「選罷」無「法」規範

　在扭打推拉的人群中、搶砸撕扯麥克風的混亂，今年初立法院辛苦不堪地完成三大政治法案的立法程序。
　而執政黨一度企圖動員表決部隊強行通過三大法案之一的「動員戡亂時期公職人員選罷法」，即將在今年地的選舉中，扮演遊戲規則的角色。
　由於這是解嚴後首次選舉，涉及層面又是十二年來最廣－包括立法委員、縣市首長、省市議長員等三百多名的公職人員，均將面臨換血，對我國邁向民主制度化具有深遠意義。然而，這部充肢體語言與政掌抗爭色採的選罷法，屆時能否稱職的發揮遊戲規則的功能，格外讓人關注。
　立法過程雖然歷經朝野的抗爭、辯難，但是這部被喻為「小腳放大」的選罷法修正案，由於內容的周延性與條文的可行性，皆遭受到朝野人士及學術界的質疑，因此，它的落實效果實不樂觀。
　「選罷法整體而言是執行問題，」台大政治系副教授朱雲漢一言以蔽之。
　「現行選罷法的規定，有太多是做不到的。」不少朝野參選人及參與選務工作者都有共同的反應。
　強調枝節、缺乏彈性，也時還與常理銷悖的規定，在選罷法觸目皆是，執行不易，導致選監機關往往睜一眼閉一眼，而埋下長期以來選罷法不受重視的根苗。
　例如競選活動期間規定，中央級民意代表為十五天、省縣級十天、鄉鎮級五天。已經宣布不再參選的立法委員康寧詳就啼笑皆非的說：「規定無用，根本行不通；這次初選開始，就大選特選，看來一直要打到十二月。」
　又如政見發表會的規定繁瑣，不但與選舉的公平性無關，而且妨礙候選人有效的表達政見。
　像選罷規定私辦在前，公辦在後，就是「全世界都沒有的奇怪規定，」康寧祥補充。
　
放鞭炮，違法？
　
　又像候選人或助選員在政見會外，不得另行公開演講，否則監察人員制止不聽，可以處一年以下徒刑。曾經擔任新竹市選監小組召集人職務的曾肇昌律師就深深不以為然。「選舉就是要讓候選人有充分自我推銷的機會。在政見發表會外，不得公開演講，即剝奪候選人基本言論自由，而且還要判刑，更不合理。」曾肇昌說：「如果參加商會、公會發表談話，請託支持，算不算違法？」
　有二十年選舉經驗的南投縣長吳敦義也對一些規定感到執行上的困擾。他說，選罷法規定不準准燃放鞭炮，「如果支持他的民眾放炮歡迎，是不是要罰？」吳敦義為難地指出。
　民主先進國家對於選罷法的相關規定，泰半著眼與競賽公平性有關的規範，如競選經費的來源、去路、公費選舉補助等等。即使鄰近南韓也把與涉及選風的行為如捐贈、餐宴招待作為規範重點。
　但是反觀我國選罷法，除了前面所指選舉活動的細節嚴苛規定之外，對於事關重大、涉及競賽公平性的活動卻毫無規範；或是無法執行，使選罷法形同具文。 像選舉經費訂定上限，以及選舉經費辦理結算申報的規定，就因為與實務脫節，選監單位查核無力，喪失適用性。
　以台北市為例，七十五年立委選舉經費上限是四百一十萬。然而立委選舉行情傳聞是「四上、三下」四千萬選上，三千萬落敗。
　擅長抗爭的民進黨立委朱高正，在上屆選立委時，競選經費就報「零」，結果也沒有人查。他揶揄的說，如果有人來查，就要他門也查金牛候選人的經費，「規底根本沒用」是他的實證結論。
　以形象見稱的立委趙少康認為，既有上限規定，就要嚴格執行，否則訂的規定大部分人做不到，「就變成上下交相騙，」他語重心長的說。
　避重就輕是選罷法的另一敗筆。像影響選風至鉅的賄選行為，只見刑法中有處罰，但在選罷法中卻全無涉及「當選無效」的規範。
　
防範賄選疲軟無力
　
　反而是「候選人自辦政見會不在場，或超過場次、超過時間，就會受到當選效的起訴，」淨化選選舉聯盟主持人呂秀蓮深惡痛絕的說：「我們有一部最糟糕的選罷法，對賄選完全疲軟無力。」
　另外，年初修訂的選罷法中，部分新增條文，也考率不周延。如新增對政治捐獻給予租稅優惠的規定，由於可以扣抵稅額相當高，也命人擔心將引導日形膨脹的錢與權的加速結合。
　朱雲漢教授指出，此一舉措勢必增加大企業家擊所得高者對政治的影響力，與民主政治講求平等，一人一票的精神相違背。根據天下對一千大企業調查顯示，有近三成的企業有意或已經捐錢候選人。
　一位財稅官員就表示，「美國內地稅法在過去也有政治捐獻抵扣的規定，但是減稅額只有五十美元，並且筆於一九八六年廢除，而我們竟然還在開倒車。」尤其是企業捐贈額度甚寬，而我國有那麼多家企業（公司登記近三十五萬家），影響與結果究竟評估過沒有？
　撇開選罷法的各項規定不談，單就以選罷法授權範圍甚廣的中央選委會而言，就因隸屬不具中立性，以及組織人力不足等因素，造成「選委會猶如橡皮章」的現況、。
　我國的選舉法基本上是在一黨獨大的背景下制定。中央選委會隸屬行政院，委員的任命又由行政院長提名，多年來都由內政部長兼任主任委員。
　
心態出了岔

