大陸政策為何失控？邊踩油門邊剎車

二百三十一年前，清朝官員黃梧密奏順治皇帝，建議實施「遷界」、經濟封鎖，對付退守台灣的鄭成功政權。海禁先緊後弛，十七年後再禁，其間藉通商吸取大陸物資的台灣，經濟頓失依賴，引發社會不安，隨即在施琅跨海動兵後投降。
　兩個世紀後的今天，兩岸兩個不同政權的對峙局面仍在，但今天在台灣的人注意或警愓到這段歷史曲折的似乎不多。

大陸熱

　兩岸經貿空前熱絡。去年，兩岸貿易超過七十億美元，台商在大陸投資保守估計三十億美元，「往來程度誇張的說，是過去四百年來所未有，」行政院大陸委員會副主任委員馬英九指出。
　還有數字無法表達的「熱絡」實況。儘管政府禁止直航，台灣漁船搭載著想跨海進香又害怕搭飛機的婦嫗、趕交易但排不上飛機的青壯商人，一趟一趟往返福建、台灣，「只帶身分證，上岸簽證，」午后民生東路一家咖啡館，一名勤一兩岸的商人在香菸的氤氳中描述。
　為趕送零件到海峽兩岸而營運的「快遞」漁船服務已成為新興行業，「不知政府真的不知道，還是睜一隻眼，閉一隻眼，」一位觀察者疑惑。
　商人在大陸的經營型態也在轉變。最近三個月，大企業如統一、味全、台塑、三富汽車等相繼公開大陸投資計劃。台商大陸投資已經從勞力密集、打帶一的中小企業，轉為資本密集、長期經營的大企業，發展層面從製造業到服務業。
　新的「大陸熱」讓許多人目眩。企業和傳播媒體聯手炒作下，大陸經濟改革和巿場開放是熱門話題。政經激盪的威力，更造成最近大陸政策的「脫序」。

一連串「脫序」

　「脫序」浪潮的第一波，出現在五月間政府高層官員一連串大陸政策的談話。總統府發言人邱進益倡議兩岸簽訂互不侵犯協定，及協助大陸開發浦東、圖門江、長江三峽。繼而，財政部長王建一、經濟部政務次長江丙坤，分別表示準備開放金融、服務業及中大企業赴大陸投資。
　親近總統府的台灣經濟研究院院長劉泰英日前二度赴大陸，洽商引進大陸高科技一事，更被民間解釋成政府加速兩岸關係發展。
　他們的談話與行動，不但打翻了原本大陸政策中「文化交流優先、經貿交流穩健、政治交流謹慎」的棋路，更引發各種聯想、臆測。
　有人視邱進益的談話「宣示台灣是『政治實體』的立場」，但也有人嚇出一身冷汗，「是不是馬上準備統一，」一位當時在場的學者回憶他的立即反應。
　社會上，大陸熱加溫的場面則是處處可見。由工商團體和媒體舉辦的大陸巿場研討會、投資說明會一場接一場；產業界龍頭如王永慶、張榮發等相繼發表對石化業大陸投資、兩岸直航的態度；中央研究院長吳大猷、總統府國策顧問趙耀東、生產力中心總經理石滋宜等官方、民間意見領袖，更在兩岸閃爍不停的相機鎂光燈下，侃侃分析兩岸經濟整合、技術交流之道。
　他們一再傳達的訊息是：大陸是一片廣闊的草原，正好是累積數十年騎術的台灣放馬奔馳的機會。「打開報紙看，你會以為我們已經統一了，」一位知識份子說。
　負責大陸政策「把關」的陸委會，除了為相關部會與有影響力人士們「不遵守遊戲規則」而叫苦，也面臨在政策上「踩油門，也要踩剎車」的忙亂。
　從開放大陸高科技來台、一方面陸委會官員在各式座談會中忍受急切嚮往大陸的業者與學者的冷嘲熱諷；另一方面到開放一百多項服務業赴大陸投資一案，短短半個月內，陸委會「開放、暫停」動作同樣令人目不暇接。
　六月中旬、陸委會宣布：「原則上決定開放一五五項服務業赴大陸投資」。
　同月二十二日、比預定時間延長半小時陸委會委員會議結束，表情嚴肅的各部會代表迅速離開，獨留下謹慎宣布「服務業暫不開放」的高孔廉的主委以及事先宣揚相反訊息的各大媒體記者。

