如何管理國會變局 — 新舊交替間

月底，曾經叱咤立法院四十年的老立委，就要消失在立法院的迴廊、過道、研究室、甚至群賢樓咖啡廳的棋局中。
　還來不及目送他們在夕照中離去的身影，立法院就已經暗潮洶湧，醞釀著搶位子的難堪場面︰正、副院長的位子、執政黨書記長的位子、委員會召集委員的位子、立法院高層職員的位子……。
　甚至前年第一次當選的新科立委，紛紛脫離院最大派系－－集思會，另起爐灶，新創「國會功能改革會」，已募集將近五十人加入，除挑戰最大派系的位子外，更期望藉此互相提攜，以因應明年馬上逼近的另一輪選戰。
　在「國改會」第一次發起人會議中，發起人之一郁慕明抬起額頭、目光從眼鏡片上俯睨入會的新科立委︰「我們要把你塑造成專業立委，」未來一年的會期中，每星期輪流五名入會新立委，「這個星期，我們會用一切方式來推動你的法案，其他人（會員）都當配角，你們五人是主角，塑造積極問政專業立委的形象，」郁慕明向新會員保證。
　以往立法院熟見的權位之爭，是老委員與增額委員互罵老、少賊的場面，於是立法院亂象的最方便答案，就是手指四十年不改的萬年國會。然而被頻頻指為不具民意基礎的老立委退職後，立法院是否就自動變得比較民主、比較有效率？
當了二十幾年民意代表、八年省議長之後，國民黨中常委高育仁未聽完問題，就急急搖手說︰「不可能。」

戰國時代來臨

　聯合報資深記者、國大代表候選人高惠宇，更快人快語直說︰「『老賊』走了，『小賊』都登場後，立法院可能更難控制，大家都勢均力敵、年輕力壯。」她認為老立委退職後，才是立法院「真正戰國時代的來臨」。
　立法院的亂況的確空前。雖然以往在立法院動作最兇猛的民進黨立委，因黨內路線之爭而稍微沈寂下來，新一代的國民黨立委卻不讓舞台空閒。除了新科立委上月中組成的「國改會」挑戰立法院的舊派系外，其餘立法院的將近五十個派系––集思會、新國民黨聯線、建研會、創新會……（見表一），已經展開老立委走後權力真空下的大車拚。
　各派系「角頭」，都宣稱自己旗下立委會員將超過全院立委（老立委走後，將剩一二七位增額立委）的半數。立法委員、國民黨副祕書長謝深山指出，這讓執政黨或行政官員在協調法案時，必須以派系角頭為主要對象，而不是法定的委員會召集委員。相較之下，國民黨最熱衷協調的民進黨團，已成為立法院最小的派系之一，僅有十九名「會員」。
　老委員走後，原本勢力已逐漸式微的國民黨立委黨部，在派系激烈競爭中，更將全面失控。不僅上月中，陳癸淼、李勝峰等，在立委黨部強力通過以黨內民主程序，來推選立法院正副院長人選；年輕的新科立委更怨聲載道要抵制立委黨部的「黨政協調」。
　在「國改會」發起人會議中，國民黨台中立委沈智慧對黨鞭的協調極端不耐︰「我們不必再忍氣吞聲了，政治舞台是大家的，不是少數人可以私相授受的。」對黨鞭常協調國民黨立委不要跟民進黨搶發言台，她理直氣壯地反駁︰「委員都一般大，我的選民沒有投你一票，我的選民可不同意我不講話。」
　難怪已入閣的國民黨明星立委趙少康，私下曾對記者表示，眼前最令他擔心的事，是「老立委退職後，立法院會是什麼樣子。」
另一位行政首長在秋日下午空盪的辦公室，也不禁慨歎︰「黨部力量一路下滑……。」

