剪不斷的天羅地網？ — 修改過時的法令規章

它像一面網，束縛著社會邁向現代化。
一年多以前，當衝勁十足的趙耀東擔當經濟部長重任時，大家對他寄以厚望。一位關心的財經界前輩卻不樂觀地說：「我們的制度規章像一面鋼絲做的網，不容易突破啊！」
不久以後，「黑官」問題出現，經濟部是任用黑官最多的機構。「黑官」是指沒有「公務員任用法」所規定資格的人，違反國家的考試制度與人事制度。

它像一個重包袱，拖住了新觀念的推展。
十二月有每年一度的「資訊週」，成千上萬求知慾強烈的國民湧進了資訊展覽會場。一位展示銀行電腦作業的服務員一面撳按著鍵盤示範，一面說，現在政府規定銀行必須有帳卡，電腦化後銀行就沒有紙上記錄的明細分類帳卡，他強調：法規一定要改。
推動科技發展最力的李國鼎政務委員，在中常會報告科技發展時，深感力不從心，他指出：三十年來建立的有關制度與法令已不符現在的需要，不夠前瞻，不能貫徹，不能爭取時效。

它像不公平的競賽規則，引起運動場上一片的混亂。
去年，當漢聲雜誌社出版的「中國童話」暢銷後，另一家登記為「漢聲錄音帶出版社」的公司在沒有版權下，將此書製成錄音帶公開發售。
今年初，英國貿易大臣向下議院建議禁止進口台灣產品，因為台灣已被世界公認為「仿冒商品的大本營」。
它就是過時的、不合理的、保守的、消極的制度和法規，像天羅地網籠罩下來，擋住了走向美好社會的路。
中國歷代，開朝君主要做的第一件大事是訂定「典章制度」，以此治理天下。這個典章制度用現代人的眼光來看，就是「競賽規則」。
規則的功能在保障公平的競爭，在避免不良的後果，在保護大多數人的利益，以及能促進社會的進步。
如果以這樣的條件來看目前我國的法令規章，東海大學法律系教授林騰鷂用「老、弱、醜、亂、慢、空、缺」七個字來形容；台大陳定國教授則認為，形式主義害人，立法沒有目標，因此「重法而不務實」，也「重法而不務時」。
法令過時是最為人詬病的，過時而不修改或無法修改，像「孩子長大了，你還讓他穿小衣服；如果不破，就是他動彈不得，」立法委員沈世雄說。
經濟部法規委員會去年全盤檢討過去的經濟法令，發現超過四十年未修正的法規有兩種，超過三十年沒有修改的有六種，二十年以上未更動的有四種，十年以上沒有改的法規有十七種。
這僅僅是經濟部一個機構要修改的法規，如果檢討全國的法律與行政命令，「每天都要改，」一位官員說。

適合現代需要？

當「黑官」問題引起極大爭論時，癥結所在是:我國的考試制度與人事法規是否合乎現在的需要？
依「公務人員任用法」規定，公務人員任用，需通過考試院規定的普通考試、高等考試或特等考試。目前政府官員除由總統任命的政務官以外，都需經過這樣的考試，才有任用資格，否則就成了「黑官」。
令人質疑的是，民國三十六年制訂的法律，當時對公務員要求必備的知識與條件，現在是否適用？
一位大學教授持平地說，農業時代對「做官」要求的是會唸四書五經，但現代社會分工很細，科技日新月異，公務人員不僅要有專門知識，還要有管理、財務，甚至電腦的知識及良好的分析判斷能力。但是反觀我國高、普、特考，共同科目要考國父遺教（三民主義、建國方略、建國大綱）、憲法和國文（論文及公文），偏重的是背誦與死記。立法委員沈世雄說：「就是得了博士學位的人還不一定通得過。」　
報紙上的社論也曾指出工業局長徐國安是國內石化專家，在石化業不景氣及佔國內工業相當重要地位的情況下，沒有人比他更適合擔當工業局負責人的職務。但是，他沒有參加過檢定考試，而成「黑官」。「要考也不一定考得過」一位教授很同情地說。
如果以目前國內的教育制度與社會情況來分析，不少優異的年輕人大學一畢業就出國，從未在國內參加過檢定考試。當他們在國外唸書、做事，稍有基礎後回國，政府如果延攬人才，用他們擔任公職，必定遭遇「黑官」的困擾。
因此，過去政府也有特為某一批「無任用資格的官員」舉辦特考的例子。甚至擔任部長級職務的人在過去也有是「黑官」出身。
國營事業虧損，浪費國家資源，成為眾矢之的。然而檢討國營事業的無效率，除了「人」的因素外，「國營事業管理法」如同一件緊身衣。
這件緊身衣由人事法規、審計法規、財務會計法規和經營法規等織成。
在人事上，要經過考試院和行政院管轄的公務人員任用法、公務人員考績法、公務人員待遇支給辦法和國營事業機構年度工作考成辦法的限制。
在採購和招標上，要受審計部的審計法、各機關營繕工程招標法等的約束。
在財務會計上，要依行政院主計處管轄的預算法、會計法、決算法等的規定。
在經營上，要受經濟部的公營事業移轉民營條例、經濟部與所屬各公司董事會及經理人權責劃分表的管理。
再加上立法院與監察院的監督，使得國營事業動彈不得。

