新加坡 — 向世界高標挑戰的小獅

　「新加坡是移民社會，我們極重視那些可保證我們生存、安全、成功的價值。」新加坡建國之父李光耀的一句英語，靜靜地以透明字體刻在白霧玻璃上。
　這塊玻璃豎立在新加坡聖陶沙先驅蠟像博物館。頭足以栩栩如生的蠟像與照片，敘述新加坡自一八一九年英國萊佛士爵士以新加坡為東西方的貿易港，開啟新加坡接觸西方文明，至一九五九年人民行動黨取得政權為止的歷史。
　觀光客很難理解，為何不陳述新加坡近三十年的建國史？卻在角落擺著李光耀的一句話。
　這股「生存、安全、成功」的欲望，似乎已成為新加坡建國二十九年的成長動力。
　新加坡就像一隻永遠警醒的小獅子，不斷往前衝。
　美國趨勢專家約翰奈恩比在他的新書「全球弔詭」(Global Paradox)中指出，新加坡雖是亞洲四小龍中最小的，卻是最成功的。新加坡是世界第二大貨櫃港、世界第三大煉油中心及世界最大的硬碟出口國。新加坡也是世界上個人平均外匯存底最高的國家。
　新加坡自一九八四年經濟最低潮時，就為了求未來的生存，而定下公元一九九九年的年國民所得要達到一九八四年瑞士的水準——一四一○○美元，如今已提早達到。去年新加坡個人國民所得達一萬八千美元。同時希望在公元二○二○至二○三○年，能達到已開發國家的生活品質與社會文化水準，進入第一世界國家之林。為達到這個目標，當時估計每年必須達到四至六%的年平均成長率。「這是一場馬拉松賽，」新加坡貿易工業部部長姚照東坐在新加坡財政大樓第四十九層的部長辦公室說。
　自一九八六年來，新加坡每年經濟成長率都遠超過這個目標，去年更高達九．九%，高居四小龍之首。再這樣跑下去，這頭小獅子極可能把台灣、韓國、香港三條小龍遠遠拋在後面(見表)。

不斷更新的過程

　如果說現代化的定義是不斷更新的過程，新加坡可說是亞洲四小龍中，最明顯具有現代化精神的國家。
　這主要是因為新加坡有一個有效能的政府。根據美國BERI評鑑，在四十七個國家之中，新加坡政府的專業能力(Proficiency)，僅次於荷蘭。這項能力是一國經濟健康的關鍵指標。
　看到新加坡的不斷進步，連日本人也要嘆氣。有些日本人認為，日本的國民所得雖高於新加坡，但新加坡的公共補助政策、較低的物價及綠化空間，使得新加坡生活品質比日本高。
　日本第一勸業銀行駛新加坡的支店長鈴木征一郎說：「看看新加坡官員的清廉，最近頻頻傳出金錢醜聞的日本政治家應該感到羞恥。」
　新加坡雖比大台北小，巿容卻比台北整齊、美麗、有風格，且又多樣化。
　外來旅客每年到新加坡，總發覺新加坡又多了一點新風味。十年前到新加坡，所看到的十分破舊的唐人街——牛車水，已經過古蹟整修，變成很有古意的小客棧及咖啡館；觀光客雲集的烏節路，又多了好幾家日本的購屋中心；坐計程車繞新加坡，總比以往多發現一些由古蹟改建成的購物坊與書店；十年前的老萊佛士旅館，新近才整修過，白色的老西洋建築物在夜，被刻意以昏黃的燈光烘托者，彷彿身處夜的倫敦。
　新加坡多了一點令人驚喜的文化，儘管有些年輕的新加坡人會抱怨重漆古蹟的顏色用得太膚淺。

