永遠的第四名？ — 「一港兩制」拖累高雄港

黃昏的西子灣，夕陽漸漸隱沒，只在灰藍色的天邊輕輕留下一抹橙紅。海水溫柔地拍著堤岸，應和著三三兩兩散坐堤岸上人們的輕聲低語。遠方暮色中的台灣海峽上，散布著二十幾艘貨輪，由於高雄港的碼頭太擁擠，只好在防波堤外等待入港。
堤岸後面小山坡上的英國領事館舊址，一百多年來默默凝視來來往往的船隻，從早年的木桅帆船，望到現在最先進的貨櫃船。昔時的小漁港「打狗港」，如今已是全世界第四大貨櫃港「高雄港」。
雖然台灣擁有世界排名第四（高雄）和第八（基隆）的貨櫃港，以及全球排名第一（長榮）和第十（陽明）的遠洋貨櫃船公司，但是港口似乎很難跟一般人的日常生活撘上邊，反而不如機場親切，因為平均每七個人就有一個人撘飛機出國旅遊。

觀察國家進步的窗口

可是台灣的經濟發展卻極度仰賴海運，以七十九年為例，出口的貨物九九•九六％靠海運，港口的運作更是觀察一個國家進步程度的窗口。
二十多年前世界海運掀起貨櫃化運輸的革命，高雄港抓住趨勢改建完成第一座貨櫃碼頭中心，去年高雄港的貨櫃吞吐量達三百九十一萬ＴＥＵ（二十呎櫃，計算貨櫃數目的標準單位），全球排名坐四望三，成為世界性大航商不能忽視錯過的國際大港。
國建六年計劃中，編列一百零五億元的預算，闢建第五座貨櫃中心（共八個貨櫃碼頭），希望促進高雄港成為東南亞貨櫃轉運中心。再配合空運中心、金融中心，確立台灣在國際上的樞紐地位。
但是，單憑硬體的投資並不能讓高雄港成為轉運中心，也不能成為世界最大貨櫃港。交通部航政司司長朱永荃表示，高雄港現在的成績是因為出租碼頭制度的成功，未來要更上一層樓，仍然必須在軟體––制度和運作方式上下功夫。
今天，高雄港的硬體設備不輸世界排名一、二的新加坡和香港，但是營運效果卻難與他們相提並論。一九七○年代初，高雄港和新加坡、香港差不多同時興建貨櫃碼頭，目前各自擁有的碼頭數目和貨櫃起重機數目也差不多，但是高雄港的貨櫃吞吐量只及這兩個港口的六三％。相對於兩港去年二一％左右的成長率，高雄港只成長了一二％。

整個制度有問題

面對這種結果，曾經擔任基隆港務局港務長的朱永荃直言︰「我們整個制度有問題。」
純粹公營的新加坡和開放民營的香港都以高效率聞名。介於二者之間的高雄港，呈現兩種截然不同的結果︰由航商承租的十一個貨櫃碼頭，裝卸貨櫃的速度與新加坡、香港不相上下，可是由港務局經營的四個公用貨櫃碼頭，裝卸速度大約只有出租碼頭的一半。
碼頭出租制度容許航商以企業化方式經營碼頭，大大提升了高雄港的貨櫃吞吐量。航商支付年租金即可使用碼頭，為了充分利用碼頭和裝卸貨櫃的機具，以達到經濟規模，降低成本，因此盡量增加轉口貨櫃的業務，以高雄港為轉運中心。陽明海運運務處經理施國鑫指出︰「台灣的夕陽工業外移，進出口的貨櫃量會減少，所以未來轉運會有發展空間。」
去年，長榮海運、美商海陸運輸公司、美國總統輪船公司在高雄港租用碼頭裝卸的貨櫃，四○％以上是轉口貨櫃。
拜承租碼頭的航商努力經營之賜，高雄港貨櫃吞吐量飛速成長，自從六十六年開始出租碼頭，十五年來高雄港的貨櫃裝卸量成長了十倍，轉口貨櫃更驚人地躍增三百八十四倍，把高雄港推上世界第四大貨櫃港的寶座。
在任內大力推動出租制度的前任港務局局長李連墀指出，公務員不懂營運，出租碼頭才能充分發揮碼頭的功能，港務局只要坐收租金，省掉經營的麻煩，「出租實在是對雙方都有利的做法，」滿頭白髮、聲如洪鐘的李連墀談起當年仍是眉飛色舞。

