將出軌的火車頭？ — 營造業進退維谷

國際旅客從中正機場出境，駛上了筆直的高速公路，四十分鐘後進入台北市區，看到毗鄰的高樓大廈，凌空的高架橋，誰也不能不認這是個建築現代化的國家。
　但是，這些都不是一蹴而成的。
　半個世紀前，南京的中山陵、上海的摩天大樓，就已成為早期民間營造業者的驕傲。
　二次大戰後，泰國曼谷的國際機場、北婆羅洲的主要建設及琉球的美軍碼頭，更證明我國營造技術在東南亞超越群倫。
　然而，翻開一九八一年「世界營造排行榜」，韓國有十四家營造廠榮登百名之內，規模最大的現代工程公司佔第十三位，我國唯一上榜的榮工處排名七十九。一九八一年，韓國承包海外工程的總額高達一百三十六億美元，幾乎是我國的十五倍。
　在國內，這個與民生住、行息息相關的行業，正在悄悄衰退著。三年來的營業成長率節節下降，由一九八○年的三○％降到八一年的九％，去年甚至出現二•九％的負成長，在一片經濟衰退聲中，成為受創最深的行業。
　一九八一年公民營業者承辦全國的經濟金額高達兩千六百多億，佔全國ＧＮＰ六•九％；根據行政院經建會的投資效果分析，凡投資一千元在營造業，就可帶動其他行業如鋼鐵、機械、建材業等近兩千元的生產量。足見這個火車頭工業在一國經濟體系中佔有的份量，當前的經濟復甦需要靠營造業的牽引。

今非昔比、爭議四起

　幾年以前，營造業是穩賺的行業，恃著台灣地區每年千分之十九的人口增加，以及不斷成長的經濟，住所、辦公大樓、道路、橋樑的需求量急速上升；再加上民國六十年代初期滔滔雄偉的十大建設，民間營造廠商與公營工程單位曾經融洽地共享甘果，成為推動台灣繁榮的尖兵。
　這十幾年來，台灣由於地狹人稠，民間房地產行情一直看漲，但是自兩年多以前建築業跌入谷底後，一直沒有顯著回升。以往熱衷於承攬民間建築物的營造廠商在無生意可做後，開始把眼光投向政府的公共工程。然而，政府的公共工程幾乎三分之二都是由公營工程單位–輔導會的榮民工程處、中華工程公司，和康榮鐵工廠承包，於是一度共嚐甘果的伙伴變成交相指責的標的。
　這種拉鋸戰在最近兩年尤其明顯。一些本身擁有營造廠的新任立法委員、監察委員和市議員，幾乎成了營造業的私人代表，在議堂、新聞媒體及座談會上口誅筆伐榮工處、中華工程，利用特權壟斷政府重大土木工程，使民間業者沒有成長歷鍊的機會，更降低了我國營造業在海外競爭工程的能力。
　監察院並在五月中旬通過彈劾唐榮公司營建廠廠長朱紹祖，因為該廠為民營的尚業營建公司墊付利息九百萬元，及八千萬元的材料費，利息至今未還，「有損國家利益」。此外，報告中也指出，朱紹祖在最近三年間，出國四十次，「濫行開支」，該廠公共關係費一年已達一百三十九萬，超過其預算的五倍，違反預算法。

