高雄港困守舊江山

「這兩年是高雄港的關鍵，高雄港不行，台灣就完了，」負責海運轉運中心整體規劃的交通部次長毛治國針對高雄港的發展，斬釘截鐵地說。
「高雄港已經病了有一陣子了，而且病得不輕，」一位航商指出，最明顯的病症是，從去年八月開始，高雄港的吞吐量明顯地減少，承租貨櫃專用碼頭的航商出現撤離。
「去年這時候，西子灣裡已經排著長長的隊伍，等待進港，」中山大學公共管理研究所吳濟華副教授說。也是高雄港市合一委員會委員的吳濟華指著研究室窗外的西子灣外海，疏落地陳列著一、兩艘貨輪，緩緩進港。
專營亞太地區航線的萬海航運高雄港經理鄭英賢指出，高雄港貨櫃碼頭以往哪裡有空？頂多是兩座港務局的公用碼頭有空，給一般小航商或是聯營船隻靠港之用。「現在至少空出六個碼頭，」鄭英賢細算著說。
比較令人心驚的是日本的川崎汽船(K Line)--民國五十八年第一批進入高雄貨櫃中心的三家航商之一，今年三月份決定不再續租專用碼頭。
世界第二大航運商的丹麥快桅航運(Maersk)，原本表示要標租剛興建完工的第五貨櫃中心七十八號碼頭，在投標前夕，也宣布放棄。快桅航運的貨輪已經開始停靠上海與廣東鹽田，並且與香港李嘉誠集團共同參與廣東鹽田深水碼頭的興建。

危機早已出現

「高雄港早已出現危機，但是港務局的人一直沒有危機意識，仍然停留在賣方市場的好時光，」一位擔任過商船船長的貨運站負責人示警指出。
這幾年國際海運市場競爭激烈，一位航商表示，近來貨運量下滑，像美洲線運費一個櫃子過去是兩千多美元，現在下滑到一千八百元，一個櫃子十幾美元利潤的生意都會接，與過去一個櫃子動輒幾百美元利潤差距甚大。
而且海運大型化開啟海運的戰國時代，也將形成強大的競爭壓力。長榮海運高雄貨櫃場副總經理廖學雄指出，今年國際海運市場就會有一百多艘超過四千個TEU（二十呎長貨櫃）的大型貨櫃船進入市場。已經六十開外，但是全部用電腦管理、訂自己的開會時間表的廖學雄說：「船開航，就要有那麼多的貨裝。」航商利潤有限，降低營運成本將是關鍵。
此外，一位早年曾經在政府部門工作過的航商指出，隨著台灣產業的外移、經濟結構的改變，高雄港早已經由賣方市場變成買方市場。也就是說，在出口導向的經濟結構下，高雄港吞吐台灣自己的貨物就已經有很高的成長；但是，當產業外移，轉口業務的發展就成了高雄港今後成長的關鍵。香港與新加坡港口的成長關鍵，全在轉口業務的發展上。
「面對這種轉變，高雄港需要不同的港務管理經營模式，」曾經參與交通部運輸研究所高雄港規劃研究的美商海劦氏工程顧問公司副總裁雷約翰指出。
但是高雄港並沒有意識到這轉變，高雄港的運作制度與管理方式仍然維持二十年前的方式，不能配合國際海運激烈競爭的市場變化，「就像臺灣省菸酒公賣局一樣，」一家航運公司高雄分公司副理不避諱地說。
東亞最早經營貨櫃專用碼頭業務的高雄港，直到六年前，貨櫃量仍與香港、新加坡這兩大國際商港並駕齊驅。

眾港皆醒我獨睡

但是過去五年，當亞太地區呈蓬勃發展，世界超過六成以上的海運量集中在這個地區時，高雄港反而出現停滯的困境，逐年落後香港與新加坡。到了去年，高雄港貨櫃量僅五百萬TEU，不及香港前年一千兩百萬TEU與新加坡一千零五十萬TEU的一半。
「如果以高雄港近年來平均五％的成長來看，僅僅反映國內經濟成長，外人的使用並沒有增加，」吳濟華表示，這與香港、新加坡大量靠轉運成長而帶來的加值成長有很大不同。
「高雄港對過去的成就太過滿足，對整個外在環境變遷，反應慢了至少四到五年，」曾任職臺灣省交通處副處長、現任交通部航政司長、處理過台汽營運問題的謝明輝坦承，這是高雄港成長遲緩的關鍵。

