公僕？公敵？

勞工、農民、消費者、環保者……舉著哀兵的白布條、紮著喪家的粗布帶，帶著同情他們的記者、學者、民代、電影明星，往台灣南北進行大串聯，攻占每家報紙和電視台的頭條新聞。化們都是最近台灣新興的「弱勢團體」，即使偶爾這些「弱勢團體」的言語過分誇張，行動過分粗魯，輿論和民眾也都不忍也不敢過分苛貴。
　事實上，另一個真正新興的弱勢團體卻一直被大眾忽略－他們的薪水可能比勞工低，工作環境可能比環保受害者更無保障，他們是最無力抵抗通貨膨脹的消費者。而且，只要翻開報紙、打開電視、每天一定有指著他們鼻子叫罵的新聞。他們是大到制定國家政策，小到處理戶口謄本的公務員。
　最近，聳動聽聞的大小肅貪行動，更把每個月領一萬四千塊的公務員當成家賊似地斥進生活的角落，同時看著自己上司在清晨的綠野平疇上揮打高爾夫球。
　
當公務員是榮譽？
　
　這些指責，加上低薪資、升遷慢，和立法院、市議會裡當面難堪的人身攻擊，讓公務員這各占全國勞動力三％的團體身價陡落。「以前當公務員認為是種榮譽，」退休的經建會主委趙耀東回憶在四川加入資源委員會時，同事都是學校裡前幾名的學生，雖然薪水只夠到城裡「看場電影回來就沒了」，但仍個個「都有抱負」。
　今天的公務員想維持基本的尊嚴都難。外交部次長章孝嚴眼見政務首長在立法院接受質詢的處境就說：「這樣搞，官尊完全沒有了。」外交部的基層公務員以往最受羨慕的是出國不受限制，現在情況卻反過來了，「有些地方大家都能去，只有我們不能，」章次長指的是共產國家，甚至連香港政府「都不建議我們去」。
　即無特權、也無尊嚴的情況下，年輕人參加公家機關的意願更小。今天願意參加普考成為公務員的人數銳減，公年參加普考的人數比前年低一一％。連一向具特殊榮譽的外交特考，去年報考人數比前年少了將近兩成，達七十年以來的最低。考選部統計室主任吳國雄分析年輕人「報國」意願低落的重要原因之一，是經過民代打擊的公務員形象，「越來越不值錢。」甚至回到家裡，面對子女的眼光，也會覺得做官沒什麼了不起，「大官出去都被人家修理，下屬單位更加難受了，」吳國雄無奈地表示。
　去年年中，中國國民黨主席李登輝在一次財經建設研討會的致詞中指出，目前施政「缺乏一股氣勢」。這個氣勢是指敢做敢為，勇於擔當。但是在輿論、長官，甚至自己都對公務員的「尊嚴」起了懷疑時，自然做事很難有「氣勢」。
　
政府人才反淘汰
　
　當社會力重新分配後，也有人樂於見到以往行政權獨大的局面終於受到制衡。但團體的弱勢對團體成員索質的負面影響卻是個不可忽視的問題。
　經建會主委錢復在談起輿論對政府越來越多批評時表示，政府有責任要領導國家，但如果看到沒有跟隨者，就會在政府內部造成人才的反淘汰，「目前很多政府部門已經發生這個現象，」錢主委憂心地說。
　公務員學歷雖然逐年提高，但歷屆畢業的研究生加入政府的比例卻逐年下降（見表一），甚至越來越多歸國學人都流入民間（見表二）。
　社會、經濟越開放，民間發展的新機會就會吸引去越多人才。經濟部工業局一位基層官員坦承：「外面的行業越熱，政府公務員的素質就越差。」
　
弱勢團體阻礙進步
　
　而且經過高普考進入政府的公務員也很快就折損。每天例行的行政工作很多，下班又匆匆回家，「在這裡超過兩年，技術就丟光了，」這位工業局官員不諱言地說。
　在全台灣都跟著新機會奔忙起飛時，「弱勢」的公務員就被視為阻礙進步的唯一毒瘤。制定的法令規章管不住肆無忌憚的新特權，辦事的心態跟不上瞬息萬變的競爭時乏。
　目前民間發展領先政府，讓政府在後苦苦追趕的態勢，已經讓許多企業家的不滿累積到頂點。年初宣布不再投資台灣的台塑集團董事長王永慶，對公權力不彰的批評也正顯示他對公能力的不信任。
　和全球一百多個政府交涉過的長榮海運董事長張榮發，也認為中華民國公務員效率不能跟別人比。
　他舉長榮在美國洛夏磯投資建築休憩、辦公、住家組合社區的案子為例，洛杉磯市長聽到長榮因社區內道路的產權問題而無法進行投資計畫時，當面就大手一揮說：「沒關係，路我送給你。」