金錢成權力資源

　有人認為國會這種跟隨日本國會自民黨派系林立的發展，並無不妥，但資深黨政記者高惠宇卻指出，自民黨的派系在國家認同上並沒有問題，但是台灣立法院的派系，「雖然都籠罩在青天白日之下，但大家都各有各的盤算、心意，」代表不同利益結合的派系，將更加深立法院的亂象。
　除此之外，金錢成為立法院最重要的權力資源，與派系勢力迅速結合之事，更讓整個社會心焦如焚。立法院內國民黨派系以金錢收買立委會員的傳聞，在媒體的繪聲繪影中，幾乎進入「眾人皆賊」的狀態。根據中國時報十一月十三日報載，廖福本委員在每位僑選立委自僑居地返國時，總致贈花果籃，他也自豪與立委的交情，非某些團體能破解。另外，沈世雄立委與李宗仁、周書府等成立的立委聯誼團體，更公開承諾將提供會員助理的經費，並協助爭取提名連任。
　集思會主席黃主文，雖在六名新科立委宣稱「拒做人頭」而退會之後，慨歎集思會資源不足，卻仍以擁有十五名龐大的專業助理群為號召。一位退出集思會的新科立委私下仍不得不承認，他自己只有兩名助理，在自聘助理能力有限狀況下，集思會助理群的「服務」仍然十分重要，「他們對送審法案所蒐集的資料，的確比較完善。」
　新成立的國改會從第一次發起人會議，到成立大會，現場準備便當、打點會場、擔任司儀、招待記者的工作人員，都在力霸集團總經理、財經委員會召集委員王令麟不斷舉臂揮手的指令下，奔走全場。亮出名片，則都是「王令麟服務處」的助理人員。雖然王令麟在會場上一言不發，但控制全局的態勢已相當明顯。
　財政部長王建煊在一次演講中指出，眼前最令他憂慮之事，就是金權政治，「金錢將來會掌握了一切的政治，」他揚聲說道。即使不是直接收錢的補助，但受惠者「雖然不一定屈服，卻也不那麼勇敢了。」

財務壓力

　當媒體、輿論都在追打「金牛」、責罵立法院是「鍍金廟」時，卻鮮少人針對立法院奇特的生態進行討論，究竟是什麼環境迫使或誘使幾乎每個立委都必須向「金錢低頭」，向派系靠攏？究竟是何種壓力讓某些原本充滿理想與抱負的立法院「新生」，也在短期內被吸納入「分贓政治」的權力遊戲？
　遍詢新科立委進院兩年來，最大的困擾是什麼，答案幾乎一致––財務。每月十一萬的薪水，除了支付龐大的助理費，辦公室、辦事處租金外，還有繁浩的往來立院與選區間的交通費、選區民眾服務費、審查法案收集資料費、辦公室水、電、電話費……甚至連回覆選民請願發函的「立法院用箋」，都需要委員自己出錢，託院內代印。
　兩年來在立法院專攻財經法案的民進黨立委彭百顯，直截了當承認︰「光是薪水，付助理費就不夠。」於是每天早上為搶先登記質詢七點出門，晚上留在民進黨團中協調法案到十一點才回家的彭百顯，中飯常在立法院後面，青島東路、林森南路口的「川味牛肉麵」解決，他的最愛是大碗乾麵加塊炸排骨，和大量免費酸菜。
　住在中山北路彩虹賓館、每天坐立法院大巴士上下班的僑選立委高資敏指出，今天立法委員所處的生態「不足以養廉」，甚至連起碼的國會「尊嚴」，都很難維持。他的三個助理中，其中一名必須靠賣高資敏水墨畫印成的卡片為主要收入。
　新國民黨聯線的本省籍戰將，脫離集思會另組「國改會」的陳癸淼，更坦承手下助理群是由某財團出資付薪。
連曾是明星立委的環保署長趙少康，離開立法院後都難忘立委財務上的窘迫。相較於美國政府出資給每位國會議員雇請十八名助理、寄信給選民免郵費的待遇，趙少康認為政府對在職立委的尊重與保障都不足。
　面對這樣不堪的問政環境，難道沒有人反應嗎？高資敏馬上不耐地反駁︰「立法委員要計較薪水？真是笑死人了，你去看立法委員誰在坐計程車？很快就被收買了，因為搞政治的人連窮的權利都沒有。」既然選舉經費就已經上億，誰還有心情在乎這個薪水。

