重看台灣金融版圖 — 從歷史勾繪未來

台灣地區的金融業，歷經大約一百年的發展，已建立相當的基礎。到今年七月，我們有一般商業銀行四十家，信託投資公司七家，信用合作社七四家，農會信用部二八五家，漁會信用部二七家；另有三八家外國銀行在台設立五一家分行，總分支機構有超過三千三百家。另外有郵政儲金匯業局廣佈各個角落，分支機構有一千二百多家。這些金融機構，就構成了台灣的金融版圖。
　這張版圖是怎麼來的？目前面臨什麼課題？未來會如何發展？我想做簡單的說明。
　台灣的金融版圖，基本上是從三張拼圖組合而成的。第一張拼圖是日據時代留下來的金融機構；第二張是在大陸地區設立，而後來在台復業的銀行；第三張是光復後在台灣地區設立的銀行。
　先從第一張拼圖談起。
　台灣本地第一家銀行，是由目前全世界排前五名的日本三和銀行所設立的據點。

日據時期的發展

　一八九五年馬關條約簽定之後，三和銀行的前身─大阪中立銀行就派人到台灣來考察，九月，正式在基隆設了辦事處。
　一八九九年六月，根據日本國會在一八九七年制訂的「台灣銀行法」成立台灣銀行，同年九月二十六日開始營業，目的是成為台灣本土的中央銀行，從事三項業務；發行貨幣、代理國庫收支業務，以及一般商業銀行業務。
　日本在台灣展開金融部署之後，很快地許多銀行都紛紛成立了。與台銀同年成立的，有台灣儲蓄銀行。
　台灣儲蓄銀行的設立，代表的意義是當時日本政府積極鼓勵儲蓄。該行於一九一二年因日本法律變更，合併於台灣商工銀行。一九二二年又再度設立，一九四六年政府接收後被併入台灣銀行。
　一九○五年嘉義銀行與彰化銀行成立，這兩家銀行成立的背景，是日本政府以發行土地債券，將握有土地而不耕作的地主手中的土地「大租權」收回，日本政府勸地主拿出債券來投資開銀行，因此產生了嘉義與彰化兩家銀行。
　一九一○年成立於屏東的台灣商工銀行，其實就是日後的第一銀行。它先後合併了台灣儲蓄銀行（一九一二）、嘉義銀行（一九二三）、新高銀行（一九二三），光復後便改稱為第一銀行。
　在省營三商銀當中，最後出現的是華南銀行。華銀在一九一九年設立之初，即負有相當的政策任務。當時日本政府希望以金融力量，將日本國力延伸到華南與南洋這一帶來。因此它的設立章程第三條中，把上海、廣州、新加坡馬來西亞、三寶壠、棉蘭等，都訂定為分行的設立地點。
　一九二三年日本勸業銀行在台北設立分行，是日據時期台灣地區核准的最後一家銀行。勸業銀行台北分行以辦理不動產融資及長期放款為主要業務。一九四六年九月一日改組為台灣土地銀行。
　在日據時代銀行國際化的高峰期，台灣地區銀行到海外設立的分行達六十一家，比今天還多。現在國內銀行設在海外的據點，包括分行、辦事處、子公司，總共才五十一家，其中，中國國際商銀就佔了十八家。
　
省屬七行庫
　
　第一張拼圖為台灣留下了台銀、土銀與三商銀，共五家銀行。目前我們慣稱的「省屬七行庫」，就是指這五家銀行，再加上台灣中小企銀與合作金庫。至今，它們仍是我們銀行的主幹。
　中小企銀是從台灣合會儲蓄股份有限公司改制而來的，而合會儲蓄股份有限公司，就是從日據時代的合會組織─「無盡會社」改組而來。所謂「無盡會社」，便是公司組織的標會組織。
　合作金庫的成立是為協助及管理信用合作社的經營而來的。按信用合作社，也是日據時代留下來的金融組織，當時稱之為「信用組合」，發源地為德國，目的是為廣大農村地區的農民，提供融資，協助他們購買肥料、機具，日本將之引進成為基層的金融機構。當時信用合作社並沒有一個類似中央銀行的統籌組織，經業者多年奔走爭取，於一九三三年，日本政府核准成立了產業金庫，光復後改組，就成為今日的合作金庫。