國營影響民營

我國國營事業生產額雖僅佔ＧＮＰ的五分之一，但是都屬上游工業，上游工業如果經營不善，會影響下游的民營企業，提高成本，減少出口成品在國外的競爭力。中國石油公司如果沒有效率，石化業、塑膠業、紡織業等等都受影響；中鋼如果經營不好，機械業、汽車業、零件業都要連帶負擔較高的成本。
「先算算國營事業浪費納稅人多少錢，再算算它對我國經濟造成的損害，就知道問題的嚴重，」陳定國分析。
然而「國營事業管理法」從民國三十八年制定到現在，從未修訂過。民國六十八年三月，也就是四年以前，修正草案由行政院送到立法院，由於此法牽涉到考試院和監察院的權限，遲遲未議。
四年前草擬提案的經濟部，如今部長已換，加上四年前的情況現在又有轉變。今年一月底，行政院又將此案從立法院撤回再擬。
對於民間而言，過時的法令、落伍的規章只有徒增困擾，「阻礙了好人的道路，防不了壞人」一位貿易商抱怨。
「銀行像當舖」是最常聽到的批評；因為當舖是農業時代的產物。
當銀行走向自動化，資料存入縮影軟片（microfilm）時，我國的會計法令仍規定原始憑證的法律權益最大。因此國內銀行不得不花錢租倉庫來保存大本大本的原始單據，浪費時間、人力和地方。
「法律不改，新種業務就無法做，」教貨幣銀行學的林鐘雄教授指出。

臭蟲滋生

切中時宜的法規是協助解決問題，而不是製造問題，因此，當一個社會不能使典章制度隨時勢需要而調整，保持強勁敏捷的活力時，「夾縫中的臭蟲就會滋生」，對法規紀律有深入見解的台糖董事長汪彝定說。
這種破壞權威的臭蟲一旦可以生存，法令的威嚴就像衣服被咬破。「合作社法」是其中一例，自民國四十二年頒佈施行細則以來，沒有修訂過。
當初訂定此法時是傳統的互助會的型態，資金少，運作簡單。事隔三十年，資金日趨龐大，組織逐漸複雜，問題也隨之而來。
以第十信用合作社為例，目前它的存款已達一百多億台幣，要付利息，成本高。但是法令規定「不得對非社員貸放資金」，而社員貸款的需要量不大，讓存款積壓在社內，必然被拖垮，因此只好走兩條歪路：一是假借名義，非社員用社員名義來借款；另一就是怕吃呆帳，只好借給關係企業的信託公司。
外匯是另一個例子，我國外匯管制雖嚴，但一般人瞭解，並未因規定嚴格而減少外匯流失。相反的，由於出國人數日增，外貿地位改變，規則不符需要，「戳洞的人就會增加，」一位學者說。
一家會計師事務所承辦外商來華設廠，資金匯入後又臨時取消原意，礙於規定，該資金不能結匯。這位會計師說：「我相信後來他透過黑市把錢收回去了。」
瞭解商界情形的人也都知道資金外流並不難。一位貿易商說，我們每年出口二百億美金，以一般三％的佣金來算，每年可能有六億美金留在國外。
再加上公司出口貨物「以多報少」，進口機器「以少報多」；以及利用外匯沒有限制的香港做橋樑，溜出去的錢就不在少數。
當社會步入現代化，事物日趨複雜，涵蓋面更廣，涉及的技術更新時，配合需要的新法規，就像都市發展應開新馬路一樣。
然而，「我們的馬路總是趕不上汽車的增加，」一位銀行界人士說，「就像我們的法規總是趕不上新行業一樣。」
資訊業的「競賽規則」總是慢半拍，「每當這個行業有新東西出現，我們就碰到立法問題，」神通電腦負責人苗豐強很頭痛地說。
電腦業的硬體應屬製造業，但依照規定，製造業應先有工廠登記。而事實上國內大多數的電腦硬體廠商是取國外電腦製造業中的一部分來加工，在實驗室做，屬腦力生產事業。它既沒有工廠，也沒有工地，辦不成工廠登記，又如何成為製造業。
另外，電腦要和電信配合，才能使電腦資訊更普及、更方便，「像打電話，一撥，資料就有了，」一位資訊業者形容。而目前我國並沒有新的法規開放電信路線。
本國的外商銀行也面臨相同的困擾，他們的電腦可以和客戶直接聯線，但目前向電信局租一條數據線路（data communication）只能供一個客戶用，每月租金二十萬元台幣。事實上，這一條線原可以供八個客戶用。在目前新的通信管制條例尚未訂出來前，成本就降不下來，也就無法普及使用。
其他像牽涉大眾利益的「保護消費者法」、「關係企業法」、「公平交易法」和目前我國極需的「貿易法」、「工業振興法」等都沒有具體的結果。