首位航商出身的局長

高雄港務局的員工，與高雄港的航運公司，最近明顯地感覺沈睡多年的港務局甦醒了。
倒不是高喊多時的亞太營運中心開始運轉，也不是兩岸直航開始啟動，而是換了一位有史以來港務局第一位非軍旅出身、而是航商背景的新任局長。
為了重整高雄港，交通部今年二月不得不介入一向由省府託管的高雄港人事。
高雄港務局長人事的調動，這回是一反常態，由交通部直接介入，起用這位非航政體系、前陽明海運副總經理、擔任交通部航政司長才七個月的游芳來。「游芳來局長是交通部與省政府商量後特別找的人選，」交通部次長毛治國不諱言地說。
高雄港貨櫃租用碼頭的航運公司都收到港務局長辦公室電話：新任局長游芳來希望能親自拜訪他們。
「這是新聞，港務局老大得很，向來都是航商向他們拜託，」一家本國航運公司在高雄港的負責人表示：「這個局長不一樣，要聽客戶的聲音，了解航商的問題。」
到高雄港兩個月，內部二十幾個單位的簡報還沒有聽完，游芳來已經將高雄港貨櫃租用碼頭的九家航商拜訪完畢，而且還做了筆記，一一交辦。
這位頭髮微禿、蓄著鬍子，溫文儒雅，嗅不出丁點公務人員刻板印象的港務局長，對著經辦人員急急地叮嚀：「對航商而言，高雄港只是許多個停靠港口的其中一個，如果你無法比別人好，就只好出局。」
陽明海運時期，曾經派駐英國與德國漢堡多年的游芳來說：「你沒有效率，別人就不來，後面立刻有別的港取代。」他加強語氣地說，新的港口投資動輒十億、十五億美元，一個航商租用碼頭，投資也都要三、四十億台幣；航商出走，不是今天不來，明天不來，而是未來十年不來。游局長認真地一字字地說：「大船不來，跟著小船也不來，這不是危言聳聽。我們沒有時間等了。」替陽明海運建立地中海線的游芳來帶著航運商特有的經營危機意識說。
高雄港務局的一級主管，最近幾個月來感覺最大的不同是：「以後大家要把午睡的習慣改掉。」動作俐落、看不出六十多歲的港務長孫東化，下午兩點一出會議室，就開始聯絡航商，召集出租碼頭開放使用的會議。

第一件事就是鬆綁

「現在第一個要做的就是鬆綁，提供業者一個合理經營環境，」帶著使命來高雄港的游芳來說，現有許多法令規章因時空的變換，不合時宜，需要修訂，但是修法過程冗長，緩不濟急。
「不過，在改的過程中，總有事情可以做，」他滿是信心地說，鬆綁就是解除經營限制。
首先，他就積極進行解除現有租用碼頭不能停靠非承租航商，以及共同使用人的限制（例如長榮租用的碼頭，只能停長榮的貨櫃，以及一家共同使用人，其餘的都不准停靠）。
「解除這樣的限制，業者的經營可以帶來更多的船隻停靠，不止對業者有利，對港務局也有利，為何要加以限制？」這位替陽明海運建立歐洲航線的港務局長語重心長地說，大家是在一條船上，要想雙贏的做法。
「裝卸效率的提升很迫切，港務局必須退出裝卸作業，朝民營化去做，營運事業政府是做不好的，」謝明輝指出，目前成立的高雄港市管理委員會的首要目標就是朝民營化前進。
「假如兩岸現在可以通航，突然增加兩百萬TEU，高雄港有消化的能力嗎？」毛治國就很擔心。
像高雄港經營的兩個公用貨櫃碼頭為例，目前一個小時平均只能處理十二個櫃子，但是一般航商的租用碼頭一小時可以處理二十五個櫃子，有部份航商甚至可以超過三十個，幾乎都是港務局公用碼頭的一倍以上。
高雄港現有的組織、體制和運作，與競爭者之間，產生相當的差距，嚴重斲傷國家競爭力。目前國際港都具備的自動通關（EDI）與電子導航系統（VTMS），高雄港仍停留在研擬階段。
儘管高雄港使用電腦很早，但是過去四、五年幾乎陷入停頓。以導航設施為例，高雄港多年來仍然沿用人工、無線電對講機的階段。新加坡早在七g年代就採用自動通關系統，高雄港目前才由財政部海關試線中。
「碼頭的電腦設備很重要，境外航運的航程很短，資訊傳輸（艙單、報單）要很快，電腦的能力就是新加坡急遽發展的關鍵，」立榮海運副總經理王龍雄說，新加坡港埠管理全部電腦化作業，運轉操作十分準確。而且也要求航商的資料必須確實，如果更改就要罰錢，無形中也提升航商的營運品質。
新加坡仰賴電子資訊的管理，使新加坡港的運作效率充分顯現。「新加坡的港口土地面積，大約是高雄港的一半，但是貨櫃的吞吐量，卻是高雄港的二倍，換言之，高雄港的營運效率只及新加坡的四分之一，」吳濟華分析。

