員「防弊」重於興利的心態，是台灣推動BOT投資最大的困難。台灣高鐵聯盟副總經理林天送指出，BOT與政府公共工程不同，政府工程遇到土地不能取得，站區不能開發，可以停下來，等著追加預算。但民間公司遲延一天就要一億的利息，對公司影響很大。
　從得標迄今，角力、政治從中央到地方，始終是高鐵最大的風險。譬如：高鐵原規劃以左營站為終點，卻因為在政治角力下，高鐵即將開入高雄。
　一位聯盟經理人指出，有一次為了這張競選支票，高鐵局長廖慶隆請相關單位商討高鐵與捷運共站的問題。結果當天，局長到了，聯盟的人也到了，高雄市政府的人也到了，要角高雄捷運局卻缺席。局長氣得漲紅了臉，也沒辦法。
　「現在跟十大建設的時代真的差距太遠了，」負責高鐵顧問的中華顧問工程司發言人崔伯義感嘆。
　細數高鐵相關配合單位。儘管沿線土地徵收大致完成，但站區開發牽涉都市計劃，需要內政部、各縣市都市委員會配合變更；土建工程執照更下放到各鄉、鎮、市發放。一位資深工程師認為，這種地方山頭林立的情況，是高鐵局很大的困難。
　沒有權力，高鐵局無從訂定明確的承諾，只能協助。一位外國籍財務顧問記得，招標前的前四個月，他曾向高鐵局詢問國外銀行融資可能牽涉的相關問題，結果政府的態度是只要合乎法律的都行，但你不要跟我提擔保。
　翻開兩大本厚厚的招標須知，在政府協助事項最常見的是「協助辦理」。這種不確定的字眼，在草約裡變成「政府承諾協助」事項。「協助是很本位地講，權利義務必須寫清楚，日後才不會有爭議，」一位資深工程公司法務人員批評。
　簽約前，始終被視為密件的草約，十九個章節裡，舉凡跨交通部的事項，如：連外交通、執照發放，政府一律只有「承諾協助」。
　草約中甚至明定「公務員解套」條款——交通部若已盡力協助，不論最後有沒有完成，台灣高鐵聯盟「擔保」不求償。
　「因為承諾協助寫上去，高鐵局不做有愧職守；不解套，公務員會每天抱著承諾不敢睡覺，」身為高鐵局大家長的廖慶隆則辯駁。他解釋，對公務員而言，只要「承諾」協助，公務員就必須真的去做，否則有虧職守。一旦日後有爭議，公務員必須解釋已經盡了力，才不會有責任。他認為，這種公務員增加自己行政責任的做法，已經是公家機關的突破。

移轉不掉的風險

　有責無權，逼得公務員必須設法為自己解套。問題是涉及公權力的風險球，除了政府無人能接。
　一位早期參與BOT規劃的財務專家指出，早在三年前進行高鐵財務規劃時，他們就把工程風險分為三類。「非政府辦不可的，政府就該認了拿回去做，其他才能仰賴談判，」他說。
　七月一日，原訂上午十點的簽約，隨著談判進行，不斷延宕。午夜，空蕩的會場，只剩下溶化的高鐵冰雕，與無奈的高鐵局長。「早就說不簽了還等，就是這樣不肯面對現實，」一位主跑交通部的資深記者說。
　回溯政策發展史，BOT政策正是政府面對山頭林立的政治生態，想出來的逃避方法。一位社會觀察者指出，BOT政策在民國八○年代初開始推廣，當時正是兩任交通部長分別因十八標，北宜高速公路弊案紛紛下台的混亂時期。六年國建一○八項交通工程總預算高達二．八兆，交通部正是金權政治施壓的首要對象。因此，BOT政策除了可解決政府財政的窘境，另方面「交通部官員多少有把預算往外推，可以不要再受各級民意代表、政治人物關說脅迫，把風險轉嫁到民間的想法，」這位人士分析。
　翻閱最新出爐的促進民間參與公共工程條例，在總說明一段再度提及，解嚴之後，公共工程因土地取得、環保抗爭、招標困難等，工程延宕的因素。「問題是公權力都做不下去，民間要如何做下去？」一位參與民間電廠融資的銀行經理人問，所有政府會面對的問題，民間一樣要解決。
　今年初，台中烏日鄉一個都市計劃變更，原本做為調車廠的用地也變得不確定。
　據傳，高鐵沿線要求地方回饋金的聲浪不斷，更是這條橫跨十縣市，數十個鄉鎮，總長三百四十公里的高鐵最大的開工陰影。
　長久以來，束縛公務體系的層層法規，也並未因BOT的政策推行，配合鬆綁。
　曾任第一任高鐵籌備處處長的毛治國形容獎參條例，與相關的配套法令就像大環境最重要的兩隻腳。
　民國八十二年底先推動獎參條例過關，提供法源基礎。第二階段，本該要翻修稽查條例、審計法規，還有公務員圖利罪的問題要解決。
　但隨著內閣改組，相關法規缺乏大格局的推動者，步伐就停了下來。以政府採購法為例，這個法令一進立法院就蒙塵。最後還是在民國八十四年，國防部軍購連連發生弊案，法案才重新被討論通過，「但完全不是因為BOT的關係，」公共工程委員會副主委李建中說。
　今年以來，BOT似乎化身為公共工程的萬靈丹。政府部門以BOT提振內需的口號，喊得震天價響。根據經建會的統計，包括高鐵、電廠、焚化爐等，共計二．一六兆的工程，將陸續公告、招標、開工。
　一位政府官員憂心忡忡，以現階段政府事前不做任何規劃的錯誤觀念，加上凡事求快，BOT會為台灣帶來巨大災難。
　以已公告招標的一件高速公路為例，該工程自償率不到二○％，如果要BOT，勢必需要政府編列預算補助才可行。荒謬的是，這個案子匆匆公告，不僅負責的單位沒有配套規劃，負責編預算的主計處也不了解。「這就犯下以為只要BOT，政府什麼都不用做的錯誤，」這位官員憂心。開始的規劃不清，招標後，有的修改規則，又將再引發爭議，如此將一路惡性循環下去。
　未經訓練的行政體系很容易抓錯重點。由於BOT必須仰賴銀行融資、民間出資，財務可行性往往是投資計劃最重要的部份。
　但三位了解高鐵案的專業人士不約而同指出，在二十五天短短的審標過程中，高鐵局的財務顧問，只是在確定數字之間有無錯誤、矛盾，根本沒有時間，針對財務可行性進行分析。決標後，許多事件的變化，包括：融資需要政府保證等，在當時金融界人士就預料到。
　「掃到地毯下的問題，終究是要一個個爆出來的，」一位官員形容。

