建設必須付天價？ — 透視政府管理系統

剛經歷一場政治角力肉搏戰，個人財富高居全國排行榜的連戰，出任閣揆首先面對的是已近掏空的國庫、一個舉債度日的中央政府。
　尚未主持連內閣政務官宣誓，李登輝總統親自聽取行政院長、主計長、財政部長的八十三年度預算簡報，結論是要大家勒緊腰帶，「勤儉建國」－－一個四十年前每人國民所得不足三百美元時代的口號。
　當我們國民所得經過四十年的努力爬上每人平均一萬美元的高檔時，過去三年政府預算正以迅雷不及掩耳的速度，由府庫充實變成財政赤字。
　●連著三個年度政府的支出有四分之一必須靠舉債。
　●連著四個年度，政府發行的公債總額超過一兆一千億元，是政府遷台四十年來發行總數的三•六倍。
　●政府發行的公債中，尚未償還的債務佔ＧＮＰ比例增長的速度（每年五個百分點），比美國三十年來平均成長的速度還快。
　●七十九年度國庫還剩的二千五百億台幣，到八十三年度正式耗盡。（見表）
　一連串觸目驚心的統計，像警鐘般地撞擊在政爭甫息台北初春冷凝的空氣。
　
財政僵化的夢魘
　
　新上任的財政部長林振國，率先在已編列的預算中刪減三億購置電腦設備的經費；連內閣幾次會議後也把政府歲出成長由原來的四•四％，壓到三•五％（四年來的最低）；並由經建會研擬公債發行方案，重訂公共建設優先順序。
　如果政府舉債情形不加改善，持續惡化，最壞的結果是預算被債息綑綁、動彈不得，面臨「財政僵化」的夢魘。一位財政學者估計，以過去三年政府舉債的速度，到了八十九年度政府預算中，可能會有二○％要用來償還前幾年預支的本金與利息（目前已有一成）；屆時再加上政府不可少的支出（如二五％的國防、一五％教科文、近三○％的經建發展與科會福利，以及二○％地方補助），政府連人事薪給等經常支出都得舉債，根本無力做任何公共建設，或有丁點作為，「就像一個人出門，口袋一毛錢都沒有，心裡慌不慌？」主計長汪錕對未來那種以債養債的前景充滿憂慮。
　如果財政赤字持續龐大，發行公債不斷增加，政府部門與民間搶奪有限資源，必然刺激利率上升，提高產業生產成本，連帶影響產業對外競爭能力，帶動貿易赤字，降低國家競爭力；美國過去十多年來的「雙赤字」所造成的國力萎縮就是殷艦。
　表面上看來，政府財政赤字的快速呈現是因為歲入成長抵不過支出大幅上揚（過去三年支出成長平均是收入的三倍）。但是背後真正的原因，應是民主政治的代價與政府行政無效性所造成浪費糾結的結果，一位資深財經官員深沈的指出。
　過去三年來行政部門與民意機構競相開支票換選票，嚴重擴張政府支出、侵蝕政府主要財源－－租稅收入。年前才因土地增值稅去職的前財政部長、新任立委王建煊坐在股市大戶充斥的財政委員會裡接受訪問時，憤憤地表示。
　從幾年前執政黨以「股市長紅」在選舉中以證所稅換選票，到各級民意代表一路降稅形成風潮；去年立法院就出現所得稅法案一審通過時，一口氣要減六百八十億的大手筆，在減稅與選舉畫等號的迷思中，稅收佔各級政府歲入的比例，已由七十九年度的六八％，降到八十二年度的五三％。
　
政府管理出問題
　
　慷政府的慨也是行政與立法部門行動指導原則。像戰士授田憑證一口氣動支了八百八十二億元；農民轉作輔導補貼連年的銀行貸款與付息就是一千多億元。再加上不斷擴大的社會福利支出如農保與勞保、全民健保、農民年金，政府的歲出以滾雪球的方式增加。