　尤有甚者，中央選委為雖然被賦予重責大任－－選舉時的行政業務、監察功能，乃至於選區劃分等，但是目前中央選委會的編制員額，連工友在內只有三十名。「平時真正辦公的人手只有六人，」一位中央選委會職員在略顯空盪的辦公室表示。
　從中央選委會用人的態度，組織的功能，不難看出心態上出了岔，朱雲漢分析。
　事實上，歷年選舉中，中央選委會在最為人詬病的端正選風方面，就充分示顯其無效率。
　像由來已久的賄選傳聞，雖然在選舉時，中央選舉委員會有巡迴監察小組，但是曾為中央選委委巡迴監察小組成員的柴松林表示，卻未見「抓幾個大案子，以示決心」的情況發生過。
　就算地方選委會抓到賄選移送的案件，但經常以證據不足，不了了之。
　像七十五年遺蘭縣議員選舉，就發生經營水泥業的候選人贈送水泥一萬二千包「回饋鄉里」的事件，經選委會移送卻以最嫌不足不起訴，使選委會的監察功能無從發揮。
　呂秀蓮就感慨地指出，美國眾議院議長賴特收受不當捐贈經媒體報導後，紀律委原會主動調查。我們司法界卻把案子往外推，「司法成了賄選的幫兇」，她痛切地說。
　雖然肩上擔著沈重歷史包袱的選罷法，在朝民主制度化邁進時顯得格外步履艱難，但「天下沒有一種法，一出來就萬世開太平，更不要期望一步登天，」吳敦義卻樂觀的指出，選罷法有總比沒有好。英國的民主從一二一五年的「大憲章」開始，「走了七百年還有缺點，」他強調。
　其次選罷法應強調選舉的規範性與適用性，捨枝節，抓重點。康寧詳認為，選舉是替國家拔擢人才，不妨多用公共財源，減少私人花費，以克制政商關係無限發展。如建立選舉時各黨公用的政見會設施，並且規畫設計一套候選人可與選民溝通的場所與機會，讓選民充分了解候選人的政見，使賄選效果降低，「選民在家等錢的時代過了。」
　選民的責任心是民主制度另一個期代，中國時報總編輯黃肇松分析「民主的最後防線就是靠通達的選民。」
　
大家不要騙來騙去

