「開放」的痛楚 — 新銀行併發症

歷史悠久，全美排名第三十五的新英格蘭銀行，在最近一波的不景氣中，宣告倒閉，由聯邦金融管理機構接管。
日本著名的三井銀行，去年也與太陽神戶銀行完成合併，以應付經營挑戰。
亞洲金融中心所在地的新加坡國內十三家商業銀行，也在金融管理局的「鼓勵」下，歸併成四大銀行集團，希望藉由合併擺脫家族色彩，把經營權與所有權分開。
當全球金融業正走向大型化、多元化，以面對競爭激烈、經營風險升高的同時；封閉四十年的國內金融業卻開放了，十九家申請人似乎無視於國際金融發展之不易，興沖沖地亟欲擠進銀行之林，分食國內金融巿場的大餅。
這些背後幾乎全是由企業財團與政客交織而成的銀行申請人，從投件申請開始，就已經給負責審查的財政部丟下一道難解的習題––究竟誰會雀屏中選？怎麼選？選幾家？
從承辦的金融司基層官員、一路到財政部決策主管，沒人知道如何回答。財政部盛傳是由專家學者組成三批審查委員會，綜合結果而成；但是距離財政部自定的四月期限只剩兩三個月，經辦人員對於「究竟要不要組成審查委員會？」仍然沒有定見。「看上面怎麼決定，」是財政部流傳的共識。

逼出來的開放

諷刺的是，我國金融發展中極重要的一步－－開放，就在這樣的氣氛中進行。
銀行開放完全是給逼出來的，銀行要怎麼開放來配合國家經濟發展，財金主管機關並沒有一個明確的藍圖。一位曾經任職中央銀行與國家行庫總經理的人士指出，「只知道開放，但是怎麼開放、巿場大小、時間表，都沒有好好計劃，」他說。在這種情形下當然就很難決定要有多少個新銀行進入。
銀行開放輾轉於三位財政部長任內。最早是由前任部長錢純在答詢立委時開出的支票。但是由於當時立法權已經高張，在「需要修法的都不要碰」的氣氛下，「財政部一直沒有積極進行開放銀行的準備工作，」一位財政部官員回憶。
直到郭婉容接下棒子，「金融自由化」列為她施政綱領的同時，銀行開放的藍圖才在她招兵買馬下，認真撘建。在她手中，終於完成了商業銀行設立標準、銀行法修正等大部頭工程。但是即令如此，在設立標準如資本額、營業範圍等需要訂出數字的規定，都沒有精確的統計依據。反映出我國在開放大綱上，前期作業的粗糙與困難。

一百億的嚇阻

以新銀行設立之初究竟需要幾個營業單位為例，並沒有經過計算。僑銀總經理林立鑫指出，最早是連一家分行都不准，也不准有儲蓄部；但是到了後來，一下子就變成五個分行，加上營業部和儲蓄部，就變成七個營業單位。至於為什麼是「五」個分行則無人明瞭。
一位省屬行庫的董事長說，「怎麼一開始就這麼多，省屬行庫經營良好，一年也最多不能增設超過三個辦事處或分行，」但是這位與郭婉容熟悉的董事長並未在會議中堅持這樣的看法。
又如資本額一百億的規定，也是一念之間而來；即令三商銀目前都沒有辦法達到這個標準。「目的只是在於希望資本額大，借以嚇阻想進入巿場的申請人而已，」一位參與其事的金融官員只能無奈的解釋。
令人莞爾的是，如果以資本額作標準，我們任何一家新銀行一經核准，「就立刻進入世界三百大之列，」財政部參事戴立寧分析。不過好處卻是「如果資本雄厚，因經營不善引起的金融風暴所生的風險，也會降低，」華南銀行總經理羅際棠指出。
銀行開放轉進到王建擔任部長時，已經成了箭在弦上，不能不發。當財政部訂出去年十月十二日是申請的截止日同時，王部長也被立法院質詢，道出今年四月底前完成審查。換言之，半年之內，將完成四十年的開放審查工作。這樣的速度，使承辦人倍感壓力。據透露，以目前的進度來看，原來預訂去年十一月底完成的基本資料審查，實際是到今年元月底才能做完。「四月底以前出來，實在很趕。法國是最快一年，英國三年不給答覆也是有的，」金融司官員無奈的說，「壓力太大！」
壓力太大，固然來自財政部內部作業，而歷史的經驗與現實的外在政治生態，才是財政部最感棘手的。
就歷史經驗來看，過去金融局部開放－－華僑投資銀行與開放信託公司，都造成僑銀、亞信、十信、國信的金融風暴。至今許多財金主管仍猶有餘悸，尤其是十信與國信事件導致兩位財政部長下台的重創，更是記憶猶新。