歷史寫在街道上

　新加坡的建國史沒有陳列在博物館內，而是寫在新加坡的街道上。
　新加坡是亞洲國家中，基礎建設最好、最完整的國家。八七%的新加坡人住在政府興建的組屋。
　在海、陸、空等交通建設上，新加坡已擁有數一、數二的世界水準。新加坡港、新加坡機場已是世界最繁忙的海港與機場。新加坡的地鐵計劃十多年，在一九八四至一九八九年經濟最不景氣的五年間，興建完成，比預計的時間提早兩年，並節省一五%預算。
　在亞太營運中心方面，新加坡已吸引三千家跨國公司在新加坡設立亞太總部。去年，美國康百克電腦公司也把亞太製造總部由香港移到新加坡。
　剛到新加坡擔任台北商務處代表邱進益，覺得新加坡有四特色值得台北學習，即法治、憂患意識、人民的守法精神及全民重視國家利益的觀念。
　美國財星雜誌資深主編路易卡樂Louis Kraar)則指出，新加坡的三大特色相當值得學習。即效率、無貪污、有共識。
　新加坡英文海峽時報今年四月曾為文指出，新加坡經濟上極開放的自由貿易，政治上卻極為嚴格管制，以維持社會高度穩定的方式，這對西方跨國公司有很大的吸引力，也是對西方政府採取放任巿場經濟的一大挑戰。
　一位觀察者指出，不像台灣，老是喜歡說「台灣太小，經濟太淺盤，這個不能做，那個不能做，」喜歡把自己失敗的理由，歸諸不可控制的外在因素。新加坡從不以「小國寡民」(人口是台灣的七分之一，土地是台灣的六十分之一)為理由，放棄生存的權利，反而更積極找出它在世界上的定位。
　新加坡將它小國寡民的劣勢，化為優勢。
　新加坡政府經營國家，就好像經營一個欣欣向榮的公司一般，講究效率與效果。事實上。日本組織學者界屋太一就曾指出，政府機構與企業一樣，本來就應當做機能體一樣，要講求績效。
　在快速往前進的電動跑道上，新加坡一直在增設新的走動目標，並不斷往目標前進。

有方向感的國家

　為什麼新加坡人這麼有長期眼光？為什麼新加坡老是可以使夢想成真？
　翻開東南亞地圖，新加坡是馬來半島最南端的一個幾乎看不到的小點。可是外來的遊客進入其中，卻感受到這個小國具有一股說到做到的執行火力。
　威力來自新加坡政府菁英與組織。
　李光耀一直堅信政府必須能吸引最優秀的人才，來為新加坡畫藍圖，並使夢想落實。
　新加坡政府相信人才是新加坡唯一的資源，唯有由優秀人才領導的政府，才能保證新加坡未來的成功。
　這些高級文官多半留學英國劍橋、牛津，工作期間又常被送到美國哈佛大學企管學校上決策者課程，他們幾乎是以經營跨國公司的思考方式在經營他的部會。翻開新加坡每個部會的年報，就像許多極有成長朝氣的大公司一樣，一定開宗明義就提到該部會的使命、遠景、策略、該部會人員平均生產力、財務報表及跟該單位相關的整體績效。
　光是由年報看來，新加坡的高級文官既會作夢，也相當重視成果。新加坡東南亞研究所所長、也曾擔任新加坡駐聯合國大使的陳慶珠教授，歸納新加坡人的個性是實際、成果導向、踏實。
　以新加坡貿工部經濟發展局為例，使命是「發展新加坡成為一全企業機能的全球都市」。
　新加坡電信公司的長期遠景是成為「世界級的國際電訊的提供者，並且一直擁有最尖端的科技」。
　新加坡市區重建局的使命是「成為卓越的熱帶都市」。新加坡旅遊促進局的使命，是使新加坡成為「亞洲的邁阿密」。
　貿工部國家生產力局的使命，是「發展世界級品質的工作力及有收穫的工作人生」。
　教育部的使命是「發展及執行一有彈性的教育系統，以培養最好的學生，使他們有完美道德、及基本的生活技能。」
　使命、遠景使新加坡人相當有方向感。
　新加坡國家發展部巿區重建局企業開發署副署長李廣榮，解釋一個組織為什麼要有使命？他說，如果使命不明確，組織的功能、角色就不明確，成員就不知道要達成什麼目標？
　新加坡前巿區重建局局長劉太格則指出，使命是部長給每個局的工作目標。