　最後談到信託公司的發展歷史，事實上，早在日據時代，台灣就有許多信託投資公司，二次大戰後期經過金融管制措施而改組為台灣信託株式會社。光復後，則併入華南銀行。
　省屬七行庫（台銀、合庫、台灣中小企銀、土銀、三商銀），全部都是日據時代留下來的機構。這些金融機構除台銀外，都是民營的（目前的公營型態是光復以後改組的），而且基本上都是商業銀行的型態（包括合庫、三商銀及土銀前身的勸業銀行）。
　第二張拼圖是設立於大陸地區在台復業的銀行。
　在中國開業的第一家銀行，為一八四八年英國東方銀行在上海設立的分行，這個時間，大約落後美國六十年（美國第一家銀行設於一七九一年），落後英國約一百五十年（英格蘭銀行設於一六九四年）。在此之前，中國的金融機構就是錢莊與票號，業務主要是借貸與內地匯兌，並非現代化的金融組織。
　
中國的第一家銀行
　
　在外商銀行縱橫金融市場的情況下，許多人感到「非振興實業，不足以圖強，非改革金融機構，不足以振興實業」，清朝大臣盛宣懷乃上奏摺，希望能辦一個中國的銀行，因此，第一家銀行──中國通商銀行，便在一八九六年成立。成立之初，商股五百萬兩，官股一百萬兩，一九○二年全部改為商股，首開我國民營銀行的先河。
　而中國第一家公營銀行，則是在一九○四年成立的戶部銀行（中國國際日的財政部，而戶部銀行不但是第一家官辦銀行，也是第一家中央銀行。一九○八年改稱大清銀行，一九一二年改稱中國銀行，一九七一年改為中國國際商業銀行。
　中國第二家公營銀行，是交通銀行，當時是為了路、陸、郵、電等四大交通事業的融資而成立的銀行。民國四十九年在台灣復業，後來變成國內唯一的開發銀行。
　除上述銀行之外，上海銀行（一九一五）、中央銀行（一九二四年）、郵政儲金匯業局（一九三○）、中國農民銀行（一九三三）、中央信託局（一九三五），都是在大陸設立，日後在台復業。
　當時大陸地區的金融骨幹是所謂的「四行二局」，包括中央銀行、中國銀行、交通銀行、農民銀行以及中央信託局、郵政儲金匯業局等。都是公營的，而且都是專業銀行。此外，地區性的銀行很多，民國三十五年底總共五七四家銀行中，省銀行有二十五家，縣（市）銀行達三五六家，但規模都不大。與第一張拼圖相比，大陸地區的銀行多半是公營的，而且是專業的，兩張拼圖形成有趣的對比。
　第三張拼圖，是光復後在台灣地區開業的金融機構。包括兩家僑資商業銀行、七家中小企業銀行、八家信託公司、兩家市立銀行、一家輸出入銀行，以及最近開放的十五家新銀行。
　
信託公司的開放
　
　關於信託投資公司，除了中華開發信託投資公司係成立於民國四十八年之外，全都是民國六十年，信託業開放以後的產物。
　信託公司的開放，目的是為企業籌措中長期資金，而有人認為事實上是因應銀行執照不開放的政策，為此另開一個管道，才開放這種中長期貸放款的金融機構。
　綜觀這三張拼圖，一直到目前為止，如果不看郵局，台灣存放款餘額前七名的銀行，一直都是日據時代留下來的省屬七行庫，而國營的行庫，佔有率大約各只有二、三個百分點。原因何在？主要是因為分行數量相差懸殊的緣故，省屬行庫的分行數大約都在九十個以上，而國家行庫分行數遠落其後，最多的農銀才只有六十三個，其他都在五十個以下。
　近三十年來，整體而言，台灣的銀行業績相當不錯。民國五十年，我國全體銀行的淨值報酬率為二三．一五％，資產報酬率為一．二八％；到民國七十九年淨值報酬率為二九．二九％，資產報酬率為一．二○％，與各國銀行比較，都算是不錯的。