　
　事實上，解嚴已來，眾多跡象也看出執政黨亟欲改革的企圖心。像選罷法新增條文，規定候選人得票超過最低當選票數四分之三，每票補貼新台幣十元，已經顯示出政府朝向公費選舉的路上邁進，使才缺錢的人，也有出頭的機會。
　關係競選公平性至鉅的經費問題，除了逐漸走向公費選舉的路外，「透明化」也是一個重點。
　二十年來一直扮演反對派監督角色的民進黨籍立委康寧詳語重心長的說，民主制度是資本主易的產物，選舉花前不能避免，重點是在選舉經費的透明化，不論來源或開支均應透 過制度如選罷法予以公開。
　更重要的，對於違反遊戲規則的規範能力，也是關鍵之一 。獨立的司法是民主制度的後盾。執政黨副秘書長關中就表 示果「司法單位應表現魄力」，事實上，朝野人士也有同感 －－「如果政府有決心，就會遏止不良選風」。
　政府的決心，最近也不段地從最高當局的言行中透露訊息 。李登輝總統在走訪地方時，就曾說過「大家不要騙來騙去 」，由此可以看出他以國家為重、開創民主的誠意。
　不可諱言，選罷法過去是執政黨一黨獨大下的產物，隨著 政治態勢的轉變，選罷法這個民主政治政黨競爭的遊戲規則 ，要能落實，執正黨與政府的心態及決心仍是最大的關鍵。

中央選委會主委許水德
我們慢慢走上公費選舉

　
　問：部長當過省市首長，目前則擔任中央選委會的主任委員，你覺得年底選舉對你最大的挑戰是什麼？有那些地方需要改進？
　答：最需要改善的就是賄選，還有治安的問題。因為很多地方派系競爭激烈，往往會不擇手段、使用暴力。尤其解嚴之後，很多事情都由警察處理，警察的工作已經很重了，年底又是三種選舉同時舉行，所以我們非常不希望有太情緒化、暴力的情況出現。大家能以公平、公開的方式競選。
　問：對於端正選風，執政黨是不是該發揮一些示範作用？
　答：不管是什麼黨，選委會都會按照選罷法處理。
　問：部長覺得行政部門可以扮演什麼角色？
　答：就是根據選舉罷免法這種遊戲規則來做。
　問：你覺得能夠達到你想要做的嗎？
　答：如果不能達到，現在外界的監督也很嚴啊！
　問：在歐美等較先進國家，選舉是超越黨派的事，選務機關多維持中立性。但我國的選委會卻是在行政部門下，不知選委會如何扮演它的角色？
　答：現在規定，選委會中同一黨籍不得超過二分之一，這在以前是沒有的，就是希望保持選委會中立。其實，各國選委會也有不同，有些不是行政人員在負責，有些只有三、五個人。據我了解，日本的選委會是隸屬於自治省，而自治省就相當於我國內政部。選舉委員五名，由自治省選派，那不是很糟糕嗎？但我想主要得看執行的人。
　問：基本上，我們的主任委員是行政體系中的首長，而且是執政黨的中常委，會不會扭曲選委會的超然性？
　答：不會。我們一切依法來做，誰都不能違法。
　問：就民主發展腳步來看，由行政部門來組織選委會，長期發展會是什麼情況？
　答：目前這樣做，運作上還沒有問題，但將來就不一定。以我個人來說，不要兼最好，因責任、壓力、工作都很重。但是，目前選務上還是要這樣配合。
　問：你留學日本，而這次由於瑞克魯特事件，日本幾乎找不出首相來。可不可以談談對日本自民黨金權政治的看法？
　答：有一次，李總統以主席身分講話時提到，一個黨如果執政太久，往往缺點愈多、包袱愈多，所以我們應該更用心、更努力。民主政治很容易和金錢結合，因為選舉要錢，就要有財團支持。所以就容易受財團左右。因此我們選罷法規定，選舉達到當選人最低票數的四分之三以上，這些票可以每票補助十元。這表示我們將慢慢走上公費選舉，避免金權政治的介入。
　問：像今年，一票補助十元，候選人認為太少了……
　答：一個人的慾望無法完全實現的。一定要按照我們的條件，一步一步來實現，如果訂得太高，做不到反而不好。（刁曼蓬、薛桂文整理）