鑽法律漏洞

這批十九位申請人，各個都有雄厚財團支持，如何區別是「家族企業的金庫」或是「股權分散的正派經營者」，以防止關係企業貸款、利益輸送的歷史重演，是財金主管的最怕。
為了防止新銀行的股權集中少數股東，規定同一人擁有股份不得超過五%，關係人不得超過一五%；當財政部金融司根據此一條文抽查發起人資料時，就已經引起一些銀行申請人的緊張。
以號稱股東堅強、股權分散的大安銀行的總經理耿平表示，「我們當天就把這些資料送給財政部，因為這些都是手邊早就該有的基本資料。」
但是一家以家族企業為主的新銀行申請人董事長，卻要總經理打電話給財政部延長緩衝時間︰「發起人不在國內，資料補齊需要時間。」
承辦清查的金融司官員就表示，這層工作就是「怕人頭」。而事實上，過去多次的金融風暴中，許多銀行法規定不能適用於負責人即是如此。
例如法律規定銀行不得對負責人、職員及利害關係人作無擔保授信，否則可以處以三年以下徒刑與一百八十萬罰金。但是十信、國信的蔡辰洲與蔡辰男及亞信的鄭周敏，都未曾因此受罰，皆利用法律漏洞，至今安然無恙。而蔡辰洲遭收押，也是違反票據法；而票據法刑罰部份已經取消；銀行法能否發揮功能令人擔心。

自由化條件不足

在這樣配備不足的情況下，一位金融司的高級官員感慨的說，「台灣金融自由化的條件實在不足！」
本來金融司寄望藉由目前正在立法院送審的「財政部組織條例」，能通過設立金融局。使金融管理人員由目前的近一百名增加到三百五十名，藉增加人力來強化執法能力，一改以往的窘況。但是立法院近日越演越烈的打鬧卻擱置了這項法案，財政部次長賴英照充滿無奈的表示︰拖到今年下半年能否通過，都很難預料。
不但財金主管擔心利益輸送所造成「所有權與經營權不分」的困境，一些一心想把銀行辦好的「專業人士」也是小心翼翼，心有所慮。
一再聲明自己不會當空頭董事長的前財政部長陸潤康，在籌組大安銀行時，就嚴格掌握每一個股東的出資額，據透露其重要法人投資者，全在五億到十三億之間，由十二個法人參與董事會，相互牽制，「務必使經營與所有權分開，」耿平指出。
因國民黨財委會出資而聲名大噪的華信銀行，除了一五%的股份是由國民黨投資外，其他股東也是各大財團企業，「我們事先都已經講好，訂在章程中，管理與所有權一定要分開，」華信總經理盧正昕說。
一位由國家行庫退休轉任家族企業新銀行擔任總經理的專業銀行家透露，工作半年來已經有所調適。「我試著影響董事長，告訴他，把銀行辦好，名利雙收，到時候股票增值是現在的幾倍不止，」他說當然，面對這位一向行事獨斷的董事長，他也預留了自己的後路，如果不依章程來做，他就辭職不幹。

