誰的立委？替誰說話？ — 在行政部門權力旁落後

行政院部門權力沒落，立法委員權柄高漲。
　過去一年，隨著增額立委質詢火力增強與反對黨民意代表的增加，立法院由量變帶來的質變，對行政部門產生前所未見的衝擊，充分反映在施政依據的各項法案制定的立法運作上。
　
　立委顯身手
　
　去年十二月十八日立法院會，趙少康即席爭取五十一位立委連署，以逕付二讀的方式，在不到一小時的時間裡，取消了爭議多年的工程受益費徵收下限（三五％）的規定。行政部門的主管機關內政部所擬的相似草案，卻遠遠落後還沒有出行政院大門。
　又如上一會期（八十會期），立法院只通過十二個法律案，創過去五年來（十個會期）最低記錄。財經部門不少亟待立法院完成立法程序的法案，如營業稅法、稅捐稽徵法、公平交易法等，都擱置在立法院西北角編印科檔案架上，等待立委們垂青。
　就算是迫在眉睫，須於一定時限內通過的財經法案，也都經過立委們的肢解、重組，呈現不同面貌。像七十七年的所得稅法修正案，行政院所提原草案已經主動減收六十八億的稅款，這是近年來財政部在所得稅法修正中讓步最大的一次。但是，待立法院完成審查，稅收減少估計高達一百億元，儘管攻府已面臨國庫困窘的困境，財政部卻完全喪失討價還價之力。
　再看各方矚目的海關進口稅則，只見代表各種利益集團的立委，馳騁在審查會場上，如入無人之境。以農產品為例，在審查會中，就有二百三十項遭到立委修正變更，其中絕大部分是調高行政院所擬的稅率，根本無視行政部門在中美貿易談判中，對美國降低關稅的承諾。
　已故財政部次長薛家椽，在過世前一週受訪時感慨地表示：「立法與行政部門間的關係，是發生了很大的改變。」
　民進黨立委康寧祥，更一針見血的指出：「俞國華的班子，應付不了民進黨與立法院。」
　
　官員乾瞪眼
　
　在過去一年的兩個會期（七十九、八十會期），立委各顯身手，或以技術性的手法、或是用程序問題、乃至於直接透過對法案的審查，大大施展「立法權柄」，硬是把四十年來以「黨政協調」當作護身符的行政部門，弄得縛手縛腳。行政院八部二會的首長與一級主管，不少人視到立法院「備詢」為苦差事；見到立委時態度謙沖，也與在辦公室的神情難相比擬。
　在八十會期中，充斥「程序問題」，使行政部門的許多重要法案都不能列入議程進行討論，例如應該進行二讀的稅捐稽徵法，根本就排不進議程中，嚴重影響法案審查進度。近四十件由行政院送請立法院待審查的法案堆積在立法院編印科裡，近一半的法案待在立法院都超過一年以上。
　審查法案是立委們執行立法權最正常的途徑。但是以往立法院一向被譏為「橡皮圖章」，「由於國民黨是多數黨，黨的領導力很強，立法院比較能配合」。縱然有重大意見不一致，「立法院黨團運作對委員有相當的約束力，行政部門法案的推動還是相當順利，」薛家椽說。
　這一屆增額立委上台後，形勢丕變，積極地要從行政部門手中拿回自己的地盤，在法案審查上主動出擊。
　以所得稅法而言，去年十一月財政部所擬定的所得稅法修正案送到立法院前，在立委及輿論的要求下，已主動將夫妻合併申報、妻方扣除額的上限由原來的三萬三千元調升到六萬六千元。這是財政部首次對單一減免項目做如此大幅度的讓步。
　但是到了立法院會時，立委仍然不滿財政部調高一倍的減免幅度。最後召開黨政協調會－一反以往行政部門居優勢的結果，而是執政黨順從「民意」，進一步將夫妻合併申報妻方扣除額上限提高為七萬二千元，免稅額、寬減額分別提高為三萬二千元、購置自用住宅貸款利息支出每年可扣抵六萬元，適用寬減額的子女人數不受限制。
　此一結果，預估所得稅一年將減收一百億元。在稅收占政府收入比例一直在下降的情況下，使得當時擔任賦稅署長張耀東頻頻搖頭。
　
　他是誰的立委？
　
　在爭取影響力時，立委也更直接了當地爭取自己所代表的「利益」。
　今年初的海關進口稅則的審查，便是一個明顯的例子，在立法院有十餘年資歷的增額立委謝深山，就以「從來沒有這麼亂」形容這次審查過程。
　亂景之一是立委們為各自代表的利益集團踴躍發言的態度，最令與會旁聽人士瞠目結舌，印象深刻。
　在審查平板玻璃進口稅率當時，王金平委員就發言表示：「台玻公司長期穩健經營，利潤始終微薄……如果進口稅捐降低，必使台玻公司面臨激烈競爭，難以生存。」因此，不主張平板玻璃的稅率由二二．五％降至一七．五％，只宜折衷降為二○％。但是另有代理進口業者利益的立委；在幾經拉鋸之後，終於在院會以一四％的稅率敲定平板玻璃的進口稅率，與行政院所草擬的一七．五％，已相去三個百分點。
