八．五兆翻新台灣？ — 六年國建

　某種程度上，李登輝總統，郝柏村院長以及經建會主委郭婉容，性格上都有類似之處：氣魄恢宏，企圖心旺盛。
　這三位意志力堅強的首長，結合起來，共同激盪出台灣有史以來，手筆最大，企圖心最強烈的建國方針－－六年國建計劃，總計八兆五千億的投資規模，等於過去六年，台灣公共投資總金額的五倍，平均每位國民將要負擔四十幾萬的建設經費。
　
六年後的美景
　
　在這份即將於年初出爐的六年國建計劃中，經建會羅列了四大政策目標：「提高國民所得，厚植產業發展，均衡區域建設，提升生活品質」，藉由大小八百多筆投資項目的開展，為台灣兩千萬民眾，描繪出下列美景：
　●每年七％的經濟成長率，使台灣地區到民國八十五年時，ＧＮＰ總額攀升為二九五七億美元，平均每人ＧＮＰ近一萬四千美元，晉升至已開發國家行列。
　●產業結構脫胎換骨，資訊、航太等十大新興產業成為製造業的主體，總產值六一○億美元，蓬勃的金融服務業，使台灣躋身為西太平洋地區金融中心。
　●由高速公路、高速鐵路、環島鐵公路網所構築的便捷交通系統，台北到台中只需四十四分鐘，強化台灣政經發展的潛力，也徹底改變民眾居家生活及職業選擇的型態。
　●由六大都會及十二個中型城市構成的十八個生活圈中，分別配備有工業區、醫院、住宅、購物中心、學校及休閒場所，經由便捷的交通體系，居民在半小時的時空距離內，都可享受到這些設施。
　●鄉鄉有圖書館、游泳池、公園，縣縣有棒球場、運動場，居民在一小時內，可以到達博物館、美術館。
　這種全民安居樂業的美景，讓人怦然心動。曾有媒體報導，郭婉容用「動人的詞藻，導引國人透過她的『水晶球』，進入六年後台灣地區的未來世界。」
　浸淫在嚴謹數理經濟學世界數十年的郭婉容，事實上用的工具不是仙女魔棒，也不是水晶球，她用的是現代高科技，為了做好六年國建簡報，郭主委買了一部蘋果牌麥金塔電腦，配上一部彩色投射機，在經建會十樓的簡報室，數以百計由電腦繪製的交通網絡、生活圈、發電廠、港灣等等的彩色圖形、表格，投射在螢幕上，腰桿挺直的郭主委，手持講解棒，向李總統簡報過一次，向郝院長簡報過七次以上。
　
計劃計算周詳
　
　這些簡報內容，來自行政院所屬的二十五個部會及台灣省、北高二市所呈報的資料，經過經建會三百位公務員近三個月開夜車快馬加鞭地篩選、整理、審核，同時透過主計處總供需模型以及經建會投入產出表的推估，經過一長串的精細估算，才得到的結論。一名參與其事的經建會官員說：「以前經建計劃是寫出來的，這次是算出來的。」
　到目前為止，郝院長顯然相當滿意經建會的成效。去年底在行政院表揚績優公務員的場合中，郝院長曾當眾嘉許郭主委及經建會同仁的努力。各種跡象顯示，郝院長對六年國建計劃充滿期待和企圖心。
　從去年六月一日上任以來，郝院長就面臨了一籮筐過去數年所累積下來的一道道盤根錯結的難題：高層權力鬥爭餘波盪漾，行政立法機能癱瘓，公共工程嚴重落後，民間投資裹足不前，治安惡劣，景氣低迷……。這些表層的波濤，來自台灣社會底層的結構性失衡及困境，從憲政體制，兩岸關係，統獨情結之爭及至法令規章，國民素質及公共建設，都無法隨快速的社會變遷適時調整。
　面對這一連串治絲益棼的混亂，郝院長如何力拔千鈞？紛擾近兩年的五輕，終於在去年九月下旬破土動工，成為郝院長為挽回民間投資信心的第一樁個案突破點，氣勢雄渾的六年國建計劃，顯然是郝院長凝聚民氣的希望所寄。
　去年九月，郝院長在立法院八十六會期提出施政報告時，特別闢出專章，闡明六年國建計劃的要旨：一、政府對國家資源的運用，進行整體規劃，尋求長期及總體利益，掃除富裕中的貧窮，帶領國家進入富而好禮的現代化社會；二、以國建六年計劃為目標，凝聚民氣民力；三、建立責任政治。