各有各的來頭

飽嘗各種金融事件的前財政部長錢純，對於企業投資銀行，是否能做到「經營權與所有權分開」，卻沒這麼樂觀。他記得三十年前，中華開發成立的二年內，民營股東在中華的借款都比出資還多，「你替我抓背，我也替你抓背」。錢純表示，新銀行籌組，「雖然有人找我，我也不敢去。」。
歷史的傷痛反映出財金管理的困境外，現實的政治生態，也使得財金主管公權力不張，更讓銀行開放的腳步走得格外艱辛。
一位行政院高級首長就強調，每個銀行申請人都有來頭，「王部長怎麼管？」以高雄地區而言，就有王玉雲、陳田錨等三家，到底准那一家？那一家不准？「看來都要到院長、總統面前才能裁定，」一位貼近閣揆的觀察者指出。
事實上在申請人的名單中，有來頭的大有人在︰中常委的許勝發、陳田錨及二個兒子都是立委的國策顧問王玉雲，加上全國商會理事長、兒子也是立委的王又曾；各自擁有可以不必經過承辦人員的管道。「當決策採泛政治化取向時，主管人員怎麼做？」財政部一位高級主管擔心的指出。
由於金融涉及社會安定甚巨，安全性、風險性都是各國考慮的首要，因此，在開放時，主管單位的把關能力就成為關鍵。
曾經在日本負責成立花旗銀行消費金融部門的范國宏就指出，日本大藏省權威甚高，一個科長級官員都十分令人尊重。並且金融管理一向配合經濟政策，他記得，二年前日本政府不希望房地產漲幅過高，每當大藏省來檢查一定會對房地產貸款的額度表示看法，必要時銀行就得改正。
一向以管理嚴謹著名的新加坡金融管理局（MAS），第一步就是先管執照。新加坡發展銀行（DBS）台北分行總經理鄭添福指出，再加上完整的法律條文，強而有力的金檢執行力與公權力，構成金融管理與發展的架構。
以目前新加坡的金融發展而言，金融管理局認為十三家商銀已經夠多了，多年來未曾開放，並且一直鼓勵合併，以因應世界銀行大型化、專業化的趨勢。就算限制性的商業銀行執照，最近一次核准，也是八年前交銀與新加坡發展銀行雙方互換的條件下才有的。其他開放的完全是境外金融中心執照。
而在這樣的情況下，金融管理局嚴格的管理，對所有銀行一視同仁，沒有任何特權可言，現任中央銀行外匯局副局長張寶熙記得在擔任交銀新加坡分行經理時，一家金融公司違反規定，以優於一般客戶的條件，貸款給董事，查到後要求撤換董事，但是金融公司未依照辦理，金融管理局立刻吊銷執照，並且由新加坡發展銀行接手。
「沒有銀行願意得罪金融管理局，」鄭添福說，因為執照隨時可以吊銷。而且金融管理局管理甚嚴，常常出其不意派人檢查，在行政上有絕對權力。
事實上金融管理局的管理制度可以用「管得辛勤，不如管得聰明」來形容。

不容質疑的公權力

根據中央存款保險公司所作的研究報告指出，新加坡金融管理局金檢人員只有三十名，但是要管理境內四百家銀行，至今沒有出現過金融風暴。
原來金融管理局是利用會計師查帳作第一道防線。張寶熙指出，MAS有一張會計師評級表，鼓勵新銀行採用表上推薦的會計師查帳，否則它不核准執照。
而這些會計師一等營業年度日結束，立刻進駐，一查三個月是正常。由於會計師有法律責任，「查得很嚴，像地毯式查法，」張寶熙說。交銀分行一年就要付六十萬台幣的查帳費給會計師，而會計師的報告立刻轉給管理局，如果MAS覺得有必要，派人來查時，「那就表示麻煩大了！」他回憶。
這與我國中央銀行金檢處，加上金融司、中央存保公司還嫌人力不足，相去何止千里。
然而最重要的是，沒有銀行對MAS的公權力質疑，則是新加坡的金融發展環境與台灣環境最大的不同。
以證券商開放為例，法律規定的是許可制；但是在立法院的堅持下，演變成證管會自動放棄許可制，而改為準則制，才會一夜之間造成證券商比發行公司還多的世界奇景。
如今銀行開放，又面臨類似的局面，怎麼捏拿，看來全賴金融官員口中的「上面」下定決心，依法行事，建立規矩與制度。