　看了利益團體透過立委的運作，甫於去年由立委入閣擔任環保署長的簡又新就表示，這次進口稅則審查，會讓很多人想到：「我也應該有我的立法委員，替我說話。」
　
　不再照單收
　
　像玻璃紙，國內只有中纖公司一家生產，行政院所擬的稅率是一五％，但是審查時林健治委員發言指出，日韓同類產品都以三○％~ 四○％的高關稅保護其國內廠商，如果我國稅率降幅太大，會產生傾銷，在委員會無人反對的情況下，就將玻璃紙的稅率，一口氣修正到三五％。最後三讀通過。留個尾巴給行政院，「希望行政院利用機動降低稅率辦法，盡量調低至行政院原草案所訂的稅率」。另外一項縲縈絲修訂稅率的過程，也和玻璃紙相同。
　一位專業報紙採訪財稅的新聞記者表示，過去如果獨家取得行政院所擬定進口稅則的草案，一定拿到採訪獎。主要是因為行政院所訂的稅率幾乎就表示定案，而立法院多半會照單全收。
　但是這次審查卻「跌破了眼鏡」，僅農產品部分，就有二百多項不降反而調高。財政部關政司的主辦官員，事後仍在努力統計此番提出修正的三千五百項進口貨品稅率，有多少是被立委「修理」過的。
　
　缺乏專業，官員頭痛
　
　「為人民喉舌」的立法委員，在藉審查法案積極擴展自己的影響力時，卻往往間接損害了人民的權益。
　以財經法案為例，「時效性」與「專業性」是特色。
　在時效性方面，許多財經法案關乎於全民利益至巨，像稅捐稽徵法修正案中，有關防堵逃漏的規定，因為法案擱置在立法院中未能配合修訂，使財政部遲遲不能著手進行。又如進口汽車稅率未決，大量進口汽車不能提貨擁塞在保稅倉庫，造成廠商損失。
　在法案的專業性上，有許多技術問題存在。「如果立法部門與行政部門沒有好好的溝通，會發生嚴重的問題，」薛次長說。
　財政部國庫署長王政一也指出，目前行政部門要順利通過一個法案並不容易，立法部門如果不能掌握專業的想法，常會使得法案弄得支離破碎。像所得稅率表的製訂，是有一套「量能課稅」（使賦稅公平）的想法，再以相關係數算出來，如果只挑其中一項變動，就無法掌握原來的精神。「會造成行政機關不願意提法案」，因此施政無法落實。
　王政一最感擔心的是，最近立法部門有個趨勢，對於內地稅（不含關稅），當行政部門提出一個增稅或加重納稅人負擔的方案，不論合理與否，立法委員都會反對。如果是減稅的方案，就會通過，而且還嫌減得不夠多。「結果形成租稅負擔的不公平」。
　曾經在美國哈佛大學國際租稅研究班攻讀的王政一說，在美國，不論減稅或增稅，在國會都會很慎重，因為要看受惠的對象是誰，代表何種階級。像去年的地價稅打折問題，由八折改為六折，究竟受惠的是一般人，還是擁有土地多的地主呢？「民意代表只關心減稅，不關心減稅真正受惠的對象，」他說。
　對財政法令十分嫻熟立法委員沈世雄，也同意財政法案有其專業性。
　他指出上一會期在審查「證券交易法」時，就由於一位老委員未曾明白其中一條條文立法原因，硬是多拖了一天半才過關，弄得十分辛苦。
　立法委員吳德美對於立委審查法案「專業知識」的重要性，也有很深的體會，她記得上一會期擔任經濟委員會召集人，審查公平交易法時，「立委不敢審」，她自己也希望行政院撤回，重新研擬。因為沒有專業知識、對整個經濟情況不做全盤了解，而要把這麼重要的法案審查得好，並不容易。
　不過沈世雄也表示，立法技術不足的問題不止是立法院，行政部門自己也要負責任。他舉例如「證券交易法」案子送到立法院時，是用五年前的背景說明，在時效性上就站不住腳。又如進口稅則、稅率的調整，欠缺詳實的數據支持都影響法案的通過。
　
　行政部門態度待調整
　
　行政院經建會法規小組執行秘書石齊平指出，從國內政治環境變化來看，行政部門正面臨空前未有的挑戰。由於缺乏民主殿堂的訓練，沒有把立法院當作是與民意代表就事論事、就理論理的地方，「行政部門每個角色都值得檢討」。但是從近來他們對行政部門構成的精神壓力來看，「立法院功能是肯定的」。
　不過，石齊平也提到目前立委普遍的問政素質也不令人滿意，尤其是利益團體運作產生的不良影響，「這個問題將來必定很嚴重，」他憂慮的說。如何儘早訂定對民意代表的捐贈規定，看來是刻不容緩。
　王政一認為，未來行政部門能控制的會越來越少，官員講話也不會再是「開口是金」，而需以理服人。行政單位不能關著門做事，所提方案，也不能再以「密件」一路到行政院，應該拿出來公開討論。但是立委們「也要想到人民與政府是一體，不是對立」。
　未來行政部門與立法院的關係究竟如何定位？
　一位政府高級官員表示，目前定位還嫌太早，而是看兩邊誰犯的錯誤多，來決定消長。
　不過他相信：「行政與立法應保持良好的關係，是推動政治不可少的。」而行政部門爭取到立法委員，也就爭取到民意。