地方窮 • 中央富？ — 縣市發不出薪水、繳不起電費

紛擾幾十年的地方財政困窘問題，最近像打擺子般地又發作了一次。
這個多年沉痾，這一年因幾項外在變數的激烈衝擊，更形尖銳，一方面各地方政府賴以為主要收入的土地增值稅，今年因景氣低迷，大幅縮水（全省二十一縣巿僅新竹巿較上一年度增加），另方面幾次颱風，致使許多縣巿面臨災後重建所需的龐大支出，如南投需二十億，花蓮需十二億，豐年尚且不足以溫飽的地方政府，逢上荒年，更是凍餒地叫窮連天。
地方叫窮，期盼省府及中央伸出援手，省府及中央卻同樣自顧不暇。台灣省政府財政廳廳長林振國表示，省府至今已負債三千五百多億，其中主要來自自七十八年度開始徵收公共設施保留地，導致省府財政急遽惡化，因此對各縣巿財政的困境，已是「心有餘而力不足」。
被地方政府指稱為「集權又集錢」的中央政府，一樣一肚子苦水，財政部國庫署署長王榮周皺緊眉頭說，今年稅收預計將短少七百億至一千億，外加原先一千一百億的赤字，「八千多億預算，有四分之一是借來的，」王榮周也苦笑地說。
仔細探究，台灣地區三級政府的財政狀況，可說是「既患寡，又患不均」。王榮周攤開資料，總結各級政府財政收支狀況說︰「十年來，只有七十七年度夠用，其他都不夠。」不足原因為何，數字顯示政府取之於民的比例太低，台灣各級政府收入佔ＧＤＰ的比率，相較於世界各國，明顯偏低，歷年均不超過三○％，而其他先進國家，多在四○％以上。
「整體不足，造成個別也不足，再加上不均，造成某些縣巿特別苦，」王榮周推究某些地方政府特別鬧窮的原因說。
不均的緣由，來自財政收支劃分法。依據這項法令，地方首長一致聲稱「肥了中央，瘦了地方」。以七十九年度為例，中央囊括了總稅收六一．六％，台灣省及北高二巿分得二二．八％，台灣省二十一縣巿僅得一一．八％。彰化縣長周清玉不平地說︰「中央有錢拿數百萬請一位老國代退職，地方卻為每年展戔戔之數的路燈電費傷透腦筋。」

富裕中的貧窮

　中央和地方不均，地方和地方也因地理環境及人文條件不同而呈現巨大差異。台東、澎湖、花蓮等八、九個貧瘠縣份，境內所有稅收都不足支應縣內公教等人事費用，各項建設，悉仰上級補助。
這種又窮又不均的現象，拖了幾十年，致使號稱即將邁入已開發國家的台灣，基層行政中，依然處處可見各種辛酸、荒謬，「富裕中的貧窮」的現象︰前苗栗縣長謝金汀指出，縣內許多教師服務滿三十年，即使年事已高，仍不能退休；彰化縣長周清玉表示縣內許多鄉公所一年建設經費只有二十五萬元，鹿港圖書館在缺乏經費支付電費的情況下，被迫晚上不敢開放。這位民進黨籍縣長感慨地說︰「地方政府是最基層的政府，人民生老病死都在這，地方政府卻沒有經費好好照顧他們。」
中央和省府並非不了解地方的困窘，每年也都提撥大量經費補助地方。然而，名目繁瑣的各類補助，迄今尚未建立明確制度，致使地方首長，必須各顯神通，甚至「看人臉色」新竹縣長范振宗說。同時，在財政貧瘠的限制下，許多補助往往也未盡全功，許多縣巿都有類似的難堪，爭取大筆補助蓋了體育場，辦完運動會後，卻無錢維修，任由破敗；文化中心有了外殼，卻沒有充實的內容和活動。
花蓮縣議會議長俞傳旺尷尬地舉例說，去年他曾夥同縣長，向環保署長簡又新要求補助十億興建垃圾焚化爐，以徹底解決花蓮垃圾無處掩埋的困擾，簡署長很爽快地答應了，但表示以後的運轉及維修費一年一億元需由縣府自行負擔。然而花蓮每年全縣建設經費卻僅有五千萬，只好訕訕然打了退堂鼓。
彰化也有類似的難題，教育部推行的六年國教計劃，每年可以提撥七、八億給彰化興建教室，但縣長周清玉的困擾卻是「他有錢幫我蓋教室，我卻沒錢請老師，」周清玉莫可奈何地說。每年教育人事經費都吃掉縣預算近一半的彰化，至今對老師的鐘點費，都得大打折扣，省府規定一個鐘點二百六十元，彰化的教師卻只能領六十元。
上級政府的美意，地方政府往往無法心領。而有時中央的政策，卻足以讓地方叫苦連天，頭痛不已。
公教人員加薪就是最苦惱的一點。省財政廳長林振國指出，縣巿政府的人事支出金額，七十五年度僅五百三十億，八十年度卻已膨漲到一千零四十五億，佔歲出總額五二％，增加的部份，中央雖有補助，但採三年併銷方式，第一年補助三分之一，第二年三分之一，第三年六分之一，第四年起即不予補助，因此，近年來不斷調升的公教人員薪水，已是地方財政最棘手的難題。
在中央政策主導下，造成地方財政更形吃重的事例也包括賦稅的取消、停徵，如田賦、屠宰稅、乃至目前將醞釀取消的印花稅。此外，許多福利制度，地方政府也得戮力以赴，如農保，各縣巿政府需負擔保費一○％，有五十萬農民的彰化縣一年即增加一．四億支出。
這項長期潛伏的隱憂，近年來在中央威權體制逐漸蛻變的過程中，已瀕臨爆炸邊緣，六位民進黨籍縣巿首長已在串連揚言抗稅以爭，執政黨在李煥擔任閣揆時，政策決定大幅修改財政收支劃分法，有意將所得稅、貨物稅、公賣利益等大宗稅源提撥部份成數給地方。但目前郝內閣卻又傾向由中央主導，目前行政院會所通過的修正草案，國庫署長王榮周透露，重點有二︰一、直轄巿營業稅及印花稅的五成，過去上繳中央後，再由中央統籌分配的做法（主要轉撥台灣省），改由直轄巿直接設定專戶，轉撥台灣省，這項經費，每年在三百億以上。王榮周特別強調，過去這項經由統籌分配提交台灣省的補助，今後中央仍將另謀款項繼續補助省府。二、各縣巿教科文支出佔縣巿預算比例，超過三五％的部份，由中央補助，估計每年將超過四百億。

