誰來制衡民意代表？

一年多以前，有人檢舉來自德州的議長賴特（相當於我國立法院院長）超收數千美元演講費，經年累月調查後，牽扯出一連串財務舞弊。權傾一時的他，抵不過重重壓力，揮淚讓出議長寶座。華盛頓時報形容曾為二次大戰空戰英雄的他，「在敵人砲火下，他毫髮未損，但這次操守戰卻擊碎了他躍登本世紀最具影響力的議長之夢。」
　從台灣來的訪客看到不禁要說，實在大驚小怪，我國增額立委中有四分之一投資證券公司，無數立委或自創或兼任企業負責人，區區幾千美元演講費就逼走了議長嗎？
　在華盛頓國會大廈，鋪著藍花地毯的議場內，一羣議員正在討論是否要刪減軍費支出，唇槍舌劍，互不相讓，但就事論事，嚴肅冷靜聲調迴盪在大理石廊柱中。
　這沒有人捲起袖子，跳上主席台，對主席飽以老拳，也沒有人摔扯麥克風，更沒有二十幾位民意代表打羣架，眼鏡、手錶、紙散落一地的狼狼藉羣相。看慣台北中山南路日日演出鬧劇的人，可能還嫌這太冷清了。

「民主」之名吃天下

　民國七十六年，戒嚴令解除，蔣總統去世，舊有權力結構解除，新規範尚未形成。立法院、省市議會呈現出的民主政治是民意代表可以口出髒話，任意羞辱同僚及行政官員；可以明目張膽包庇與自已有關的企業，對國家重要法案任意擱置，但是招標，包工程卻一馬當先，一切都可以藉「民主」之名行之。
　今年年底立法委員、國大代表、縣市長將大幅改選，朝野一致關注的是權力結構將有何改變，國民黨、民進黨孰輸孰贏。
　但更深一層的問題，應該是這樣的代議士會把中華民國政治帶往何方？他們汲汲的是為民喉舌，為國立法？還是聚財斂寶，樹立特權？他們會讓我國民主政治，如經濟奇蹟，成為各國爭相模仿的對象；還是世上另一個腐化的金權政治而已。
　不幸地，從增額立委近來表現看來，「民主政治」似乎使選民失望，究其原因，是在這個社會新勢力，沒有遊戲規則，也沒有制衡力量。懲戒委員會形同虛設，新聞對立監委特權作風鮮少批評。

民主靠法治

　來到華盛頓，走入圓頂方柱的國會，觀察這個民主政治典型機構，很快就發覺民主其實是靠他的孿生兄弟─法治支持起來的。所有的權力運作都以一套套法典做基礎，民意代表當選後，並不保證高於一切，所有議員更必須接受其力量制衡。
　民意代表更不是新特權。著名參議員愛德華甘迺迪酒醉駕車，墜落橋下，女伴因而淹死，他像任何一位平民一樣，成年累月接受檢警調查、偵訊，甚至中斷了他競選總統之路。事隔二十年，至今名聲仍未清。
　一位亞利桑那州參議員酒後駕車，交通警察攔住他，開了罰單，當他口出穢言侮辱警察後，被法官判監禁。
　我國駐美協調會業務組組長袁建生記得，參議院共和黨領袖杜爾（去年總統候選人）幾年前率團訪問我國，按例美國在台協會要發給旅行津貼，杜爾權高位重，照樣排隊簽名領取出差津貼。