　信託投資公司方面，則呈現大起大落的情形，民國七十四到七十六年，淨值報酬率是負數，到民國七十七年，暴增到將近七○％。主要原因，是在於信託投資公司的主要盈餘來自買賣股票，股票市場不景氣，就不賺錢；股票飆漲起來，就全體受惠。
　再看信用合作社的發展，雖然過去曾引起一些金融風波，但一般而言，獲利還算平穩。民國六十年，信合社的淨值報酬率九．七一％，資產報酬率為○．四○％，到民國七十九年淨值報酬率為二二．三四％，資產報酬率為一％，顯示有相當成長，除了業者努力外，還有合作金庫在業務上給予許多支持，也是原因之一。
　當前面臨的重要課題：
　台灣的金融業歷經百年的發展，已陸續產生許多不同的金融機構，今後這些金融機構是否仍將維持原來的型態經營？還是會有結構性的變動？也就是說，我們前面所看到的金融版圖，會維持現狀？還是會有所改變？
　金融業今後如何更進一步帶動社會、經濟的發展？它們的業務範圍應該如何界定？
　新銀行開放後，金融秩序如何維持？金融檢查工作如何強化？
　上面這些課題，影響到今後台灣金融業的發展，值得我們研究深思。我個人初步的觀察也藉此提出來就教於各位。
　
層層限制
　
　關於第一個問題，我覺得我們上面看到的金融機構，都有它產生的特殊背景，歷經多年來社會經濟的劇烈變動後，有些已經感到生存的困難。例如大家都很關心信用合作社、信託投資公司，乃至於區域性的銀行未來將如何發展的問題。
　信用合作社的存放款的對象原則上限於社員，而社員又必須是自然人或公益法人。因此跟一般企業不能往來；而且他們的經營範圍也限於一個特定的區域。
　在這層層限制之下，有人擔心它們是否能繼續繁榮發展。同時，合作金庫扮演的角色也很受大家關切。合庫負責信合社資金的調節，又擔任信合社的金融檢查機構，角色十分吃重。尤其資金調節部份，有時也做得吃力不討好。
　信託投資公司不能吸收存款，因此也無法吸收低成本的支票存款及活期存款。資金成本既高，放款利率也跟著高，好的客戶不容易爭取到，放款品質如何，經常受到關切。許多資金跑到股票市場去，盈虧巨幅變動，常在一夕之間，影響經營的穩定性。此外，區域性的中小企業銀行，劃區經營，常覺得不如一般商業銀行容易發展。這許多問題都很值得重視。
　我常問一個問題，如果今天我們手上拿一張白紙，開始畫一張金融版圖，會不會晝出跟今天現狀一樣的圖形來；也就是面有商業銀行、專業銀行、信用合作社、信託投資公司、中小企業銀行等等？答案可能是：不會，因為不需要這麼複雜吧！
　我的基本看法是，選擇一種適當的經營結構型態（例如商業銀行或信用合作社等不同型態），對於金融機構的健全經營是很重要的。所謂適當的經營結構型態，應該是能適應當前社會需要，而且具有前瞻性的設計，能符合未來社會脈動的組織結構。如果是過時的型態、恐怕在未來的金融競爭中會吃虧。因此，為求全體金融機構的健全發展，金融版圖的變動似乎是必然的。事實上，這種變動的工作已經開始。例如信託投資公司有的已改制為商業銀行；信用合作社的合併改制也在擬議之中。
　
逐步擴大業務範圍
　
　關於第二個問題，銀行過去已經做了許多貢獻，今後要如何才能做出更多的貢獻？這個問題，我覺得跟銀行業務的範圍有關係。
　銀行可經營的業務範圍比較小的，跟業務範圍比較大的相比較，誰比能有更多貢獻？有人拿美國的銀行跟德國的銀行比。誰對經濟發展比較容易有貢獻？
　大家知道美國銀行的業務，受一九三三年銀行法的許多限制，一九二七年的麥克法登法也限制不能跨州設分行，可說是限制多而業務範圍較小的。因為美國銀行法立法的基本精神是怕金融力量的集中。德國是另一個極端，是綜合性銀行制度。可經營傳統的銀行業務外，還可經營證券、保險，其至房地產仲介買賣等，同時也沒有跨邦不能設分行的限制。因為德國銀行法的基本精神是希望銀行努力幫助經濟發展。許多人認為，在未來的金融競爭中，德制可能比美制更具優勢，也較有可能對經濟發展做出更多貢獻。