不公平的競賽

不公平的競賽規則是擾亂社會秩序的源頭。當地下攤販可以不交稅、不付租金和管理成本而存在時，百貨公司一定被擊敗；當盜印版可以不付稿費和版稅，而大量在市面上銷行時，正常的出版業一定倒閉。
「會計制度不合理，商業秩序很難維持，」經濟部法規會執行秘書袁坤祥認為這些商業上不公平的事和經濟犯罪，都是因為「兩套帳」和「會計師不受尊重」引起的，而這些都與會計法令有關。
財稅機構曾聘請美國名會計學家約翰．波頓來華研究我國的會計制度，他發現，有關的商業會計法令至少比我國經濟的實況落後了十年。

落後十年

他一語道破我國工商業界的會計帳只是「應付稅務機關」。
這樣紊亂的會計帳影響很廣，對內它無法提供業者經營分析的基礎，即使是上市公司，也無法贏得大眾的信任。
對外，銀行不能用它做貸款依據；財稅單位也無法取得工商界真正的營利資料；經濟部更無法有效管理公司行號。
台灣經濟研究所曾做過「當前投資有關手續」的研究，也指出我國公司法「嚴於登記、疏於管理」。嚴於登記只落得形式主義，疏於管理則造成不公平的競爭。
去年爆發的一百多家特甲種營造業「登記不實」事件，就牽引出這個問題。
依規定，登記特甲種營造業，必須有二千四百萬資本、二百四十萬公告價的土地、機具和現金，還要有三個持有執照的技師參與。
一位當事者說，「所有這些要求，會計師都可以一手包辦」，只是要收一百六十萬元手續費。
當這些不按規矩做事的會計師辦妥這種違法登記時，他獲得的利潤可能比正當做的會計師要高。這些不按規矩登記成功的營造業加入市場，和正規經營的業者競爭，由於條件很弱，可能另耍花樣，引起另一片混亂。
這種會計師「知法犯法」的情況正侵蝕著整個社會。
法規的執行不夠徹底是另一個問題。法不執行，必有人乘機違法；然而執行牽涉到人力。
很多人批評證券管理委員會，主任委員白培英也公開承認證管會千瘡百孔、問題重重。然而證管會要管理一百多家上市公司，它本身的負責人員中只有一位具備會計師資格，如何能查證那麼多的財務報表是否都屬實？「人手不夠，執行必然困難，就會出問題，」立法委員沈世雄說。
再如財政部的金融司，從司長到發文人員約六十多人，要管理國內銀行、信託公司、外商銀行、信用合作社、農漁會信用部、保險公司、票券公司等各分支機構約兩千個單位。亞洲信託發生擠兌，他們要負稽查不嚴之責；信託公司違規營業，他們要擔監督不週的訓斥；銀行呆帳或串領，也歸他們管轄範圍。
同樣的，開車的人知道黃線不能停車，然而街上到處可見線上停車，因為警力不夠，管不及這些違規的人。