眾失之的

　政壇人士一旦躍登美國國會議員，代表著他進入世界權力中心，但當他宣布競選的同時，他就成了「眾失之的」，數千多位記者虎視眈眈隨時準備挑他的錯處，大大小小公益組織研究他們的投票行為以及幕後操縱的機構。
　因此他必須小心翼翼遵守各種成文與不成文法規，例如競選時必須受競選經費法約束，出入開會要遵守厚達一千多頁的議事手冊，財務處理要遵守院內數百條規範。
　而美國參議院和眾議院更對五百三十五位同僚操守規定得特別詳細，從可收的禮品金額到信封只能做公務用途，鉅細靡遺，「民意代表是公職，公職如何能私用，」眾議院紀律委員會幕僚長羅特金(Ralph Lotkin)在首都的一片「操守戰」中氣定神閒地說。
　因此，到了華盛頓會愕然發現，在我國習以為常的民意代表包政府工程、招標，在這裡竟然觸犯刑法，可判刑一年，甚至以國會議員為主要合夥人的公司也不得參與招標，去年紐約市選出的眾議員拜亞奇因為介紹朋友與市政府做生意而被起訴。
　他們對議員任職工商企業也有詳細規定，不得擔任負實際營運責任的職位，如總經哩，「不但考慮公私利益衝突，更因為議員是專職工作，不應該分心經營其他責任，」議員操守手冊上開宗明義地說。
　當議員參與的公司業務與審查法案有關時，有些議員會自動迴避，委員會主席也可命令其迴避，假使議員執意不理，新聞記者往往會施以口誅筆伐。以製造蕃茄醬出名的漢斯家族，其子孫漢斯當選參議員後，為免落人批評，將財產列入信託基金託專人保管，本人不參與投資決定。
　在美國，議員更必須接受公職人員紀律法及各院擬訂準則雙重法規所約束，法規最主要精神是一切公開。每年五月十五日以後，公職人員(包括總統、議員及資深助理、部長)都必須申報自己及配偶的財產、兼職收入、餽贈禮品、非勞務所得，如股票增值等，任何人包括僻壤鄉民，都可申請調閱這些資料。因此，議員就如透明人一般，任何人都可取得他們的資料。
　議員也不能接受與國會有直接關係的團體與個人美金一百元以上的禮物，外國政府贈送的禮物超過美金一百八十元須送交國庫。
　看了這些條文，使人聯想，我國立法委員中，無數人兼任證券商總經理、董事長，代表自已企業利益馳騁議場，遊走行政機關。甚至毫不避嫌地為自已私利質詢行政首長，例如去年財政部長郭婉容要開徵證券交易所得稅（美、日、歐洲各國投資人在證券市場賺的每分錢都要繳稅），多位身兼證券商董事、董事長的立法委員大肆攻擊這項措施，儘管資深立委張鴻學在旁大喊：「與證券業有關的同仁應該迴避，」但是沒有人理會。

無法才能無天

　而國民黨對這些政商關係更有意縱容，這些工商立委，不但屢獲提名，政壇地位更步步高升，如吳德美、林聯輝、吳梓、沈士雄、廖福本等都在立法院扮演要角。
　儘管朝野人士一再呼籲立法委員應堅守職業倫理，勿以公職謀私利，但是顯然倫理已無法約束極需財源的民意代表，必須以法來規範其操守，「因為無法，他們才能無天，」一位觀察者說。
　在此過程中，新聞媒體尤應負起督促責任。
　美國金權政治在一九七○年代達到頂峯，捐贈的競選經費經常落入候選人口袋中，韓國商人朴東宣行賄達百萬美元，牽連十幾位議員。　一九八○年，聯邦調查局人員喬裝阿拉伯石油鉅子行賄，又有七位參議員被起訴，國會聲望從此跌至最低點。當年哈里斯民意測驗結果顯示，只有一一℅的人對國會有信心。
　一九七○年開始，新聞界日日以頭版頭條刊登政壇醜聞，交相指責這個曾經見傲世人的機構，每天從全美各地湧來數十大貨櫃車的信件，督促議員迅速自清。因此一九七○年代後期，參眾議院制定了兩百年以來最嚴格的公職人員紀律法，對自已議員也通過嚴格的紀律準則，被譏為「無所事事」的紀律委員會開始展開行動。至今由於重重法規，加上新聞界仍然競相挖掘政壇醜聞，政客都戰戰兢兢，尊重各種紀律的權威，不敢輕易觸犯。爆發弊案的議員終占少數，「那還是個有公信力的社會，」一位在華盛頓任教的我國學者說。