雞生蛋、蛋生雞

　在監察院最近完成的調查報告中，甚至指出全國最大的營造單位–榮工處，因為不是公司組織，居然沒有營造業執照，也不是營造業公會的會員。如果根據營造業管理規則第四條的規定，榮工處沒有營業資格，只能援用退除役官兵輔導條例，與政府單位以議價方式承接工程。
　榮工處等也振振有辭地答辯，例如榮工處處長嚴孝章就說，該處承攬重要政府工程是上面「任務的交付」，而不是普通以營利為主的商業行為，是負責帶動國家發展重工業，而不是要「特權」。
　營造業目前最大的特徵是水準參差不齊，當然有大陸、新亞、互助、國泰等信譽不錯的工程公司，但是一般來說，兩千多家的營造廠多是規模小，「父傳子」，工頭帶著幾個小徒弟的家庭型企業，缺乏專業化的管理和經營，技術也不夠創新普及。
　而營造業給社會的形象常是偷工減料，做一半會跑掉、公開招標時不是惡性殺價競爭，就是探聽底價，以不法手段得標、營造廠和技師牌照出租，真假不分、長久以來的積非成是，甚至使業者視這些現象為正常，而成為同行在酒酣耳熱間彼此炫耀的本領。
　於是，重大工程政府實在放心不下讓民間業者承造。就拿預計一百多億工程費的翡翠水庫，承建的榮工處一部上百萬元的機具就超過很多營造廠的資本額，「而且關係大台北地區兩百多萬人口的生命財產，民間那個營造廠有能力承擔這項工程？」一位資深民間建築師持平地說。
　公民營業者這種「雞生蛋，蛋生雞」的相互指責常會掩埋了問題的嚴重性，表面上看我們二十層的大樓、筆直的橋樑、道路依舊連雲而起，但是其間的技術水準、成本時效、安全結構、工程管理又是如何呢？
　中興工程顧問社協理黃世傑斷然地指出，台灣工程水準大致落後先進國家二、三十年，工期與成本往往也比這些國家高出一倍。
　主管營建業的內政部營建署長張隆盛保守地說：「營造業整體來看有進步，但不夠高、不夠快、不夠普遍。」

長不大、不想長大

　內政部營建署一份「如何輔導壯大國內營造業」的調查報告指出，目前政府舉辦的重大工程，大多交由三家公營營造業承攬，致使民間營造業無法參加，妨礙業務正常發展，是國內民間營造業無法普遍壯大的主要原因。
　最積極為營造業立言的立法委員蕭瑞徵也搖頭嘆道：「這種制度使民間業者長不大，公營單位不想長大。」
　近年來，猛烈抨擊公營營造廠的大陸工程公司董事長殷之浩更是滿腹委屈。年前，他曾購買價值五、六千萬元的特殊機具，引進最新的懸臂式施工法，將橋樑自頭尾兩端向中央密合，完成橫跨基隆河的圓山橋之後，許多橋樑建設都模仿這種新技術，但工程發包卻不許民間業者競爭，都由議價方式交給了公營營造單位承包。目前大陸公司的這套機具還擱在那兒生鏽，殷之浩反問：「我還投資發展什麼？根本就沒機會發揮！」
　類似大陸公司這種歷史悠久、規模龐大的民間營造業者，多年來雖也在民間蓋了許多一流水準的高樓大廈，但始終無法參與重大公共建設。
　許多營造業者表示，起高樓的技術大同小異，蓋十層和蓋二十曾得來的經驗相仿，而建水庫、開隧道等重大工程往往需要不同的高度技術和特別的施工管理。
　工業技術學院營造系主任林朝英疑問著：「民間得不到挑戰性的工作，技術、管理如何提升？」
　更由於缺乏承包此類重大土木水利等工程的經驗，業者向海外承包工程時，往往連審查信譽、業績和經驗的第一關都通不過。目前民營公司向海外發展業務的只有新亞、太平洋等不到十家，每年只做一億多美元的小包工程，和韓國近乎百億美元的業績，簡直不成比例。
　至於公營營造單位則因為穩拿工程，缺乏競爭，進步也慢。在國內幾乎是獨佔，出了國門，卻顯出了弱不禁風的體質。
　翻開「世界營造排行榜」，有十家韓國民營的營造廠雄偉地排名在榮工處的前面，其中單是韓國現代工程公司前年獲得海外合約的金額就達二十三億美元，而榮工處只有四億多。此外，唐榮鐵工廠排名一百二十五，中華工程公司榜上無名落後他人甚多。
　海外工程的取得決定於許多因素，如韓國工程公司有政府、財團、銀行的充分支持以及低工資的人力配合，我國卻期望寓「外交」於工程，為了與友邦保持良好關係的目的大於營建，爭取海外工程，表現得並不積極。
　但是在國內，公營營造單位常被批評「缺乏效率」、「收受紅包」，與久為呆人、呆時、呆料充斥的國營事業不相上下；「唯一不同的是他們穩賺不賠，」營造署一位主管說出圈內人的看法。
　這種「常勝地位」是來自公營營造單位擁有的利器–議價制度，也就是在政府發包公共設施時，不採公開招標，只找榮工處、中華工程、唐榮等來商定工程價格–當然不會賠錢的價格。縱使物價漲了，或估價過低，還可以很方便地請求發包機關趕緊追加預算，如建國南北路高架橋，從當初的議價五十億增到了六十四億。