　我們的銀行法有商業銀行、儲蓄銀行和專業銀行的劃分，但實際上所謂的儲蓄銀行只是銀行附設的儲蓄部，並無獨立的儲蓄銀行的設立。所謂的專業銀行，其實還是以商業銀行的業務為主。實務做法跟銀行法規範的結構有些距離。好在銀行法本身也有彈性的規定，而傳統上我們的銀行也具有綜合性銀行的雛型。
　看看世界的潮流，美國式的銀行制度將會改變，可能逐漸改走德國式的綜合制。（當然這需相當長時間的演變與修正）我們的銀行呢？我初步的看法是，可能在既有的基礎上，逐漸擴大業務範圍，漸漸走上綜合制的精神。
　關於第三個問題，金融秩序的維護，也是大家關切的問題。最近大家都在談資本適足性的問題，我們銀行法第四四條已經引進國際清算銀行（Bank for International Settlement）的標準，規定銀行自有資本至少要達到風險性資產總額的百分之八。
　大家也談到內部控制、內部稽核及金融預警系統等項制度的建立；也談到經營團隊的品質如何提升的問題，這些制度的建立及切實執行，對於金融秩序的維護都有很重要的關係。我今天特別要談的是金融檢查的問題。
　
金融檢查制度
　
　從各國的金融檢查制度看來，有的比較依賴政府金融檢查人員的檢查，有的比較依賴非政府金檢人員的協助，例如會計師。美國是前者的適例，英、德、荷蘭等則是後者的例子。
　美國的金融機構大約有三萬家，包括商業銀行一萬二千多家，儲貸機構（Savings and Loan association）三千多家，信用機構（CreditUnion）一萬六千多家。金融檢查人員大約一萬人（包括Office of Comptrollerof currency，Federal ReserveBank，Federal Deposits InsuranceCorporation，State Banking De-Partment等機構的金檢人員）這麼多的金檢人員，大概是全球之冠。
　據我所知，美國培養一個金檢人員，需時約四年，而金檢人員的服務期間平均在七年到八年之間。也就是說金檢人員能夠獨當一面做金融檢查工作之後，大約只服務三年左右就走了。待遇、升遷等問題，使許多金檢人員流到銀行、律師事劮所、會計師事務所等直接、間接幫助銀行做業務，其產生的結果是，政府的金融檢查人員到銀行檢查業務的時候，面對的被檢查者，往往是比他更資深的離職金檢人員。美國的銀行最近十年來出了許多問題，原因很多；金融檢查的制度，也經常被提出討論，這些人事制度的問題，恐怕也值得檢討。
　歐洲許多國家的制度，比較仰賴會計師，政府只養足夠的人員覆核會計師的檢查辦告，而不自已養太多金融檢查人員直接到銀行去檢查。知名的大型會計師事務所常受聘負責做金融檢查，費用由被檢查的銀行負擔，可說是歐洲許多國家共通的制度。以英國而言，依據英格蘭銀行法的規定，金檢工作主要也是由會計師來做，會計師的金檢報告再送給英格蘭銀行覆核。會計師應依法據實查核，如有失職應負法律責任。荷蘭的制度更特別，是由荷蘭中央銀行，受聘的會計師事務所及銀行簽一個三造合約，約定由受聘的會計師事務所負責金檢，銀行應合作提供必要的協助並負擔費用，檢查報告由會計師事務所送中央銀行覆核。
　我們的金融檢查體制一直跟美國比較接近。這次銀行法修正草案，特修正第四十五條，希望引進歐洲的制度以補強我國的金檢制度。這項修正目前已獲立法院審查會（一讀）通過，這對未來的銀行金融檢查，可說是一項新猷。（林文玲整理）