一港兩制的亂象

出租碼頭制度繁榮了高雄港，卻也凸顯高雄港「一港兩制」的亂象。以航商最重視的貨櫃裝卸速度來看，出租碼頭平均每小時裝卸約三十個貨櫃，美國總統輪船公司甚至曾創下四十個貨櫃的紀錄；但公用碼頭平均一小時約裝卸十五個櫃，甚至有不到十個櫃的紀錄。
造成「兩制」結果懸殊的關鍵是機具設備和碼頭工人。出租碼頭的航商擁有較大自主權，公用碼頭的航商卻處處受制於人。
碼頭上的裝卸機具都屬於港務局，航商必須向港務局租用。使用公用碼頭的航商被指定停靠那個碼頭，就必須使用那個碼頭上的機具，沒有選擇，還必須忍受機具常故障造成的延誤損失。承租碼頭的航商則可以申請自行購買合用的機具。
工人技術程度不同，也造成出租和公用碼頭效率的差距。公用碼頭上的工人往往是技術不熟練的初學者，一旦練好了身手，就被出租碼頭的航商高薪聘走。
公用碼頭的使用效率不如租用碼頭，加重航商的成本負擔。出租碼頭的航商可以自行安排船進出港、停靠碼頭的時間，充分利用碼頭，避免過度擁擠或閒置碼頭。
公用碼頭的航商卻不易掌握時間，成本難以控制。公用碼頭由港務局按照先到先靠的原則指定泊靠的碼頭，這個方式雖然符合公平的原則，但遇到碼頭太擁擠的時候，船到港卻不能立即停靠碼頭，最近每天在港外總有二、三十艘船等待進港。立榮海運運航部協理吳錫璋表示︰「船一定要動，一停就賠本。」以大型貨櫃船而言，一天成本三萬美元。
出租碼頭制度造就了現在的高雄港，但是當世界各地的港口紛紛以民營化等方式來強化競爭力，高雄港卻拋不開那些已不合時宜的制度和成規。
對主管機關省政府交通處和負責監督的省議會而言，既然高雄港年年有盈餘繳庫，還有什麼問題？但是交通處和省議會「遠在台中，根本看不到港，對港口也外行，只求達成預算，」一名高雄巿國際輪船公會理事說。
隸屬交通處三級單位的高雄港務局事事都要按行政程序請示上級，局長「常常在省議會陪坐，往往打電話都找不到人」。而且港務局的公務員心態，沒有服務客戶（航商）的觀念和做法，「他們是多一事不如少一事，我們只有自求多福，」一名外國航商的高雄辦事處負責人說。

侵蝕過去的基礎

這些歷史包袱不僅會侵蝕過去奠下的基礎，也是高雄港未來發展的隱憂。就像在陽光燦爛的午後乘船繞行高雄港，航道兩旁的碼頭上，巍巍挺立著十層樓高的起重機，正忙碌地裝卸貨櫃，好一幅天藍雲白風平浪靜的繁榮景象，但是卻不時傳來因港口嚴重污染造成的陣陣惡臭，而且要當心船身激起的黑色浪花，大大煞了高雄港的風景。
就體制而言，高雄港務局是行政單位而非營業機構，執行上級的政策和命令，比服務客戶的需求重要。每年省議會通過的預算必須執行，港口盈餘代表的是省議會通過的數字、必須達成的目標，而不是商業運作下港口實際的營運成果。高雄港務局長朱瑞慶表示︰「行政體系加諸企業經營必然會有不利的影響，事事要依行政手續向上請示，缺乏自主性，最好的解決辦法是民營化。」
民營化尚在紙上談兵，港務局仍以主管官署的立場來經營港口。例如，出租碼頭的租金，港務局說漲就漲，航商沒有討價還價的餘地，與新加坡港務局凡事找航商商量，並且提供優惠的做法大異其趣。甚至曾發生高雄港某個碼頭的租金一下子要漲一億五千萬元的事。
不求有功但求無過的公務員心態，對於不合理的規定仍舊照章辦理，不會主動修改。以困擾航商的貨櫃起重機為例，這些設備直接影響碼頭作業的效率，但是採購機具要報省議會通過，往往緩不濟急；公開招標又常拖延時間，最近就為了購買二台起重機，開了八次標都還沒有結果。
如果機具使用未達法定年限，也不能隨意汰舊換新。為求變通，在高雄港的碼頭上有一具起重機，是十幾年前賽洛瑪颱風損壞的幾台機具「殘骸」拼湊而成的克難機器。
即使航商為了提高作業效率，打算自行購買價值一億元以上的起重機，也要先報港務局轉省議會批准。而且在使用一段期限之後，自購的機具產權仍歸港務局所有，航商必須付租金向港務局租用。
例外的是，由於美國政府透過中美運輸諮商會議強力施壓，因此在高雄港租用貨櫃碼頭的兩家美國航商可以擁有自購機具的產權。