　在這些因素以下，展望台灣未來外貿成長空間有限，政府也必須以擴大內需的方式，為疲軟的經濟挹注成長動力。
　郝院長將這項重責大任，託付給經建會。臨危受命的郭主委，在闊別經建會近十年後，欣然接下這件她曾自稱是：「我幾十年來夢寐以求的工作。」經建會上下，無不感受到郭主委求好心切，全力以赴的氣氛，一名參與其事的經建會官員帶著拚戰三個月的疲乏及亢奮說：「郭主委對每一項細節都注重，要求嚴苛。」
　
經建會全力投入
　
　郭婉容的意志力及細膩，表現在她規定所有稿件、圖表，都要用統一的專用稿紙；在推估投入產出表時，她親自請出兩位高手助陣，一位是已退休的綜合計劃處官員，一位是曾是她學生，專攻計量經濟學的年輕學者；對已經成型的簡報內容，她以解數理經濟模型般地一絲不苟，不遍一遍地翻閱。
　在一次內部簡報演練中，她對資料中顯示台灣地區有四六八萬棟住宅，卻有四九七萬的戶數，資料附註說明這項差異的原因為：「家庭組織型態中有二五％係三代同堂，三分之一分籍不分戶，」對這句一般人不易明白的註解，她立即喊停，沈吟半晌後說：「改成三分之一分戶不分住宅。」
　這種篩沙式的過濾過程，是否就能保證六年國建計劃的決策品質？不少經建會官都承認：時間太趕。
　郝院長雖然早在去年六月初就提出過六年經建計劃的構想，但直到八月中，這項構想才在部會間明朗化，責成各部會十萬火急必須在九月中將資料送達經建會。
　短短一個月各部會人仰馬翻，以致在經建會匯總的三個月內，各部會仍然不斷地將資料和經建會核對修正，例如八十五年的天然氣需求量，經建會及經濟部、能源委員會、國營事業委員會、中油、台電，就不斷反覆磋商多次，才以四百六十八萬公秉油當量定案。
　交通部所提報的生活圈交通服務水準資料，台北桃園間的車流速度，目前為Ｄ級，六年後仍為Ｄ級（依車流速度區分為Ａ至Ｅ五級，Ａ表車流速度最流暢），引起經建會質疑，再檢視才發現這些資料未考慮六年後可完成的北二高及高鐵。
　又如台灣各鄉鎮人口移動資料，統計顯示七十八年有二十二鄉鎮人口成長達三％以上，直到李總統於九月間聽取簡報時，提出疑問，為何烏來鄉也包含在內，才發現烏來等四個鄉鎮人口增加，肇因於前年選舉時的幽靈人口。
　
決策盲點
　
　錯誤的決策比貪污更可怕！類似這些資料上的疏失，是否會影響六年國建計劃的決策品質？一名經建會高級官員皺著眉頭，困難、遲疑地說：「許多基本資料不足，如地籍圖不完整，中心椿不健全，我們做決策，心也怕怕，必須再請執行單位設法說服我們。」
　更進一步，一名報社主筆指出，經建會以財經金融及交通首長組成的決策體系，很容易出現決策盲點，他指出，經建會的決策，偏重經濟利益，往往對社會、人文乃至環保的衝擊視而不察。
　因此對像在花蓮設和平水泥專業區、興建核四、大量增設燃煤火力發電廠（八五年時預計將佔發電裝置容量二七％）等顯然具有極大爭議的事項，並未認真質疑，在未具有更周密規劃的情況下，就以鋸箭法做完決策，讓主其事的單位去面對實際執行時必將遭遇的抗爭。
　急急如律令的催趕下，各部會的執行方案，往往也只能急就章地應急。例如內政部所提出的六年內興建十九萬五千戶國宅的計劃，在向郝院長簡報時，在場的一名行政院高級官員就坦率指出，國宅建設，涉及如何將農地改為住宅用地，如何建立新市鎮，又如何和交通、醫療網配合，這些工作都沒規劃，「很可能三年後依然落空，」這名首長當場表示，郝院長隨即指示這個計劃要重做。
　交通部送審的高速鐵路，規劃工作也才剛開始，即已定案，其中核列投資金額約三千七百億，一名經建會官員卻無法置信說：「我們估計可能要六千億。」
　這些規劃及決策過程中的爭議，目前都只有留待執行時驗證。這項空前龐大的計劃，能否順利有效執行，這一陣子已經引發了各方的嚴重關切。有人擔心對民間部門產生排擠效果，引發資金短缺，利率上揚。更有人擔心引起通貨膨脹。一名社會人士，在聽完六年國建計劃的簡報後，臨場的第一個反應就是向郭主委請教：「美麗的藍圖，能做到嗎？」