世襲的碼頭工人

碼頭工人則是高雄港營運迫在眉睫待解的難題。
世襲制、不能解雇、要求加薪不果就怠工，是高雄港務局與航商們共同的經驗。目前高雄港有四千名碼頭工人，平均年齡在五十歲到五十四歲間。這個源自日據時代的工會組織，既不屬於港務局管轄，付薪水的航運公司也沒有開除的權利。
目前的制度下，高雄碼頭工人，如果是在港務局的貨櫃公用碼頭、或是專用碼頭（散裝貨輪、大宗物資），碼頭裝卸費用的六八％是提撥給碼頭工人，而港務局只有三二％。這個比例是在當年以人工為主力時建立的制度，高雄港務局港務長孫化東表示，時至今日，機具裝卸為主時，分配比例仍然未曾改變。
另外，碼頭工會大約有一千多名的工人，任職在由航運公司租用的貨櫃碼頭。「這些工人平均年薪是一百二十萬元，一天工作四小時。我們對他們只有獎勵權，不能懲罰，也不能開除，大家都有遭碼頭工人怠工的經驗，所以寫工人問題時，千萬別提名道姓。一怠工，船多停一天，就增加一萬美金以上的成本，」經營高雄港貨櫃租用碼頭的航商像錄音機一樣，重複播放這樣的信息。
幾個月前，就有一家美國航商發現一名碼頭工人酒後操作機具，起重機吊桿不穩定，「一出事，下面指揮的工作人員就會變成肉餅，」這家航商派駐高雄港的負責人說。儘管在這之前，航商就發現這名工人有過酒後工作的紀錄，因此要求港務局一定要調離這名工人。
「這時，工會就出面了，堅持要我們給他一個機會，最後以停職三個月了結，」這位負責人表示：「這裡的工會與對岸像極了，不是經濟問題，已經是政治問題。」
目前高薪資的碼頭工人，佔航商營運成本的二○％。在航運景氣的時候，大家還可以吸收，但是面臨市場激烈競爭的現況，這就成了一種負擔。
但是工人的問題，十幾年來一直延宕未決，連大法官都沒有解釋出誰是他們的雇主。換言之，這些碼頭工人是終身職，沒有人可以解雇他們。