　反映在政府預算中最嚴重的問題還在於行政的效率低落，部門搶編預算；「政府管理出了問題，」一位財經官員指出。
　以佔總預算經常支出高達四○％以上的人事費用而言，七十年度是六萬人，到了八十二年度已增加十三萬九千人。但是「我們的公務員效率並沒有因增加人而提高，」尤其是每年以一、二百億的經費購置電腦設備，人力並未減少，過去三年專研政府預算的立法委員翁重鈞指出。
　人事費用不能降低的原因還在於每個部會都在新增加機構，但是「工作保證、不炒魷魚」的公務員人事文化深植的情況下，政府人事費用就成了大包袱。
　像七十九年成立的國道新建工程局，目前的員額已增加到近八百名；而當年負責興建第一高速公路，如今職責只重維修的高速公路工程局並沒截併，全部員工仍有近二千名。依據主計處估計，以一年一個員額四十萬元用人費用計算，每年至少增加三十二億元。
　搶編預算，又不能有效運用，是政府單位由行政無效轉成浪費的另一關鍵。
　以八十二年度預算編製為例，各單位報給行政院的概算，經行政院審查一口氣砍殺掉八千億之多。
　前行政院長郝柏村就在立法院審查時坦承這一虛浮現象，反映了「預算編製浮濫，下層單位的心態是反正先報了再說，然後再讓主計單位一刀刀砍、一步步削，並未考慮國家的財力與能力。」
　
預算虛浮
　
　政府執行能力不佳，又充分反映在預算消化不良的惡性循環。可以享有「非集中支付」預算高度自由的國科會為例，八十一年度十三億八千多萬元的經費，到了八十一年二月，過了年度的三分之二，預算只用掉二二•四％。
　這種情形十分普遍存在教育、科學、文化等單位的預算編列與執行上。這主要是因為憲法僵硬性的規定：教科文支出必須佔預算一五％，隨著近年來預算支出的膨脹不斷增加；一位財政官員就指出，這一部門每年都有將近一成的預算保留，而且集中在五、六月急著消化。像八十一年度一千五百億的經費，執行不到一千三百億，保留了一百八十億，稅捐機關要動用多少人力加強稽徵才能收到等值的稅？這位官員指出。
　有些大學來不及花掉預算，四處大興土木，剛從台灣省過來的財政部長林振國就忍不住說，「中央的主管應該去看看省、縣學校的設備。」一位負責編列歲入預算的財政部官員就希望：「新科立委應該好好審查教科文的預算。」
　問題是目前已高達一兆一千億的龐大預算，本身專門又複雜，現有的立委備配不足；就算志在「專業立委」的少數人，也有力不從心之慨，民進黨籍的彭百顯就坦承，「整批交易」是過去多次妥協的結果。
　
國庫終竭
　
　以佔總預算二五％的國防支出，「經常是黑盒子作業，」彭百顯指出軍購與軍事工程常有巨額佣金與利息的支付，「三年前審查預算時，堅持刪掉八百八十億，結果與執政黨議價結果只刪到三十億，」彭百顯指出軍事工程至少可以刪掉一成。
　從地方轉戰中央的一位立委更進一步指出，預算膨脹的另一個因素是許多工程層層轉手，「黑道、白道圍標的情形都很嚴重。」黑道圍標要回扣、佣金；白道圍標就按慣例給執行單位的主管、民代一成；「許多交流道旁的土地都給民意代表買光了，」這位立委指出，一位負責主計事務的官員就曾私下告訴他，「政府一元預算只有體現三毛。」
　從政府遷台時就任職主計處、二年前屆齡退休，最近被連內閣延攬的主計長汪錕沈痛的說：「用錢的時候都不覺得這是老百姓的血汗，以為政府的錢是用之不盡、取之不竭，」剛從總統府作完簡報、香菸一根接一根的七十歲高齡汪錕道出預算出現困難、執行者背後心態。