中介團體做樑柱

　另一根支持公信力的樑柱是中介團體，最著名的莫過於由中產階級組成的共同目標協會（Common Cause）。這是由前任教育部長柯恩，在華盛頓工作多年後，發現華府大大小小遊說團體特多，卻沒有為中產階級講話的聲音，於是起而號召公民組成。
　共同目標協會只有十餘位工作人員，但是他們集中火力，攻擊當前最重要問題，例如議員額外收入來源，接受那些組織捐款，有無違法處等等，以明確數字、證據對外公布研究成果。新聞界就用這些研究資料，接力攻擊，直到參院眾院的紀律委員會採取行動為止。
　紀律委員會是一個以同僚壓力來達到自清的委員會，因為委員必須糾正同僚逾越規範的地方，所以常被視為惡人。它不像外交、賦稅、預算委員會那麼熱門，但有心改革國會倫理的議員認為，加入此委員會能施展其理想。
　例如綽號鐵面法官的前眾院紀律委員會主席班乃特，是全院第三資深議員，本可擔任熱門委員會主席，但他自願整頓議員紀律。他律已甚嚴，不但對外來收入分文不取，更常退回眾院薪水。當然也嚴於責人，一度曾提案議員不能接受外面的兼職。
　每年委員會的法律人員審查議員填來的財務資料，議員接受邀請到外地訪問，必須向紀律委員會報備，然後由紀律委員會審查是否有利益衝突之處，才能放行。袁建生記得，有對參議員夫婦應我國工商協進會之邀去台灣訪問，回美國後，這位參議員才知道配偶不能接受招待，當場就把太太在台灣一切的開支寫了張支票退回給工商協進會。
　紀律委員會備有七、八位法律專家，平時解答議員們的法律問題，一旦新聞界或司法界發現某個議員操守有問題，這些法律專家及紀律委員會委員又扮演檢察官，議員須到場接受詢問。委員們聽取正反兩面意見，投票決定處罰方法，再由全會委員三分之二通過實施。為保持公正，超越黨派影響，紀律委員會是國會唯一共和黨與民主黨委員問同樣數額的委員會。
　此次，眾院紀律委員會就是按照這種程序，請來法律顧問，經年累月調查，發現眾議長賴特違反六十幾則法規，經過投票，八比四認為他操守有問題，賴特見大勢已去，只好辭職，平息一年多來的風風雨雨。

紀律有威嚴

　調查處理的過程雖然曠日費時，甚至花費公帑兩百萬美元，但代表著法律不可破，紀律有威嚴，民主政治多了一重保障。
　「表決時，心中沈痛，但我們知道這是必須的，」一位委員說。
　近兩年，美國議員一連串發生違紀醜聞，究其原因，競選經費大部分仰賴遊說團體捐助，勢必影響立法的公平，正如共同目標協會會長魏斯摩（Fred Wertheimer）所說：「每個人都忙著追逐金錢，誰來為老百姓講話？」
　這兩年，當立法院問題叢生時，我國黨政首長屢屢說，美國、日本等國都有金權政治、每個國家議會也經歷過烈抗爭….。
　我國正值轉型期，陣痛難免。但看到美國不斷立法克服弊端，日本也對國會議員紀律要求日嚴，我們再不思改進，陣痛將化膿，轉型期的無法、混亂、貪婪，將永久持續下去，成為無法割除的民主「毒瘤」。

美國
金權關係透明化

　
　政治和金錢就像魚和水。兩者有先天的吸引力。
　一九七○年代以前，美國政府捐獻多靠私人募捐，這個人通常被稱做「肥貓」，在支持的議員當選後，肥貓理所當然要求議員為他「偷腥」。議員募款多少，從沒有記錄可查，募款捐來的錢多少用於競選開支，多少中飽私囊也無從知道。
　
改革的十年
　
　七○年代至八○年代，美國稱之為「改革的十年」（ＡDECADE OF REFORM），國會一連串制定了多項法規，規範政治捐款，主要法律精神有二：一為捐款化暗為明，二為捐款者由個人轉向組織，議員較少受到個人要求的壓力。
　美國競選經費法對捐款規定甚為嚴格，個人最多只能捐一千元，政治活行動委員會（PAC）最多五千元，而且一定要公開其姓名、組織。
　候選人在競選期間，每一季都要向選舉委員會提出財務報告，誰捐了多少？如何花用？七○年代末期，總統候選人傑克遜因為捐款來源不明，銀行甚至拒收他的八萬元支票。
　聯邦選舉委員會對送繳來的財務報告，四十八小時內要公諸於眾，並且隨機抽查，同時街受一般人申請（通常是競爭對手或新聞界）調查是否有填具不實情事，選委會有數十位專任會計師來審核，去年選委會就發現有兩百六十多件不符規定的捐款。
　選舉法也對公職私用規定甚為嚴格，如現任議員的助理不能為其上司助選，因為助理是國家公務員；寄給選民的信函及信封如有競選意圖，也必須由議員自募的競選經費支出，而不能由議員辦公費中支出。
　
民主必然的罪惡

　選舉中捐款者多為想要影響議員的遊說團體，美國法律承認這是「民主必然的罪惡」，所以每個游說團體成立時，必須到國會公眾記錄室登記，每三個月必須提出一分詳細收入支出表，要註明這個團體與公職人員接觸情形及花費，也要填明捐款對象。
　這些遊說團體穿梭於國會廳堂和議員辦公室中，企圖影響立法，但是由於遊說團體很多，可以代表各方利益，不致形成某兩三個利益集團壟斷立法的情形。（楊艾俐）