借景策略

　使命不流於口號，在於新加坡有非常強的策略能力與管理能力。
　新加坡總理吳作棟就曾說過：「在新加坡我們敢做夢，我們的承諾與我們的意志，可實現夢想。」
　新加坡的國家策略，基本上是相當合乎邏輯的常識．但卻常為其他國家的從政者所忽視。即先做好能力範圍內應先做好的事——做好國內基礎建設、維護環境的乾淨與綠化、社會的安全、行政體系的效率與清廉及稅制、法律的完備。
　再接下來是不斷強化本身的優勢——西方進入東方的大門(Gateway)。
　總體分析小國寡民(新加坡初建國時，人口才一百四十萬人)的新加坡，最核心的策略是「借景」——「我很小，但我的背景很大」。
　這樣的理念有如在中國的蘇州庭園，庭園雖不大，但把園內景色布置得與清風明月有一體感，使人感覺庭園很大。
　新加坡貿工部經濟發展局的主要策略即是借景，借力使力。
　首先新加坡想辦法使自己成為世界的中樞(Hub)，如海運、空運中心(transportation hub)、貿易中心 (trade hub)、亞太營運中心、金融中心；未來二十一世紀也要成為資訊中心(information hub)。
　目前有三千家跨國公司在新加坡設立亞太營運總部。跨國公司也在新加坡投資附加價值高的製造業。譬如九一年德州儀器在新加坡投資、二億多美元，生產次微米記憶體，日本新力也設廠生產彩色的電視映像管。去年經濟發展局也促成了五百多億美元的外商製造業投資。
　約翰奈恩比寫出西方分析者對新加坡的觀察：「財星雜誌五百大企業喜歡到新加坡投資，因為新加坡管他們的國家就像美國電訊公司(AT&T)會做的一樣。」世界的勢力、跨國公司的實力就因為以新加坡為中樞，而增強了新加坡這隻小獅子的實力。
　現在這隻小獅子又想走到外面快速成長的東南亞、中國大陸、越南去。因為一九九一年，新加坡資政李光耀突然說，除了新加坡本身的實力外，新加坡需要長出第二隻翅膀——區域化策略(regionalisation)，新加坡的經濟才能起飛。
　去年四月李光耀、吳作棟先後到中國的蘇州、山東，並且與中國大陸簽下蘇州合作計劃。今年四月，兩人又分頭去紐、澳、英、德，遊說他們與新加坡合作到中國、越南投資。
　新加坡的產業政策焦點簡單明瞭，即掌握高附加價值的產業投資。奈恩比就形容新加坡的產業政策相當「單刀直入」。即不鼓勵衰退產業，鼓勵高成長產業，如電子、生化等。