官僚包袱處處掣肘

屬於國際港的高雄港，在組織上，依憲法規定由中央管理。但是，自政府遷台以來，高雄港向由臺灣省代管，位屬省政府交通處之下的三級單位，不論預算、業務、人事都要受制於行政法令的包袱。這樣的流弊直接反映在港務局的經營效率。
以高雄港於二十年前搶在亞洲各港口之先發展的貨櫃碼頭為例，高雄港九g％的貨櫃碼頭貨運站內的機具，原則上屬於港務局，租用給國際九家航運公司經營。但是港務局購買機具又受到公營事業預算與審計法令規定的限制，高雄港務局一位主管說：「港務局買一台貨櫃起重機，花三年的時間，屬於正常。」他說，同一個貨櫃場裡，經常出現三、四種不同廠牌機具，需要三、四種不同廠牌的零件維修保養。
許多航商因為業務需要，無法等待港務局購買的機具，就先行付費購買，條件是五年免費使用，超過五年就自然屬於港務局的財產。一台一億五千萬元左右的起重機繳回港務局後，航商還必須向港務局支付一年將近八百萬台幣的租金，而且跟隨物價指數調升。
有些老舊的機具，航商基於效率打算淘汰，但是淘汰使用的機具，必須經過省議會通過才行。有一家航商當年自行購置的起重機申請淘汰，前後拖了兩年仍沒有下文，原因就是卡在省議會不過關，因為這些當年航商自行購買的機具五年後自動變為港務局的資產，未達公務機關有關折舊年限的規定。但是這段期間內，港務局還得按規定向航商收取租金，「我們當然不願意繳了，」一位航商不情願地說。
屬於行政單位體制，又兼營港埠業務的高雄港務局，在營運上多所掣肘。以碼頭土地租金的調整來說，港區土地屬於省交通處，租金費率要由省來核定，原來的土地租金是按公告地價三％計算，後來交通處突然調升變成一五％，造成航商反彈。經過前後三年的折衝，去年才定案，最後決定按五％收取。
「從一五％到五％，是什麼依據？」快桅航運高雄分公司總經理鄭德松不解地說：「很多時候，不是港務局不做，而是現有的法令綁手綁腳。」
高雄港的問題是官僚體系與行政手續的問題。由於組織結構的關係，三級政府形成的多種流弊齊集一身。最能反映現有三級政府弊端的，要算高雄港內建設與高雄市區的交接面問題。
從高雄市前鎮區往第三貨櫃中心的港區碼頭道路上，擠滿大型貨櫃拖車，道路路面顛簸破損，這條道路路權是屬於高雄市的。但高雄市政府祕書長黃麟翔則指出：「主權不在港務局，但高雄港的盈餘又不經過高雄市政府，商港建設費也只有四分之一、不到十億元給高雄市，高雄市民沒有自高雄港得來好處。」
造成高雄港嚴重污染的前鎮河，是政府三不管怪象另一最佳佐證。
多年來前鎮河直接排放未經處理過的污水進入高雄港，而前鎮河的上游在高雄縣，大量的皮革與電鍍業將廢水直接流入河中。前鎮河進入高雄市後，一般下水道污水又再注入，匯集進入高雄港。再加上隔鄰歸高雄市主管的前鎮漁港的漁船直接排放的油污，就匯集成高雄港裡著名的「黑龍江」。
「如果高雄港不快點做好污染整治，而船舶進入一身髒，一旦別的港口要求船舶進入必須清潔船身，到時就會有船隻考慮不進高雄港，」航政司長謝明輝說。
高雄港問題在哪，大家都很清楚。在內閣改組前身兼高雄港管理委員會主任委員毛治國指出，港埠營運業務民營化最先涉及的工人問題，前交通部長劉兆玄已與省長宋楚瑜達成共識，成立基金一次解決現有碼頭工人退職的問題。
跟著再進一步推動棧埠民營，航商將可自雇工人、自有機具，最後則是港務局的體制。「一定要高雄港提出一個十五年的未來發展方案，」毛治國加強語氣說。

盛衰在效率 不在三通

「高雄港提高裝卸效率，營運量可以增加三分之一，」航政司長謝明輝根據高雄港貨櫃碼頭現有的機具設備估算，裝卸作業將是民營化的第一步。他指出，如果以高雄港現在的五百萬TEU計算，三分之一就是近兩百萬TEU。也就是說，高雄港不用再擴大港區面積，就可以達成。
高雄港的發展，已經不是三通與否的問題，而是如何成為一個有競爭力的國際港。
曾經替鹿特丹、紐約、洛杉磯等國際港做過港區發展規劃的美商海劦氏工程顧問公司副總裁雷約翰指出，高雄港的硬體優良，又位處太平洋航線中樞，絕佳的發展機會不能不把握。如果不能掌握，高雄港沒有明天可談，更別提預測未來。他指出，高雄港的未來，to die or to compete。