　同樣的，長榮購下的桃園貨櫃場旁還有塊水泥地，從申請購買開始到「行政院長批准」，費時半年還加一千萬台幣。這塊地原本未登錄，「本來可以不管，真是傻瓜，」張榮發不耐地說。
　
替台灣沒面子
　
　年營業額七十億的友嘉關係企業和日本廠商在台合資生產關門器，準備向交通銀行貸款，從申請到批准要三個月，還需送中央銀行批准，結果透過日本廠商轉向日本第一勸銀貸款，三天就貸下了，而且不需任何抵押。
　資產負債比例是五比一的友嘉有資金過多的困擾，最近才開始考慮多利用融貸，「工商業不需要借大量的錢，只要求效率，」白手起家的朱志洋在仁愛路新遷入的富麗堂皇辦公室裡說，見識日本政府的效率後，在合夥人而前替中華民國政府覺得「很沒面子」。
　這種能力的鴻溝在新興的產業中更為明顯。一位證券交易公司總經理不願做內部沖銷，卻眼見幾乎所有同業都在採取這種非法的操作手段，問他財政部證管會為什麼不能取締這樣明顯的動作，他不屑地指出：「證管會那有能力管？」
　連從全國最高幕僚單位－經建會辭往民間的前管者處長侯羿，都認為經建會人才素質不如七年前他剛加入時整齊。主要現象之一就是年齡老化。
　
元老政治的智慧
　
　雖然近十年來，公務員平均年齡都維持在三十九歲上下，但是超過六十歲的人員占公務員總數的百分比卻在十年內成長將近一倍，從民國六十八年的三•四％，至七十六年的六•四％。
　侯羿舉歷年舉行的中美貿易談判為例，美方代表通常都是三十出頭，中華民國代表則多是他們一倍的年齡。「不管什麼長都差不多是這個年齡，今天我們在走元老政治。」經驗老到的文官雖然可能有智慧，但「新的精神與方法帶不進來，」從美國嘗試帶回新管理方式的侯羿組喪地說。
　年輕人不願進來，年紀大的越來越多，夾在中層的公務員就只好另覓發展。根據研考會七十三年的問卷調查，離職公務員中，三十九歲以下的竟高達九一•八％，他們多是大學以上的學歷（占三分之二），而且也多是考試及格任用的正式人員（占五三•四％）。從這批離職公務員的特性看來，正府正以每年將近二％的速度，在流失大批中層主力人才。
　
不能發揮，只得求去
　
　原任經建會法規小組副執行秘書的呂惠恕現在在大地雜誌，不滿四十歲的他毅然放棄十二年年資的原因，就是覺得「發揮不了功能」。成大外文系畢業又到美國唸經濟碩士，呂惠恕並不後悔當過公務員，參加過未修改前汽車工業方案和幾個其他產業政策的擬定，他認為當公務員可以培養綜觀全局的想法。但是在太多老資格壓抑下，不能發揮，只得求去。「除非政府開始重用我們這一代（四十歲上下的青壯年）的知識見解，能夠讓我們充分發揮，」問到什麼條件下會考慮重回經建會時，呂惠恕道出唯一的底線。
　除了士氣深受打擊外，公務員素質降低的另外兩個結構性、升等慢，想往中央機關發揮影響力更是難上加難。省政府財政廳長林振國舉省稅務局和北、高兩市國稅局為例，省稅務局下面管二十一個縣市，局長才簡任十一職等，台北市國稅局長只管台北市，卻可有十三職等的待過。省稅務局無論從工作量或稅收入來看，都比北、高兩市國稅局為大，待過卻較低，「讓地方公務員心理非常不容易平衡，對士氣有很嚴重的影響，」從中央調往地方的林振國分析。
　台北市議員蔣乃辛也對台北市政府員工做過問卷調查，結果竟有八六％的受訪市府公務員認為目前的考核不公平。
　對公務員士氣更重大的打擊，是最近突然緊密的肅貪整風。一位資深官員惱怒地指出，今天社會上看公務員，常以偏概全，事實上絕大多數官員都很有自尊，但目前這種打擊少數敗類的作法，卻全面抹黑了公務員的形象。「提高士氣要維持榮譽，」這位三十年的公務員無奈地指出，整個機關被抹黑，裡面的人就不能抬頭逝胸，「公務員做好沒有人稱讚你，做壞馬上有一堆人攻擊，」更何況這樣的不信任還來自長官，更是對士氣的打擊。
　
制度不全的犧牲
　
　國民黨實踐研究院第四期工商班加集人，友嘉關係企業董事長朱志洋也指出，法令模糊或不合時宜，才是製造塞紅包機會的罪魁渦首。在治政掛帥的今天，政府目標無法依計畫施行，是有太多特權（尤其是民代）干預的結果。