　真正導致財政赤字加速惡化的，還是近年政府在公共建設支出時，所彰顯出嚴重不足的規劃能力。據主計處副主計長張哲琛指出，行政部門規劃能力的問題早在七十八年度編列公共設施保留地徵收款時就已展現無遺。
　政府為收購全國公共設施保留地一口氣拿出七千億，並且又編列二千二百四十七億做為興建的預算。但是到了八十二年度為止，全部只用了三百八十億，八十三年度預算也幾乎沒有編。張哲琛指出，如果土地收購能好好規劃與開發，一定會對整體發展有利，但是「規劃能力出了問題，」當初都是借錢來買的地，如今政府還得付利息，又困未規劃完全，無法動工，等於雙重浪費。
　近來如過街老鼠人人喊打的「六年國建」，則是政府規劃能力與執行能力雙重挑戰的又一體現。一位參與六年國建的財經官員就指出：「這個原訂八兆二千億的大計劃，只在六個月不到的時間併湊出來的，沒有時間作細部計劃、無可行性評估、下面報上來就照單全收，提出的數字不少是不可靠的。」
　問題的關鍵，當年曾參與十大建設的國道局長歐晉德回憶，國家必須要有一個長期總體的發展藍圖，據此再逐步作細部設計，根據可運用資源設定優先順序。「北二高就是一個可以記取的痛苦教訓，」這位七十九年帶領北二高走出泥淖的工程師指出，北二高的預算由五百多億追加到一千七百多億，主要是因為支付土地價款與一再變更設計計劃。
　以公路系統為例，過去多年來政府並沒有全國道路交通系統長期規劃的作法。其實早在中山高速公路完成後，政府就應繼續規劃第二條高速公路；歐晉德表示，但是卻停頓下來，而且當時交通部還有人反對興建。結果拖了七、八年後，等到交通情況已經惡化才又開始著手，時機已過。
　他十分憂心的說，財源不是最重要的問題，如果國家整體有長期規劃，有錢時做那部份，沒錢時做另外一部份；就不會發生因陋就簡，隨便提個計劃給上面，到時候再改，就要花許多冤枉錢。
　
赤字成本高
　
　然而迫在眉睫的是八兆二千億的國建大餅，前三年度的預算是二兆九千億，仍有七三％的預算沒有著落，而如何執行，執行的效率與追加的可能性都是未定之數。但是政府規劃能力卻已經給多年以穩健著稱的財政預算當頭棒喝，資本支出的不斷膨脹，使國庫調度面臨挑戰。
　據財政部統計，到民國七十九年度為止，中央政府公債總發行額不過只有二千九百八十七億；從八十年度起到八十三年度止四個年度總共就發行的一兆一千億，影響金融市場承受力與利率水準；使我國公債發行額佔歲出的比重也高達二六．三九％，較美國一九八二年還高，與日本一九七九年最高點的三四．七％相距不遠。
　「美國、日本為財政赤字吃足了苦頭，」剛卸下財政部長擔子，顯得輕鬆自在的中國國際商銀董事長白培英指出：「就算舉債，我們有美、日的國力與底子嗎？」看國家建設還是應就整體可用資源來設定優先順序，他強調。
　就算赤字預算，美國總統柯林頓可以決定加稅要求國民共體時艱，而新任的財政部長林振國僅僅一句「不排除加稅的可能」即造成各種反對聲浪。事實上，以目前公共建設需求資金的龐大，國庫署的官員也坦承「稅收還不夠六年國建的零頭」。
　預算是政府施政的體現，快速加深的財政赤字已呈現政府效率與管理的困境。台灣沒有擴大財政赤字的本錢，公共建設又不能沒有。多年的積弊在民主開放的過程中，逐一暴露。賦有「世界交代」使命的連內閣，如何結集群體智慧突破兩難，開創新局，將是台灣整體國力能否更上層樓的關鍵。_