合理與合時

好的法令規章是要合理、合時，才能保護大多數人的利益；合理的要件是公平、正義和行得通，合時是要能靈活運用，積極興利。
「公平是要普遍適用，沒有例外，沒有特權，」東吳大學法學院院長章孝慈曾在文章中提及。任何法規有了例外與特權，就使執行「開了旁門」，王作榮教授堅持即使法令再不合理，「旁門是開不得的！」
合時的法規才能靈活運用，帶給社會正面的作用，否則就成為牽制正常活動的框框。現代的法規更應該是積極的、前瞻的，「不要為防一個壞人，使九十九個好人受困擾，」高林大貿易商副總經理潘昭章說。
建立好的法令規章一方面要修改舊有的壞法規，「燒掉野草，讓好草長出來，」艾倫木業負責人顧卓雄形容維持好的商業秩序的方法。另一方面，也要「用新法來破除舊法」，陳定國教授強調「代替」的重要性，不能使老法規與新法規糾纏不清，把自己綁住。
同時訂法規要先問：「這個法規的目的是做什麼？」他堅持確定目標，才不會「自己打敗自己！」
王作榮教授曾撰文談財經兩位部長的政績，其中，他亟待兩位首長」透過建立新制度、新法令及培養人才」來造時勢，為國家開創新前途。
兩位部長在公開的演講及實際作業中，也都想到和想做到。然而為什麼速度與效果都不如民間期待的那樣迫切？
一位官員說，目前修訂法規牽涉到三個層次：一、行政幕僚的作業，二、立法院的議事功能，三、憲政體系。
法學教授陳純仁更具體地指出是：溝通不夠、對法案實施配合工作未做好、利益團體的影響和程序的繁雜。

被動與閉門造車

過去修改法規是被動的，總是發生問題，才修改規則，袁坤祥比喻這是「肚子餓了才煮飯」。因此出現了四十年未修改的法規。
不僅是被動，更是「閉門造車」。主管部門的幕僚，甚至立法委員本身對問題瞭解不夠，也不事先和學者、業者溝通，因此訂出的法規在實行上出了問題。
例如「農產品交易法」中，立法委員將「零售」訂為「出售」，引起爭議。
「零售」是透過零售攤來出售，而「出售」是任何人都可以賣。立法委員訂「出售」的原意是希望給農民開方便之門，沒想到實施起來，秩序大亂，把菜市場外的交易「合法化」，菜市場內收不到管理費，有秩序的經營方式因此瓦解。
不僅是政府機構外的溝通，各部門的協調也很重要，因為目前法規修改，牽涉的面很廣。
以修改「獎勵投資條例」為例，經濟部工業投資聯合服務中心主任黎昌意說：「八十九條中有三分之一屬於土地方面的。」也就是工業區土地、建廠土地等；另外還有稅務、外匯、金融等的相關法令受到牽連，都要一一解決。
如果是屬於需要立法院通過的法律，官員與民意代表的溝通就更重要。
「商標法」修訂的快速通過是個實例，但也反映了「迫在眉睫」才能順利過關的無奈。
這個修正案是在國外不斷地發生糾紛、外人不斷地向我國主管機關提出抗議、輿論再三的報導下，甚至總統在中常會中特別指示後，再經立法院特別延期院會來審議通過。
修訂法令時間的長短不一，經過的程序繁簡也有別。一個在經濟部管轄範圍之內的國貿局案件，可能一週內就可完成修改，公佈為行政命令；然而牽涉到行政、立法、考試和監察四個院的修改「國營事業管理法」草案則耗費四年仍未審議。
這種修改過程牽涉的種種因素，也是另一種制度與法規的牽絆。

馬上做、有魄力做

儘管目前我國的有些法令像一面鋼絲網，突破不易；儘管有些是層層的包袱，拖住了進步的速度；儘管有些是不公平，造成了混亂。
但是，「不改就遲了！」王作榮很著急。他建議把目前的法規拿來一一檢討，一方面參照先進國家的做法，另一方面斟酌本國的國情，建立一套適合現代中國的典章制度。
「要用剪刀來剪網，」是陳定國認為的魄力。網再雜再亂，總要有人勇敢地剪除，事在人為，「解鈴還需繫鈴人，」他說。
亟待造時勢的英雄恐怕是期待馬上做、有魄力做的英雄。