面臨抉擇

　身處這樣獨特的生態，無論當初是否懷抱理想，初嘗權力滋味的新科立委馬上面臨幾個抉擇︰不是面對政治現實而墮落，就是堅持清水無魚的理想，否則只得選擇退出這場天人交戰的權力遊戲。
　一位當了二十幾年公務員的宜蘭籍新科立委，習慣領薪水過日子，對企業的人脈都很陌生，當選後在沈重的財務壓力下，只得接受當地一家企業的支持，掛名當上董事支薪。對自己「身不由己」的抉擇，他也只好靦腆地承認︰「掛名是最後沒有辦法的人了，真正有辦法的……。」
　許多從「沒有辦法」，晉階到「有辦法」的資深立委，都還記得這樣逐步陷落的歷程，否則就只得咬緊牙關苦撐。
　宣稱自己已經是「每月都舉債度日」的沈智慧，在立法院後一幢大樓第五層、入口處漆黑一片、十八坪卻月租金高達兩萬元的辦事處，表示明年仍然決定參選，為的是「堅持自己當初的理想」。吃齋唸佛的沈智慧常在心情最痛苦時，回台中廟，去尋求短期的平靜，但她仍堅持「布衣卿相」的理念，「有人說沒有錢的人不要選，那將來立法院就只能為有錢人立法了。」她認為「立法院需要清流，但清流也要吃飯，」抱著無鹽蘇打餅乾、啜飲沖泡的奶粉，補進被遺忘的午餐時，她聲音中透露著睡眠不足的感冒。
　資源的缺乏不僅是政商勾結的溫床，更造就了立法院另個奇特的生態，就是高汰換率。每三年重選立法委員後，總有一半以上的立委將被淘汰，換上全新且無經驗的新科立委，本屆數字更將近三分之二（六一•四％，見表二）。立委淘汰率高，不僅「讓立法院欠缺議事倫理，同時國會也缺乏穩定的力量，與經驗的累積，」謝深山委員批評。
剛上任的新科立委為了求取下屆當選，許多就跟著傳播媒體的鏡頭儘量爭取曝光機會；為了應付剛上任，「人脈不熟」的財政窘況，許多只得先加入各派系，分享資源。
　雖說執政黨急於在老立委走後，加速培養「國會領袖」，但立法院的制度卻無法配合。
　一位幾乎不愁財力的卸職明星籍立委指出，自己當立委時最大的困擾就在追求當選這個「摸不到，又很虛無縹緲的東西。」但是由於執政黨不能給予明確的政治或財力支援，自己平常有的信心，「也隨時會被摧毀。」
　環保署長趙少康也認為，自己在立法院時最大的困擾就是必須「單打獨鬥」，甚至連鬥到最終的出路與保障都沒有。
　他舉前立法委員賴晚鐘為例，原為南門國中校長的賴晚鐘，擔任立委後，不僅原先公務人員的資歷一筆勾銷，增額委員離開立法院甚至沒有退休金。「一方面說政商不能勾結，一方面又不給待遇，」趙少康對這「期待與所得不成正比」的狀況，表示不解。
　據日本出版的「國會事典新版」指出，日本國會對留在國會超過二十五年以上的資深議員（永年在職議員），可經院內議員推薦，獲得每年五百萬日圓（一百萬台幣）的終身收入，以免議員退休後的後顧之憂。到目前為止已有兩位國會議員受到此種待遇。
　制度的不合理外，立法院的硬體配備也差得讓人訝異。
　日據時期被規劃成女校的舊立法院大樓中，藏著一間間老舊陰暗的委員休息室，對街青島會館中三坪大的委員研究室，也只容得下一張桌子、一張椅子和一位助理。「連台北巿議員的配備都比這強，」一位觀察者指出。
　院會中的表決，也竟然到今天還在用人工數舉手的人數，一位立委不屑地指出，每一次重複舉手確認，票數的差距都「不在五票以內」，而會差到七、八票之譜。雖然立法院已經設有按鈕式的電子表決器，但以往都以「怕老委員不會用」為藉口而廢置未用。
　至於計算是否達開會法定人數的方式，也是人工數人頭，故而常引起民進黨立委提出「人數不足」的程序問題。
　早在民國四十七年，就採用大型電子顯示板，紀錄議員出席率、投票取向的省議會議長高育仁得意地指出，省議會全程開會與投票結果尚有錄影帶存證，這樣的方式不僅可以百分之百正確地報導投票取向，並可紀錄議員在每項議題上所採取的立場。而立法院目前的統計方式，不僅常造成兩黨對會議紀錄的確認時起糾紛，更無法實現立委應為自己所採立場負責的「責任政治」。
　不肯給足夠的資源，全力培養「國會領袖」，真正的原因是執政黨一直對立法院在整個政治結構中，應扮演何種角色缺乏清楚的定義與共識。執政黨決策最高單位––中常會名單中，立法委員只入選一人––謝深山，而他是以勞工代表（全國總工會理事長）身分入選，現任立法院長梁肅戎都只能列名候補。而行政首長，則幾乎全部網羅，幾佔全額的四分之一。