不該濫用議價

　議價制度的產生，令民間業者恨之入骨，公營單位卻有恃無恐，長久以來一直成為營造界爭執的焦點。
　原來政府的公共工程建設都規定採公開招標的方式，但自民國五十三年「國軍退除役官兵輔導條例」頒行後，規定榮民工程處「得」優先承辦政府工程；以及「審計法施行細則」中也規定：特殊工程或因技術要求、或因保守秘密、或因政府政策需要，可得議價方式辦理，於是中華工程和唐榮也搭著這兩項條文的便車佔住了議價的特別座。長久以來，政府重大工程就是這樣順理成章地交由三家公營機構議價承辦。
　「議價，當初立法的本意並沒有錯，只是不該被濫用，」營運署署長張隆盛持平地指出。
　以最近三年為例，政府的公共建設支出近一千六百億，幾乎三分之二的公共工程都是三家公營營造單位拿去，怎會令躍躍欲試的兩千多家營造廠心服呢？
　去年台北市議會質詢中，就提出承德路、萬芳社區、環河南路等「既不重大又非機密性」的工程為何要交由公營單位議價承辦？
　監察院也成立專案小組調查過去五年來，五千萬元以上的公共建設有那些不合規定任意議價發包。
　連行政院長孫運璿也關心公營營造單位是否承包了太多公共工程，指示經濟部檢討。
　議價制度所以一意猖行多少是因為，工程發包的官員為避免公開招標手續的麻煩，以及顧慮「人跑了，倒霉的是自己」，多半都喜將工程交給「絕對倒不了的公營營造單位」，尤其是不願被戴上」官商勾結」的帽子。這正反映出公務員不願也不敢負責任的典型心態，監察院此番調查的目的就是希望能稍微肅清這種心態。
　然而議價制度最受批評的，正如監察院的報告中指出，「榮工處等單位的議價金額往往比公開招標貴一成到兩成，以六十六年到七十年間，他們承包工程金額約一千億元，平均浪費公款一五七億元」，幾乎可以建五個台中港。
　大陸工程的殷之浩嘆口氣：「這都是從荷包裡拿出的血汗錢。」
　民間業者最常舉的例子就是，高聳於台北市重慶南路的第一銀行二十二層大樓，榮工處要價三億六千萬，公開招標後，互助營造廠以約一半的價格–一億七千九百萬元得標承包。中船新建船塢，榮工處開價一億一千多萬美金，日商鹿島公司開價，只有五千多萬美金。
　公營營造單位堅持他們的「要價」是合理的，因為他們不偷工減料，有信用，而且往往投資大筆新機具，並負責培訓工程人員，中華工程公司的一位副總經理說：「我們的經常開支（overhead）比民營的高。」
　但是監察委員報告中指出，榮工處的管理費用佔工程費的一八％，而且將員工獎金及福利金也分攤於工程價款內，並收取高額機具租金，使得工程價格偏高，這種分包間賺取的差額在榮工處、中華工程等單位看來是天經地義的「工程管理費」，但是民間業者卻視為「公家吃肉，我們啃骨頭。」
　營造圈內也公認，公營機構承包了工程後，也往往分包（將專業性工程，如土木、水電等包給專業公司），例如中華工程公司承包的十大建設，近四○％是分給民間。
　根據監察院調查，唐榮公司甚至有轉包行為，也就是將工程全部或主體工程轉交其他營造廠，坐收佣金。我國卻有工程層層轉包的怪現象；更有一些與政府關係密切的民營廠商拿到轉包工程後原封不動地再包出去，業者稱這些公司為「小中華」、「小榮工」。
　層層轉包對工程品質的控制影響甚大，立法院去年四月間的一項質詢中，又掀起當年高速公路層層轉包的舊事，例如嘉義至新營的一段填土工程，經過七層轉手後，到了現場實際工作的小包工手上，只剩下原來承包價格的三分之一，契約中規定必須搬石頭來填路，小包工為了自己利潤，改運附近的流砂，如今這段「砂路」修修補補已好多次。