　郭主委卻不能也無權回答這個問題。在政府組織中的職掌，經建會只負責規劃，不過問執行。郭主委強調，經建會的工作，只在確定國家有多少錢，能開出什麼樣的菜單以及有沒有足夠的人力物料做出這份菜單。實際燒菜的，是郝院長領導的全台灣一百多萬的公務人員及公營事業員工。
　執行上的責任，將是台灣行政體系空前的挑戰。一名報社主筆憂心的描述，政府這部龐大陳舊的行政機器，近年來對各項社經發展的難題，應付起來，可說是「荒腔走板，手足無措。」
　
行政受考驗
　
　郝院長的處境相當艱難，一名行政院高級官員透露，郝院長每到地方，總是刻意找些基層行政主管，問些「單位上有多少人，一年有多少預算」一類看似「小問題」的問題，十之八九得到的答覆卻都是含含混混，讓院長對基層行政的能力濃眉深鎖。
　郝院長只能以強勢領導，以事責人的方式推動這部機器。他以院長領軍，為台北市捷運局、交通部國道新建工程局等執行單位排難解紛，然後責成部會首長負成敗責任。
　去年十月一日開始由他親自主持的公共工程督導會報，讓許多延宕良久的公共工程枯木逢春，柳暗花明。例如捷運局為取得鐵路局在火車站附近的「交九」用地，兩年來交涉的「周折困難，艱辛倍嘗」，一名捷運局官員形容。經郝院長裁定交捷運局先行使用而一夕間迎刃而解。
　捷運局為興建維修線而必須穿過警總忠孝大樓地下而遭反對的阻力，也在類似情況下解決。
　連過去極力反對木柵線通過校門口的警察學校，也主動和捷運局協調讓步；而新工局在北二高行經桃園大溪、埔頂路段，拖延兩年始終無法變更地目取得用地的難題，也在院長即席指示台灣省地政處負責聲中，快速解決。
　捷運局路權室主任陳光雄欣慰地說，郝院長親自督導的功效，在於「他以院長之尊，消除了各單位的本位主義。」交通部主任祕書施國肱也快慰地說：「由於郝院長的助力及督導，北二高過去四個月的工作進度，相當於過去兩年半的總和。」
　院長要消除部會間的本位主義容易，但要排除公共工程推動時結構上的難題卻非易事。一名行政院高級官員表示，院長原本希望幾個月以後不再主持公共工程督導會報，但事實上許多問題也不是他主持就能解決。
　人力與人才顯然是六年國建計劃成敗之所繫。但在該項計劃中對人力的規劃卻相當簡略，只有幾張圖表顯示普通人力可能略有不足。在經建會規劃過程中，人力問題，只被簡單化為八大投入要素（如土地、水、電等）的兩項變數而已（技術人力及普通人力）。
　
人才為成敗關鍵
　
　然而走訪執行及施工單位，人力卻是他們最掛心的關鍵問題。交通部主任祕書施國肱、運輸研究所所長張家祝都承認：「人力一定不足。」張所長分析原因出在「需求太集中，一下子工作量增加太多，」他進一步推估人力可能不足三至四成。
　走訪工地現場，也得到相同結論。在北二高福德坑隧道工地，新工局隧道工程處主任黃治，在已開挖兩百多公尺的黝黑坑洞中，邊走邊數說著：「一班工人八至十位，其中技術熟練的技工最多二至三人。」基層人力如此。工程師情況更嚴重。
　黃治以福德坑隧道為例，從包商、監工到業主，「一班當場應該要十七位工程師，卻連五分之一都沒有。」對六年國建計劃，這位在建設前線拚鬥了二十年的工程人，拉開宏亮的嗓鬥反應基層心聲：「對！國家有錢，但沒有人啊！」
　人才缺乏問題，尤以高級人才為甚。六○年代十大建設進行期間，回國投入建設行列的新工局局長歐晉德惋惜地說，當年培育的人才，這十年在政府未持續推出大型建設的情況下，四處流散，包括他本人，也到新加坡發展數年。如今，想再組合這麼一大批高級人才，投入六年國建，又得重新開始。
　大陸工程總經理等別助理江金山針對國內高級工程人才短缺的嚴重性表示，據調查，四成以上營建商嚴重缺乏工程師。去年大陸工程為招募有三年以上經驗的工程師，花下一千二百萬廣告費，卻始終無法足額。他同時注意到同一棟大樓的中華工程顧問司，已有許多外籍工程人員進出。