定位缺乏共識

　「在黨面來講，立法院的地位實在太輕了，」國民黨中常委高育仁持平指出︰「立法院只被當做是完成立法程序的一個單位而已，並不能代表民意來參與決策。」
　這樣的黨內定位在老委員時代尚可運作，因為老委員沒有選民的壓力，但「從明年開始完全靠增額委員支持，行政院才能存在，否則就倒閣，」高育仁分析執政黨若仍想沿用原來的定位，在立法院運作，必然會碰到問題。
　連發展越來越迅速、影響層面越來越廣的派系活動，執政黨內都還帶著欲就還推、摸著石頭過河的不確定（見三五頁謝深山專訪），究竟立法院應培養出足以與行政首長抗衡的勢力，還是應削弱立法院內的制衡力量？
　對於「金錢決定一切」的立法院權力生態，黨內更是眾說紛紜，莫衷一是。「群醫無策」之下，一位焦急的部長甚至建議，執政黨應用心經營黨營事業，讓黨有足夠的盈餘支持候選人，才能確保執政黨的多數議席，「這些人到立法院就會替黨講話，不會替特別的利益講話，」他相當認真地建議。
　無論黨政決策者、知識份子、輿論界或一般人民皆不能明確定義立法院在政治結構中應扮演的角色，在整體政治與財務資源上也不能有明確的配合，立法院的發展就隨著目前生態的惡化，而進入一種集體墮落的惡性循環。老立委退職後的立法院，也就在政治現實與理想間，兀自隨著立委個別掙扎的情境而自生自滅。
　警覺到這個問題的立委，急急提出必須在年底前修訂自國民政府在中國大陸時代，民國三十六年就沿用至今的「立法院組織法」。悲觀的人卻指出，整體政治結構不改，立法院所代表的民主政治仍然無法落實。
　雖然在組織結構上，要徹底釐清立法院的角色與運作，還需要更多的政治折衝與智慧，但眼前立即可做的，卻是從改變立法院的硬體環境開始。
　無論是啟用電子表決計票系統，改變議場麥克風配備方式，開放全程轉播立法院的議事過程等配備上的改革，或加強立委私聘助理、立法院公聘助理，甚至委員助理等幕僚的水準，都是可以立即提高立院效率與民主功能的作法。（見圖）

技術為先

　史學家黃仁宇在台北的公開演講中指出，民主法治對中國人來說，是個整體意識型態與基礎建設的全面大轉變，所以在進行現代化過程中，應以民主化的「技術」為先，學會了民主的基本動作與培養出民主的基礎建設後，再談「倫理道德」的理想。「我不是說倫理道德不重要，但道德是個最後最高的價值，」而西方國家在發展了技術之後，仍然保有自己的倫理與道德。
　也許立法院的終極民主，就從改進配備、資源這些「技術」開始做起。

誰是立法院的「智庫」？

　立法院立法諮詢中心在兩年前正式成立，目的是在立法院面有公共的專業法案審查助理，以補立委私聘助理的不足，讓立法院擁有堪與行政單位抗衡的力量，協助委員達成民主代議士的功能。
　成立之初，中心的成員大半是通過甲等特考的簡任人員，以立法助理的名義分別負責法案、預算與編譯三組的各項工作。但是兩年多下來，原初的簡任人員流失殆盡，碩果僅存的兩位元老分任法案與預算組長，編譯組組長目前借調自外交部。除了人事全非之外，初設時的憧憬與熱情也所剩無幾。
　深諳官場文化的評論者指出，當初以簡任資格任用立法助理就是一項錯誤。有簡任資格的人通常不願屈就幕僚，立法諮詢中心的人應以約聘為主，才能減低流動率。

更基本的問題

　但就目前而言，人才還不是最大問題。在十九位立法助理中，有兩位博士，十一位碩士，連這些高學歷的立法助理，都不能發揮有效的功能，似乎原初設立中心的宗旨與制度設計還有一些更基本的問題。
　預算組組長黃英紳曾任中央存款保險公司會計處長，並在行政院主計處有十一年工作經驗，是預算審查的沙場老將。他指出目前我國各項制度的設計仍然以行政單位為尊，對行政權的財務監督便難免處處受阻。
　舉例而言，要審預算，要提出具體的意見，必須掌握詳細的資料。但根據現行有關預算、審計的法令，行政單位並無義務檢送財務資料給立法院（如會計月報），如此立法院便不能充分迅速的了解預算執行情況。
　法案組組長羅傳賢就指出，如果我國政治體制的走向不是總統制，就不應模仿美國國會立法顧問局與預算局，而應取法採用小編制幕僚的英國國會。
　英國國會在圖書館之下編設一個二十五人的研究組。人數不多，卻能提出分量極重而現實意味濃厚的研究報告，如本年度的「核能電力評估」、「歐洲政治統合」等重要議題，充分發揮諮詢功能。
　並且在英國國會的「委員會辦公室」與「法案辦公室」之中，亦視需要聘任學者專家協助委員各項調查、法案起草、法案審查的工作。換言之，國會幕僚如能以積極主動的態度，善用外界資源，編制不必太大。
　當然也有人建議乾脆裁撤諮詢中心，而加強補助立委的私聘助理。但諮詢中心有一項重要的功能是委員自聘的立法助理所不能替代的，那就是在不同法案修正案之間做利弊得失的分析，權衡不同利益團體鼓吹的公共政策，在委員所代表的民意之間尋找恰當的平衡點––做為立法院的「智庫」，立法諮詢中心不但要搜集資訊，恐怕還應該以超政黨的立場去思考這些資訊。
　立法諮詢中心會不會以這樣的思考者自居？（梁中偉）