大家共同苦

王榮周慎重表示︰「中央的能力也僅此而已。」他為難的說明，中央的負擔也很沈重，如高速鐵路、北二高、北宜高速公路、五大都會區捷運系統等，「未來三至五年，中央要支出的建設經費在一兆五千億以上，」王榮周疾速的一一舉例後凝氣說︰「苦是大家共同苦。」從政治觀點來看，中央不願將財權下放，也有現實的考量。一位已卸任的縣長坦誠說︰「以台灣地方自治劣質化的現狀來看，將人事權、財政權下放，地方行政會更惡劣。」在派系、金權、暴力充斥的地方政治，有選舉壓力、人情包袱的縣巿長，施政偏向討好民意，比比皆是。財政部長王建(曾多次公開表示，地方政府對該收的錢，要有魄力去收，不能一味放水，只要求補助，例如工程受益費、教育捐、過橋費、過路費。王榮周補充說︰「大家要有受益付費的觀念，如果對少數人給予額外不合理的優惠，就是增加大家的負擔。」他舉出資料說，台灣省各縣巿七十四年工程受益費收入為一二．七億，自從工程受益費徵收條例將徵收比例下限調為○％以後，許多縣巿即不願再收，致使七十九年各縣巿工程受益費收入僅一．三億。
選舉的壓力，也致使地方做出許多中央未必認同的支出舉動，如補助鄰里長出國旅遊，搶先開辦農保，甚至補貼農民的水利會費，稻穀搬運運費等，至於工程、採購等弊端，更是時有所聞。這些事例，讓中央不敢也不願放權，一名中央高級官員就直截了當地表示他對地方理財的不信任說︰「幸好還有上面把一把。」
地方首長對中央的這種態度，無計可施，只好反唇相譏，指出若論政治目的，中央運用財政手腕招攬民心，和地方如出一轍，現實的問題是，在政治力的角量中，地方自然是輸家。一名資深金融人士回憶說，政府初遷台灣時，台灣省收入比中央還豐富，中央必須仰賴省府融通，財政廳長比財政部長還神氣，而民國四十年制訂的一紙財政收支劃分法，卻將這種局勢完全逆轉。
一名財政部官員不諱言，地方財政問題自然也是政治問題，而政治是現實的。當中央的首長以大手筆的六年國建計劃為布景，布置中央的政治舞台，廣招民眾的向心力時，中央當然要抓緊資源，也就沒有太多餘力為地方政治人物撘建的野台戲捧場了。