　
營建業無法吸納
　
　從整體結構看，營建業在人力物力限制下吸納工程的能量實在有限。當前台灣甲乙丙三類營建商，總數雖有一萬三千家，卻是小廠林立，員工五百人以上者僅二十五家，營收五千萬以上者僅十家。七十八年全年生產總值一千八百六十億，這樣的總體規模，將如何吃下以後每年上兆的公共工程預算。
　法令制度的束縛，更是眾所周知造成公共工程推展不順的主因，特別是土地相關法令，公告現值和市價間的差距，一直是個難解的結。地主抗拒徵收，四處陳情，阻撓施工的案例層出不窮。
　經過去年全國土地會議及公共工程研討會之後，法令制度的修改，已開展腳步，包括平均地權條例的修訂及增訂土地估價師法等，都在進行。但現有法令仍有五百多件在立法院議事癱瘓下被擱置經年，這些尚擺在行政部門的法今，能否適時通過，又是一大考驗。
　這類為解決現實問題而修正的法念，固然重要，另一方面，運研所所長張家祝特別強調，隨著新的工程，將會產生新問題，要有新的法令規範。
　例如有了捷運系統，就必須制訂公路法、鐵路法以外的新法規，將來高速鐵路亦同。目前大眾捷運法雖已通過實施，但相關的辦法，如地上地下地權使用辦法、聯合開發辦法、民間投資興建大眾捷運辦法等，「事先沒有一套等在那，一邊做一邊訂，」張家祝指出。這種法令軟體的遲延，耗費的成本其實也相當驚人，例如聯合開發辦法遲遲不出爐，就讓許多捷運車站的徵地作業延宕多年。
　決策官員對這些事項似乎並不在意，六年國建計劃對此輕描淡寫，令人擔憂未來台灣將因此繼續造成多少抗爭及時間耗費成本。一名資深新聞人員提出質疑，從虧損累累的台灣鐵路局，所看到的管理制度的缺失，就讓人懷疑「將來高速鐵路能拿得出何種有效的管理制度。」
　從這些深層的結構去看，一名報社主筆特別慎重指出，六年國建成敗的真正關鍵，不在到底能建多少高速公路、高速鐵路，而在藉由推動建設的過程中，能否趁勢為台灣培養一批人才，建立健全文官制度，翻修過時法令規章，塑立政府行政的規劃及執行能力。
　唯有靠這些，才能真正消除富裕中的貪窮，邁向現代化社會，否則「無形建設不做好，有形建設做得再好都要打折扣，多少錢花下去都沒有用，是無底洞，」行政院政務委員黃石城語重心長地說。
　
國民素質更重要
　
　這些最後都歸結到國民素質的問題。黃石城強烈指稱：「當前台灣軟體建設比硬體更重要。」然而六年國建中，八．五兆經費，文化建設不過二一七億，其中大部份也用於籌建公視、電影文化大樓等硬體。文建會主委郭為藩承認：「由於作業時間緊迫，計劃大部份流於粗糙。」一名媒體負責人在看過由鐵路、公路、發電廠、捷運系統所堆積而成的以提高「國民生活素質」為目的的六年國建計劃後，立即向郭主委建議，政府應緊接著以相同的魄力，制訂提高「國民素質」的六年人才培育計劃。
　十二月中旬，郭主委應邀到台視公開演講六年國建計劃，穿著紫色套裝的郭主委，神采亦亦，在一小時演講結束後，現場聽眾自由發問，在一大疊問題中，有人「祝你聖誕快樂」，也有人羨慕「莫斯科地鐵坐一次只要五分錢」，更有人感嘆「抗戰時期人人愛用國貨，為何現在大家都用日本貨」，郭主委雖然依舊笑容可掬，但內心想必也有一絲錯愕：民眾對六年國建的期望是什麼？
　六年國建到底能滿足民眾多少期望？到底能幫台灣解決多少問題？到底能把台灣帶入何種境界？
　是郭主委所期盼的「凝聚兩千萬人希望，建設美麗之島」，還是如一位報社主筆所懷疑的「眼高手低的現代版實業計劃」，甚至是「暴虎馮河式的超英趕美大躍進」？
　答案繫於決心要動員國家八．五兆資源，率領一百多萬公務員及公營事業員工的李總統及郝院長。
　一名社會人士指出：「誰要享受榮耀，誰就要承擔風險、責任！」