工會強力壟斷

在高雄港種種奇特的制度和規定之中，碼頭工人的問題是最特別的。整個高雄港的貨物裝卸作業全賴這四千七百多名碼頭工人，他們決定港口的作業效率，也因此而決定港口的競爭力，他們組成的碼頭工會更是「最大的特權單位，我們不敢惹，」每一家航商提起工會都是滿肚子怨言苦水，但又堅決不肯具名，表面上還要客客氣氣相待。
碼頭工人的工資結構不合理，抵消了投資機具設備的效益。海運研究發展協會祕書長馬天澤指出，工資結構仍沿用過去工人憑勞力工作時代的基礎，投資機械化設備之後並未調整工資結構，因此「人事成本並未因機械化而降低。」去年碼頭工人平均每月工資約三萬元，起重機操作員則至少六、七萬元以上，此外，還有各種名目的津貼。因此，有的工人出入以賓士轎車代步，也就不足為奇了。
碼頭工會是一個封閉、壟斷的團體。依法航商「必須」優先雇用工會的工人，但是高雄港多年相沿的慣例是，航商「只能」雇用工會的工人，形成工會獨佔港區所有工作機會。
工會保護獨佔的方法是不准外人加入工會，結果造成碼頭工人年齡老化，目前五二％的碼頭工人年紀在五十歲以上。工會唯一注入新血的方式是「世襲」，由兒子頂替父親的位子。
獨佔工作機會的碼頭工人沒有雇主約束，因此工作效率低落。碼頭工人向航商提供勞務服務，航商有支付酬勞的責任，卻沒有任免、處罰工人的權力，算不上雇主；工人的工資由港務局統一代收，再按一定比例分配給港務局和碼頭工人，但法律上並未明文規定港務局是雇主。

工人有恃無恐

沒有雇主約束，又沒有外人競爭，所以碼頭工人有恃無恐，公用碼頭上裝卸貨櫃速度不快的原因也在此，工人在工作時間蹲踞一旁休息納涼的情景，時時可見。
出租碼頭的航商較幸運，可以用效率獎金鼓勵工人提高工作效率，「還好出租碼頭仍有一片淨土，」美商海陸運輸公司船務部經理薛登龍說。
出租碼頭的工人獲得的效率獎金和津貼往往超過基本工資，甚至可達基本工資的三倍。各出租碼頭的工人還會互相「比價」，要求比照辦理，一家航商的港區經理緊緊握拳，憤憤地說︰「碼頭租金的成本是固定的，即使漲價我們也可以用提高效率來壓低成本，但是工人常常要求加薪，成本實在壓不下來。」
對於航商與碼頭工人的摩擦，港務局並沒有積極協助解決。航商沒有管理工人的權力，唯一的申訴管道是港務局，但通常獲得的答覆是「請再試用（工人）看看」。曾經有航商向港務局要求調走一名表現不佳又不服管理的工人，公文往返了七次還是不了了之。
碼頭工人沒有雇主管束所以有恃無恐，但也因為沒有雇主照顧而無法享有年終獎金、退休金等福利，「管理我們時港務局比雇主更有權管，要負責任時沒人負責，我們處在不明不白的地位，到底有沒有雇主？」黝黑的碼頭工會理事長施永林激動地質問。
這些複雜糾葛的問題，也許都有特定的歷史背景和原因，但是目前世界各港口都以企業化經營為趨勢，這些不合理的制度和運作方式只會削弱高雄港的競爭力，增加航商的成本負擔，快要忍無可忍的航商並不排除出走的最後選擇。

未來對手虎視眈眈

在現有制度下，高雄港要趕上當前的競爭對手新加坡和香港，已經很不容易，未來最大的競爭對手––大陸更是虎視眈眈，大陸的低成本深深吸引著在台灣忍氣吞聲的航商的注意力。
高雄港背負這麼多問題，仍然闖出今天的局面，證明高雄港還是有可為的。除了花錢就可以做到的硬體碼頭工程之外，當務之急是改革整個制度和營運方式，讓所有的人同時盡該盡的義務，享該享的權利。
主管機關省交通處和省議會需要大魄力並加快速度挑起改革的重責。