地毯下的問題

　一位香港投資銀行經理指出，除了香港，一般的交通建設BOT，營運往往是最大的風險，所以政府通常會擔保運量。如此，銀行有保障，願意借錢，BOT方能順利推行下去。
　「雖然銀行往往是最後簽訂合約的人，但你從頭就要把融資可行性考慮進來，」另一位投資銀行界人士批評「但絕對不是政府提供保證，強制收買！」
　一位觀察者形容，這種轉變，就像一場情勢逆轉的翹翹板遊戲。先前政府一路不肯承諾，彷彿佔了上風；卻在關鍵處鬆手，情勢逆轉。
　面對草約諸多不確定性，「政府承諾『應』強制收買，顧問認為銀行應該會願意融資，」台灣高鐵財務顧問吳怡君不否認該條文的關鍵性。
　有些輿論批評，這種承諾將使民間、銀行團不在乎專案的風險，完全只看政府的保證。
　台灣高鐵律師陳玲玉反駁，強制收買有許多步驟，不是一出問題，政府就出面解決。一旦真的強制收買，公司更將損失近九百五十億元（含利息及保證金），特許公司股東虧損極大。
　「會這樣做，也是因為台灣的銀行只會做抵押貸款，」廖慶隆也辯駁。衡諸現實，台灣銀行界專案經驗不足，高鐵局本著「推動高鐵」的使命，必須想辦法讓案子推行下去。
　銀行團，這個兩千八百億的最大金主，加入賽局之後，高鐵局與高鐵公司才達成的雙方平衡，很快又出現拉鋸。
　今年六月，台灣高鐵提出政府應辦事項備忘錄，要求訂立明確的應辦事項完成時間表。台灣高鐵高層不否認，這與銀行團的要求有關。
　政府「應」強制收買的負效益出現。一位了解內情的金融界人士觀察，目前本國銀行只在意「銀行優先受償權，是不是變成政府既定政策」這件事。台灣高鐵迄今尚未與銀行團簽訂委託合約，一切都要等行政院明文通過再說，「根本把高鐵看做政府專案，」看到連財務都要請顧問的本國銀行，他有點不平。
　自始至終沒有消失的不確定性，銀行一個一個將其挑出。一位看過草約的銀行團人士指出，在草約裡，每一個條文都還可列出十幾、二十條的不確定性。土木建築、機電工程都尚未發包，議定的價格也沒出來，也沒有時間表，「台灣高鐵連自己要多少錢，每個時間點要撥多少都不知道，我怎麼簽約？」他理性地說。

第一次，做最大

　層層勾稽，三方合作的大環境，還沒開始，就先暴露了弱點，「只能說萬事起頭難吧。台灣的問題是沒做過，一下就要做最大的案子，一切都是預料中，」多位外商銀行界人士不無鼓勵。
　問題是，從行政院長蕭萬長到交通部長林豐正都指出，高鐵具有指標性的意義。「心理面的影響也很大，」一位主計官含蓄地說。
　繼高鐵之後，西歐加油站也要求政府簽署備忘錄，政府的嚴正拒絕，馬上讓高速公路全線面臨斷油的危機。
　連高鐵主談律師陳玲玉都擔心，台灣輿論「只看結果，不問原因」的習慣，強制收買會遭濫用。她指出，高鐵一旦特許權遭撤銷，法院進行拍賣時根本是「有行無市」，無人敢購買。其善後，只有政府有能力處理，但其他的工程則情況不同。「不是每一件工程出問題，政府都該強制收買，」她說。
　「在經過這麼多錯誤的示範之後，現在必須重新歸零再開始，」儘管困難重重，交通部常務次長毛治國非常懇切。目前他正負責訓練公務員，從BOT的道理學起，未來，才能應付每一個BOT因案制宜的情況。
　歷經一連串風波不斷的台灣BOT工程，政府、銀行、企業的三方合作，無論共識、遊戲規則與心態都還待培養。
　萬眾矚目的高鐵工程，儘管簽約啟動，卻仍有融資、各級政府配合的問題亟待解決，未來的路仍充滿荊棘。