公開招標待檢討

　鑒於公共工程大部分由公營營造單位用議價制度承包，導致議價制度的弊端是有目共睹的，主張廢止的呼聲不僅來自處敵對立場的民營業者。內政部營建署也屢次表示政府應分期將一般性工程（如房屋、橋樑隧道、整地、容量八百萬噸以下的水壩等）開放給民間業承包，促進業務發展機會，以提升他們的能力與設備水準。
　但是公民營業者，及其主管機關同樣對這種公開招標制度也不樂觀，台北市工務局副局長徐傑然分析說：「問題就出在這低價得標的招標方式，是一種消極心態。」
　一般工程界最流行的一句話是「什麼樣的價格，就做什麼樣的工程」，因為工程的品質、技術、安全結構都是最有彈性的，往往視承建人的「良心」而定。所以工程界又要價廉，又要物美，幾乎不可能。
　而目前我國僅有的三分之一公共工程公開招標時，先要經過審計單位七折八扣的審核，然後再經過業者低價競爭，一筆照市價約一千萬的工程費，最後到手工程費往往只有六、七百萬。「廠商若要多賺回點利潤，偷工減料、變更設計、追加預算的花樣，就層出不窮了，」一位業者見怪不怪地說。
　監察院最近更廢除了四年前所訂的合理標制度（即工程得標金額不得低於底價的八○％），預計將更引發低價競爭。
　台北市議員趙少康很不滿意目前這種招標制度，指責是「最沒有辦法的辦法」，造成營造業「劣幣趨逐良幣」的現象。
　因為講求信譽的大廠商，工程品質要維持一定的水準，怎可能隨便殺價？但在目前的招標制度下，誰出的價錢低，誰就有工程做，至於做得好壞與否，並不影響下一次工程的爭取。安份守己的廠商得不到獎勵，就使投機份子千方百計「探底價」、不惜血本「搶標」，或者串通起來，使同路人得標，然後共享利潤，就是外傳的搓圓仔湯。
　趙少康指出這些業者的水準並不很高，往往金錢暴力，黑道白道，介入其中。
　長久下來，營造業對外的形象受到貶損，業者的士氣也遭到打擊。亞欣營造廠的劉鎮華表示，目前毫無資格限制的招標方式，使同行間缺少使命感的經營。一些人士建議當局不妨採取現行的國際招標方式–標前預審制度。
　凡是參加投標的廠商，必須具備相當的資歷（有過同類工程的經驗）：機具充足，財務健全，水準達一定程度以上，才可參加投標，換句話說，大家要憑實力競爭。