大陸政策「失控」

　「現在的大陸政策，一片混沌，」台大政治系副教授明居正指出。相較中共在政治立場上未做絲毫讓步，台灣的政經籌碼卻一點一點被吃掉，八個月前才發表有關「國統綱領」論文的明居正搖頭指出：「大陸政策走向，看不清了。」
　一名年輕的政府部長級人士更觀察說，台灣對大陸本來就沒有完整的政策，等到民間造成事實後，再形成政策。「台灣完全喪失了主動性，正落入中共以民逼官，以商促政的圈套，」一位深入瞭解狀況的人士說。
　另一位高階政府首長也指出，依「國統綱領」訂出的大陸政策原則未變，問題出在「失控」。整個台灣從政府部會到民間，「各吹各的調，各謀各的利，沒有國家整體觀念，」他憂心忡忡的說。
　有些退休的官員在大陸找到「第二春」，有些商人眼紅十二億人的大巿場所將帶來的「利潤」。有的學者專家嚮往更多的掌聲與更大的知名度，有些政客尋找隔海的人脈關係奧援，以提升在台的競爭力。
　分析這些混亂現象，一位觀察者指出，表面上看，大陸政策患了公共政策的「通病」：政府法令跟不上民間步調，導致民眾（尤其是赴大陸廠商）茫然、不耐，進而各行其是。但另一方面目前政府在紀律和策略上都有值得檢討之處。
　由於雙方制度不同，兩岸官方隔海過招一年多來，中共對台政策的囗徑一致、紀律嚴明，而台灣卻是政出多門、意見不一。
　大陸旅美學者、曾任中共中央研究委員會副主任阮銘指出，中共喊「一國兩制」十年，對台事務與發言從鄧小平、楊尚昆、丁關根到唐樹備，一條鞭子下來一直未亂。這種嚴明的紀律源於中共內部的組織控制，而組織控制力又源自中共長期鬥爭經驗。

英雄主義

　「不要忘記中共是全世界地下潛伏時間最長的執政黨，」月前來台訪問的阮銘提醒。
　應該和政治無瓜葛的七位大陸科學家，訪台行前先被中共當局「簡報」、在台期間邊走邊談「一國兩制」統戰宣傳，恰是例證。
　而台灣，國統會發言人以「個人身分」對中共喊話，執行單位海基會公開批評委託單位陸委會「彈性不要變惰性」，各部會自行對外發言等一連串事件，凸顯出台灣在大陸事務上「個人英雄主義」當道的特異現象。
　「對方打的是團隊戰，我們卻是人人想要自己寫歷史，」一名研究兩岸政經問題的學者不客氣地批評。
　英雄當道，原因之一是陸委會位階與各部會平衡，只能協調，重大事件則在每月一次的委員會議決定。部會本身立場又不同，例如財經單位有產業界要求開放壓力、外交部門則顧慮僑界和國際間反應。
　「協調變成妥協，『開放多少？開放什麼？』變成討論焦點，」陸委會一名處長級官員觀察說。只有技術面的討價還價，而策略目標全無。
　這種作業方式不但把各方不同期待的壓力，集中在有責無權的陸委會身上，也使得「應該是政策工具的開放交流變成政策目的，」一位政治學者批評。
　相較於此，日本處理大陸投資的態度反而審慎。一名研究日本經濟的學者指出，「日本政府光是為決定往華北或華南發展，就先派出兩組人馬在兩地做精密調查，再根據實證資料做討論與決策基礎。」
　一名熟悉大陸政策的人士更提醒：「國統綱領下面還應該有層級不同的戰略、政策和行動方案，現在全都看不到。」缺少規劃下的大陸政策，走走停停，看不出持續性和整體性。
　以概念性的「國統綱領」替代具體的策略與方案，給予台灣人人可以自由解釋引伸的空間，固然是亂源之一；最高領導階層不時出「即興式」點點滴滴，互不聯貫的各項細瑣指示或「喊話」，也易使政府各單位及民眾莫衷一是。
　有人批評某些高級領導人顯然與台灣及大陸「實況」脫節，未免有「一廂情願」的想法。他們以為有些試探氣球式的喊話，是說給對岸聽的，孰不知在資訊嚴密封鎖下的大陸，這樣的宣傳不論對中共當局或大陸人民，到底有多少效用，令人懷疑。但可確定的是在資訊開放的台灣，這些言論，卻先掀起了陣陣波瀾。
　這樣混亂迷惑的政策，為台灣帶來了什麼？