塑造共識


有了策略之後，新加坡政府立即塑造全國共識。
　也是新加坡大學政治學教授的陳慶珠指出，政府不欺騙人民，很實際，花很多時間與人民對話、溝通，解釋要達成什麼目標？為何要達成？
　翻開新加坡的中英文報紙，頭版新聞幾乎都是高級官員在宣導政令。只是他們很善於溝通，會舉實例以清楚溝通，而不做教條式的宣傳。
　譬如最近經濟環境轉好，再加上當公務員壓力大，不自由，許多優秀的人才想到私人企業做事，為此，新加坡總理吳作棟頻頻在報章上，與民眾溝通，解釋優秀的人才從政，對國家的經濟力會有很大的助益，更鼓吹應給公務員加薪，否則好的人才不到政府部門工作，政府就不能幫國家創造更好的經濟成長率。為此，吳作棟還舉例，四個月內，新加坡政府有九位局級文官離職，而新加坡一年也不過招進十來位這種高級行政官員。
　此外，為了不提倡全面「直接的社會福利投資，高級文官還舉北歐被社會福利制度拖垮的例子，提醒新加坡人勿重蹈覆轍；也舉雖然民主但官僚貪污把一些國家拖垮的例子，以此勉勵新加坡人身在福中要惜福。
　共識建立之後，如何能執行？「新加坡無限公司」又如何運作？
　新加坡政府強調精簡有效(lean and mean)，每個部會儘量精簡人事，能授權出去獨立負責的業務，就透過立法，讓其成為半官方機構，即法定機構，讓它享有較有彈性的人事、財務與投資權，不用事事受公共服務委員會、國會管制。
　但這些局的總裁仍由公共服務委員會任命，並由政府派來的董事會成員監督。董事會的成員集合各方菁英，以期給每個法定機構正確的監督及相關的人脈協助。以經濟發展局董事會的成員為例，就包括公共水電局的副主席、美商惠普科技的總經理、新加坡美商埃索石油公司的總裁、新加坡新力公司的總經理、勞工部的常任次長等。
　新加坡政府部會授權的結果有四大好處。一是中央部會事簡則精，可專心思考策略；二是能督促每個局財務獨立，又可繳稅給政府，不用年年要政府補助，以致拖垮政府國庫；三是事權統一，讓新加坡的公務員有權有責好辦事；四可彈性吸收民間優秀人才。
　新加坡政府有一個總理府，十四個部會，部會下總共有五十個局(即法定機構)。如交通部下的港務局、民航局，貿工部下的旅遊促進局、經濟發展局等。
　新加坡政府捨得讓一些有獲利能力的單位改制成半官方機構，並且只要交稅，盈餘不用全部繳庫，使其有錢再投資以保持競爭力。
　像新加坡港務局自一九六五年成立，由政府手中接收殖民地時代的散裝船港後，二十九牛來不斷擴建，並成立十個子公司，沒有再從政府手中拿過一毛錢，而且每年繳三○%的營業與產業稅給政府，去年稅後盈餘約九十三億五千萬台幣。
　新加坡民航局打算在興建第三座搭客大樓時，不必再向政府拿錢，而利用累積盈餘來自力興建。自一九七五年興建樟宜機場以來，民航局累積盈餘近二二一億台幣，並且有五一○億台幣結存。巿區重建局也已累積一千一百多億台幣。
　新加坡民航局副司長陳益指出，未來第三座搭客大樓完成之後，處理旅客容納人次可達六五○○萬人次，是現在的一倍。
　新加坡政府一方面授權，一方面又有直屬總理府的反貪污局在肅貪，以確保公務員的清廉。
　四年前新加坡地鐵一完工，新加坡交通部地鐵局就把財產交給新成立的地鐵公司(由政府控股，公司控制)經營，不要求地鐵公司要賺回過去的總投資金額，當做政府給民眾的社會福利。
　只要求監督是否有做好安全、效率、乾淨的高標準，並且不能隨意調高票價。如今新加坡地鐵公司在每年繳完稅之後，仍有盈餘。
　基本上，新加坡這些法定機構絕不會有大鍋飯的經營文化，反而是相當有經營績效地主動往前邁進，也不像台灣的國營事業所賺的錢全要繳庫，要投資時，還需經過立法院同意及民代關說、施壓，耗費不少公關錢，也延誤時機，阻擾其主動追求成長，慢慢喪失競爭力。
　這些法定機構重視數字績效。尤其是每個單位的人均生產力，一定要印在年報上。新加坡電信公司為此，年年在年報上發出平均每個員工的附加價值(人均營業額)的數字，「以提醒自己，隨時要做高附加價值的技術及精簡人力，」新加坡電信公司網路規劃部經理連美玲說。五年前，前身新加坡電信局就知道將來要民營化上市，更加強追求附加價值，至今，電信公司已裁減了一六○○人。
　在新加坡，每個政府組織都講數字化管理。譬如國家生產力局雖只是類似台灣的生產力中心，是非營利的訓練人才機構，屬半官方的財團法人性質．但年報做得像企業的年報，不僅清楚列出各項收入，也清楚標示員工近五年的人均營業額，由此可立即判斷今年的生產力有沒有提高。同時也清楚列出每一項財產的價值及折舊。
　走在新加坡一些法定機構大樓，常會發現在一樓大廳中，以大幅海報刊出該機構未來的遠景，要達成這樣的遠景需要多少專業人才，目前該機構已有多少人才。此外也會刊出與世界各國的相關數字比較。
　譬如新加坡國家生產力局的一樓大廳，就刊出幾幅令人心驚膽跳的海報——如美國評鑑的各國企業環境風險評估及勞動力品質指標比較等，在圖表中顯示，新加坡的工作品質總指標高居世界第一。其他如勞動力特色、勞動力組織與實習等，新加坡也高居第一，領先瑞士、德國等先進工業國。圖表中顯示，台灣只有技術力領先新加坡，居世界第八名，新加坡第十五名(見表)。
　有了數字，新加坡才知道他比去年進步或退步？也知道哪該加強？
　經由數字化管理，新加坡人比較容易掌握自己在世界上的定位，也較具體知道自己哪該改進。而像這樣的數字化管理，在台北的政府機關及財團法人、公營事業都看不到。
　新加坡東亞政治經濟研究所研究員楊沐指出，新加坡具有現代民主國家的五大基本要素中的三大要素——司法、行政、立法三權分立制度，有訓練的文官體系及完整的法律體系。這三個要素對一個國家的經濟發展很重要。
　至於另外兩大要素如新聞自由，及不是一黨獨大的政治體制，雖然新加坡還未具備，不過楊沐認為，這兩項對經濟發展並沒有用。「法治與民主不衝突，但民主與發展有衝突，民主是徵求每個人的意見，但大多數人的意見未必是對的，」楊沐說。