法規百出漏洞

　「不是有錢就可以開營造廠，大小工程誰都可以來做。」榮工處處長嚴孝章諷刺地說，目前在台灣營造業和貿易業一樣，什麼人來做都可以，沒有注意到這是一個需要專業知識的行業。
　他指出這一套分出等級、限制投標資格的辦法，必須先有一套良好的管理制度存在。然而中興顧問社協理黃世傑提出警告：
　「現有的營建法令太形式主義、漏洞百出，既不能鼓勵大規模的民營營造業，也未能限制不良的營造業，使這一行始終不能上軌道。」
　例如目前國內營造業依資本額和承包工程金額分甲、乙、丙三等，丙等只須具備一百萬資本額就可以，這個數目買不到一輛大型曳引機或十坪的工廠用地，也更加證明了嚴孝章所說的「人人都可做營建」。
　目前國內營造業開張後大約三、五年就可從丙級升為甲級，有資格承包任何工程，新亞建設總經理鄒祖琨形容甲級只是「小學畢業」，但是甲級可包下任何工程，使營造業者誤以為只要「國小畢業」，就可跑遍天下，不必再加進修，是造成業者水準無法提升的原因之一。
　民國六十二年，政府又為了「誘導財團投資營造業」開放「特甲」營造業的登記，只須具備資本兩千四百萬，就不必再由丙等歷練升級，更好似還沒讀小學，就要直升國中，這種以「財力」而非「實力」為準的分等制度，使原來分等制度的意義已名存實亡。
　此外，「營造業管理規則」中，規定業者的自有機具與不動產不得轉讓、買賣或抵押，多年來束縛業者的應變、發展以及融資能力。連台北市工務局建管處的官員康德泰也指出，資本不能流動，等於是沒有這筆錢。
　而政府法令限制越多，營造業者越勇於鑽漏洞或取巧，去年上半年，就有一百三十六家廠商涉嫌利用偽造的土地、資本證明，賄賂政府主管官員，以取得甲級營造廠登記證。
　又譬如：主任技師的設置，是要以其專業知識監督施工的進行，是否符合設計的要求，和施工的安全。但絕大多數營造廠只是租個技師執照來應付主管機關，就和藥房租藥劑師的執照一樣。於是實際的監督責任還是在一群泥水匠出身的工頭。
　政府為了管理營建業，又常以一紙行政命令來限制其發展，例如民國六十三年政府鑒於營造業和建築業炒地皮太兇，影響物價的穩定，頒佈了「四層樓以上房屋禁建方案」，營建業受到很大的打擊，但是禁建解除後，建築市場更為沸騰，房屋價格兩年間約漲了三倍，證明政府不當的干預只會帶來反效果。
　而建築業融資貸款，也由政府指示銀行時收時放，缺乏依循的標準。
　相形之下，新加坡政府的作法，無論獎懲，都比較具有實質上的效果。亞新工程顧問公司協理歐晉德舉例說，在新加坡，廠商工程若能如期完成，品質優異，就會得到一顆星的獎勵，參加下次工程的投標時，可享有工程費比他人高出五％而仍能得標的權利。倘若這次工程交不了差，則在一段期間內限制這家廠商參加任何工程的投標。賞罰分明的作風，贏得廠商的喝采。

業者自己要爭氣
　
　「冰凍三尺，非一日之寒」工程顧問黃世傑的一句話，道盡了業者對營造業何以未能上軌道的百般無奈。不公平的議價制度、不合理的招標方式，以及不合時宜的管理規則固然要改，民營業者自身，也需要重新檢討。
　例如業者一天到晚叫嚷著要取消議價制度，但是這些只是關係著工程如何取得，至於取得以後工程的品質和管理，業者很少積極要求自己。營建署長張隆盛希望第一步能實現的是「營造廠專業化」。
　他指出在韓國，大型營造廠大概一百多家，其他五、六百家營造廠都是專業性質的，廠商專作混凝土，或是鷹架、砌磚等，分類很細。台灣兩千多家營造廠大大小小，良莠不齊，每家營造廠什麼工程都估，「樣樣都精，等於樣樣都不精，」張署長認為只有走向專業化，才能提高技術層次。
　「業者自己要爭氣，」工程顧問黃世傑在一一談到如何健全營造業的發展時，指出「不能重用人才」、「不肯投資設備」是民間業者普遍存在的問題。因為資本額小，規模小，工作量不一定，業者很少能夠付合理的薪水，長期僱用工程技術人員，使比較高級的工程師，進入此行工作的意願減低。
　至於有能力、又肯花錢投資在設備上的業者也實在不多。他舉例說，在沙烏地阿拉伯，一個兩千戶國宅社區的施工工地，有塔式起重機三十多台，而國內建築工程如雨後春荀。卻很少看到這類機具。
　黃世傑建議民間業者，要像經營工業一般地經營營造業，該投資的要投資，不能將一件工程當作一票生意，撈完就走，勢難建立信譽，成長升級，永遠無法和公營營造單位相抗衡，工程外銷更是不能達成的夢境。
　兩年前開始，世界性經濟景氣持續低迷，許多經濟學家、輿論界都主張政府應儘先投資以共建設，帶動經濟復甦，以再創當年十大建設帶領我國衝破第一次石油危機的佳績，更為公，民營營建業帶來磨練和成長的機會。
　但是要營建業整體的提升，就得靠營建業者的敬業精神及專業知識，政府的積極輔導，公營工程單位更有效率地經營，具有時代性的營建法規，和操守清廉的建築管理官員。
　否則，這個工業的火車頭還會繼續節節後退，甚至翻車出軌。