兩條路線

　明顯易見的是，一度偃兵息武、以「統獨」為主的兩股不同理念與做法的勢力，再度激越而起，並且相持不下。
　這兩派依理念不同，而分為「大中國派」和「台灣派」。雙方各在執政黨、政府、學術圈和傳播界各擁人馬，並且以大陸政策為較勁的角力場。
　對於「大中國派」而言，大陸政策應該是以民族主義出發，「絕對」的「一個中國」的堅持。兩岸經貿活動既是台灣對大陸推銷「台灣經驗」的工具，同時也是增強包含台灣在內整個中國經濟實力的武器。
　簡單的說，「就是吻合當今全球民族主義和區域經濟兩大趨勢的政策，」一名退役的高級將領肯定的說。
　趙耀東是「大中國派」的代表之一，這位月前才在海峽兩岸大出風頭的「經濟老將」，當時透過臨時受聘中華經濟研究院顧問方式，僕僕奔波大陸、台灣，既向中共國家主席楊尚昆等領導人推銷資本主義理念，又在台北暢言「由外而內、由輕而重、由低而高、由分而合」的台商大陸經濟合作構想。
　這種公開倡導引起以「台灣為主體意識」的「台灣派」人士，疑心重重。在他們的想法中，中共既是有敵意的政權，台灣最好能以現有的經濟優勢爭取時間與國際認同，待中共政權崩潰後情勢，再決定台灣的統、獨方向。
　因此，「台灣派」的菁英對「台灣問題國際化」用力最深，相對也質疑「大中國派」所提「台灣經驗和平演變大陸」的可行性。
　「如果（大陸）政策是協助大陸民眾收入增加、經濟發達，等於變相協助中共政權，使其更容易生存，」國家政策研究中心主任田弘茂指出。
　「大陸派」倡導的「大中華經濟圈」理論，「台灣派」同樣無法接受。對於他們而言，歐、美兩地各自形成經濟共同體，關鍵在區域內部具有經濟互補的條件，因此，產品外銷歐美的台灣產業經濟，加入一個「加工」性質濃厚的中華經濟圈，「關鍵零組件還是要向日本買，產品還是銷到歐美，徒然增加彼此的貿易摩擦程度，」一位「台灣派」經濟學者分析。
　一位熟讀近代史的評論者說，台灣的政府和商界人士常犯了不自量力的毛病，台灣的商人若真深入大陸各地，很快會被「吞入」，因為大陸太大了。

英國的經驗

　缺乏互信而又相互較勁下，「大中國派」和「台灣派」衝大了今天大陸政策的「模糊性」。
　「或者說，統獨兩派相猜忌之下形成了一種恐怖的妥協，」一位觀察者說，造成了目前矛盾、模糊，各行其是的混亂情形。
　為做生意而把政治放一旁的商人則不分省籍、不分派別，在眼前機會中有意無意地為台灣經濟踏上另一段「過去」：十九世紀末英國產業外移的經驗。
　前台大教授、現任玉山銀行董事長的林鐘雄指出，一八八○年前後，國力鼎盛的英國為解決勞力不足、資本過剩的問題，選擇幅員大、語言文化又一樣的美國做為企業外移與投資對。
　半世紀後，由國內到國際情勢變化，英國頹而美國旺，主客經濟實力表現一百八十度轉變。
　回溯過去十年，兩岸經貿發展情形，台商從一九八○年代兩岸未開放交流前的「探險家」角色、八七年前後在大陸沿海鄉鎮建廠的「拓荒者」角色，一直到最近資金、技術、管理技巧源源輸出、自信滿滿的「投資人」角色。

回到歷史

　這一連串角色轉變，幾乎是英國商人百年前經驗的翻版。
　只不過，去大陸投資的台商，有人期許自己利用這種機會跨出國籍，成為「世界級企業」，更有人相信自己是中、台以外「超然的第三者」，「根據公司註卌，我是外商，」一名半年內三度赴大陸的廠商說。但這種便利或保護，對絕大多數只有中華民國國籍的台灣二千萬人並不存在。
　喜歡往前看的人常認為：因人、因時、因地的不同，歷史不會重演。
　歷史對這類「問題」的回答則是：還要看政治、經濟、制度、軍事、文化以及政府和人民的集體智慧。