　一位社會觀察者認為目前針對公務員的肅貪方式不公平，在金錢與權力全面大重整的同時，公務員這個弱勢團體根本不是主力。「貪大的你都不管，卻要薪水這麼低的基層公務員去扮演聖人，分明是欺負弱者嘛，」她憤怒地要求社會正義。
　雖然行政院三月底公布的七十九年軍公教待過調整案，已經趕不上年初即開始的通貨膨脹颶風，而且對公務員的薪資結構也沒有太大改善。
　日本在台交流協會理事長原富士男指出，日本政府次官（次長）級的月薪不過二十多萬台幣，而且台灣公務員最深沈的顧慮－買不起房子，在日本同構嚴重，退休金也一樣買不起房子。
　但日本公務員仍有讓企業界威服的表現，問原富士男原因何在，他沈吟半響，略帶歉意卻篤定地說：「我們仍然覺得為國服務的驕傲。」
　至於暢通升遷管道的問題，省府財政廳玖林振國認為考評升等不應只重年資，他建議保留三至四分之一的升等名額供主管做較具彈性的特別考核，才可能鼓勵一些在年資上吃虧的年輕人更拚命、努力。
　海關總稅務司署的侯德基則建議提高退休金或實施終身俸，來鼓勵年資過高卻一直無法升級的公務員退休，讓在職人員與退休人員生活一樣有保障，不像現在領一筆退休金後，「就不管你死活了。」
　
日本的空降部隊
　
　日本政府保持人事管道暢通的方式，是把年屆四十卻不可能再升的公務員送往公、民營企業任職，稱「空降部隊」。不僅讓日本政府的決策層保持年輕、有能力的人才，更讓企業界享有年資深、有經驗的政府官員的幫助。雖然每個國家應依當地政經環境考慮採用這種方式，但「這套制度讓日本政府保持動態、創新，」李塔克溫在書中強調。（J.A.A.Stockwin : Japan-Divided Politics in a Growth Eco-nomy）
　日本並從一九六七年展開全面的「行政革新」，由類似我國人事行政局的單位出面規定各政府部會商年內就必須裁掉一個所屬的單位，至於裁掉那個單位，由各部會自行決定。並規定三年內（一九六九－七一）要裁減部內五％的人員。一連串的類似要求，在一九七二、七五、七七年的再度堅持下終於達成縮減人事、提高公務員效率的效果。潘培爾在書中推崇道：「日本政府一九六七年開始的行政改革，是讓許多七○年代日本經濟政策全面成功的最關鍵步驟。」（Pem-pel : Policy and Politics in Japan）
　
誰來領導公務員？
　
　雖然有各種解決方案，可以解決文官制度的結構性問題，但公務員士氣低落、形象惡劣的問題卻難解決。
　事實上，士氣低落從管理的角度來看是領導（leadership）的問題。侯德基回憶當年雷厲風行緝捕船員私貨的那股氣，主要是受當時財政部長李國鼎的一次感召。李國鼎剛接部長，親自隨關員上船緝私，路上侯德基報告一名退休官員領退休金後無以為繼的慘狀，李部長馬上就替那位退休官員找到位置安插，並在任內替海關員工爭取一次加薪。
　「上有看得起你的長官，貴為部長跑到又髒又臭的船上來看，聽取你的意見，還採取行動，他要他去死也就去了嘛！人就怕沒有知道你的人，」侯德基興致勃勃地訴說當時公務員氣勢飽滿的原委。
　省府財政廳長林振國則用「服務管理」的觀念來看主管應如何提高士氣，提出管理者首要的任務是要先知道第一線服務人員的需求，進而解決他們的問題。主管要隨時反省「你曾給過他們（基層公務員）什麼鼓勵？你為他們考慮過什麼事？」
　政務委員趙耀東也認為，公務主官素質的問題比以務員更嚴重。「天下只有不可用的將，沒有不可用之兵，」趙鐵頭仍然火力十足地批評，目前政府裡的主管官員都「聰明有餘、傻勁不足」，缺乏冒險的精神與擔當的肩膀。
　在中華民國邁進已開發國家，政府官員帶著六千美元國民所得的自信往世界各先進國，甚至海峽對岸為中國人的驕傲做面子，在台灣經濟快速從製造王國轉往科技、服務業時，我們的公務員應看起來有自尊，感覺有士氣，施政有氣勢。_