向高標挑戰

新加坡無論建機場、蓋港囗或者財稅行政要電腦化，都主動到國外最優良的國家去觀摩、學習。過去新加坡要建立財稅電腦化，還曾從台北的財政部吸收大電腦系統人才，到新加坡財政部工作，然而現在早已領先台灣五年實行通關自動化及建立法律網路。
　如今，新加坡要構築二十一世紀的智慧島，已無前例可學。「這次我們完全要自己摸索，」新加坡電腦局總裁許慶和四十歲不到，就要肩負起這個重任。許慶和就如新加坡許多第一級公務員一樣，是拿政府獎學金到英國劍橋大學念三年的大學電子工程學位。
　新加坡過去成功的經驗使他對未來有信心。對新加坡人而言，新加坡是「太陽下山，明天不依舊。」新加坡永遠對明天提出新的目標與希望。
　過去，新加坡政府主動走出世界學習，學習最高標竿，如今它累積經驗，不斷改良、成長，反而向世界第一高標挑戰。
　新加坡的各個政府單位都具有相當長期的眼光。以比桃園中正機場還慢建立的樟宜機場而言，當中正機場仍只有一座搭客大樓時，樟宜已接連興建兩座搭客大樓，目前除斥資約三四億台幣整修第一座搭客大樓，也計劃在一九九六年完成第二座搭客大樓的走道延伸工程。更重要的是為了迎接二十一世紀，新加坡民航局已完成第三座搭客大樓的設計概念，未來的設計將著重更能節省成本，更功能導向，更有彈性，對顧客更友善。
　愚公可以移山，新加坡可以造地。新加坡民航局副司長陳益指出，即使還未確定何時會需要增建第三條跑道，新加坡民航局已開始填海造地，等待土地變乾硬，以備不時之需。
　像樟宜機場這麼前瞻未來的政府機構，在新加坡比比皆是。樟宜機場已連續五年獲得英國旅行家雜誌評審為「世界最好的機場」，這項根據效率、服務態度、機場設計、設備四項標準的評審，頭四年是荷蘭的阿姆斯特丹機場奪魁。
　有人形容新加坡人使夢想成真的套裝能力很強。
　走在新加坡的街道上，每每今外人感歎，為什麼這麼小的一個國家有這麼大的意志力與執行紀律，同時又有這麼強的經濟力？處處井然有序，建築物內，幾乎看不到任何人抽菸，街上也看不到閒雜野狗，黑社會幫派分子幾已絕跡。處處可見新加坡政府對執行細節的重視。
　新加坡人謙虛地認為，因為新加坡小，所以好管理。而事實上新加坡有太多的奧祕值得探討。
　誠如它的地理位置，新加坡以英文快速地吸收自一八一九年英國人帶來的邏輯思考力與法治，同時也保存了華人的勤勞與堅忍。新加坡港務局副局長阮國倫淡淡地以英文說，日本百年前的明治維新不也是融合了東西方文化的菁華，新加坡也與日本類似。
　世人也對新加坡留下一個疑問的尾巴。強人李光耀走了之後，新加坡會不會出問題，路易卡樂笑笑地說：「應該沒有問題，因為新加坡已是由自動駕駛(Automatic pilot)在運轉了。」一套可自動更新的體系已然建立，一批批向前衝的文官不斷前仆後繼，而新的領導人也已經接班。
　新加坡的言論不自由與重罰制度，雖是令人垢病之處。然而顯然它寧願追求成長、再成長，而犧牲一點自由。
　新加坡正全速加足馬力，衝向二十一世紀，成為東方的瑞士，並且有可能成為日本之後，亞洲第二個現代化的國家。
　時間在倒數計時，只剩六年就到二十一世紀。從新加坡飛回台北只要四個小時，但兩邊差距卻愈來愈大。台北的民間充滿了衝勁，而台灣的政府在哪？正在應付國大及立法院咄咄逼人的質詢與鬧劇、街頭衝突及校園抗爭，而無暇顧及二十一世紀的來臨。