期望立法院的下一步 — 有專業．有修養．不謀私

編輯部：目前一般社會對立法院的風評並不是很好，例如有人說立法院像個動物園，也有人說全台灣最精采的連續劇是在立法院，還有人說立法委員是作秀的一群，作秀甚於認真地考慮如何訂立未來國家發展的法律。
　然而立法院的角色越來越重要，怎樣才能好好扮演立法院的角色？
　
　為政如打牌
　
　吳延環：我三十年前曾寫過一篇文章，其中有一段：「打牌恰似為政；牌不能一人獨打，政不宜一黨獨占。一人獨打的牌越打越沒趣，一黨獨占的政，越做越消沉。沒有牌友，我其與誰賭勝？沒有異黨，何人與我競爭？四家俱備，旁觀者才曉得誰的牌數高明；數黨競爭，老百姓才知道那黨的政治修明。世間各國為政者，只要像打牌的容忍牌友那樣容忍異黨，就天下太平了。」
　現在我們剛勉強步入民主政治的正常狀態，也就是多黨競爭。多黨競爭就跟打牌一樣，按著牌理出牌，才好打牌。
　因此，我希望不管立法院、監察院、省市議會，都按牌理出牌，都按議事規則做。若認為議事規則不好，可以改；即使一時不能改，也必須照著議事規則來。現在立法院一切的毛病，都出在不按照議事規則走；主席不執行議事規則，有很多人利用這機會也不按議事規則來。新聞記者還獎勵這個，越不按議事規則就越給他報導、照相。
　
　專職議員
　
　康寧祥：立法院結構不正常，一定會變成動物園。至於說連續劇，我覺得很正常。正常的國會就是一齣連續劇，只是角色經常換。在作秀方面，不作秀的民意代表很少，不作秀就不能從事政治。
　今天中華民國要建立現代化的民主國會，主要的問題是結構。除了結構外，另外幾個條件是：第一，成員一定要全面定期改選。第二，成員參與運作或競爭，有一個大家都認為公平而願意遵守的競賽規則，也就是議事規則。第三，參與運作每一個成員必須是專職專工的。因為現在身為一個國會議員，不能再用業餘身分，絕對要有專職的經驗和訓練。第四，在這個國會裡面的成員，要能了解資源的運用，並能創造、調和社會各階層的利益，而且要接受民意的監督。
　現在的議事堂裡，因為有上面這些問題存在，所以每次九點一開會，反對派的人待鈴聲一響就「提出程序問題」，程序問題來就一個半小時或兩個半小時，這時候已經十一點了，剩下不到一個小時才辦正事，這都是因為有剛才說的那些毛病存在。
　林源朗：剛剛吳委員說政治就像打牌一樣，希望大家能按牌理出牌。我聽其他朋友說，很會打牌的老手，非常怕生手：因為生手不按牌理出牌，但常常會大贏特贏。
　
　霸道的人有理
　
　今天立法院會這麼吵，和結構當然有關，因為今天是一個國會五種立委－包括三十七年所選的第一屆立委、三十九年遞補立委、五十八年的增補選立委、增額立委及增額僑選立委。我們所代表的背景，所承受的選民壓力不一樣，所以心態上不太一樣。在議事方面為了要真正表達民眾的聲音，往往發言的尺度和爭取發言的強度也不樣。最近我們常常發現委員不按照議事規則，因為按照議事規則要吃虧，要講話排隊排不到，誰先搶到麥克風誰就先開口，霸道的人反而有理。這也是議事不順暢的原因。
　立法院內的議事運作能否順暢，往往和院外政治勢力的抗爭互為表，互有影響。也就是外面的選民和政治背景給立法委員的影響，常常在立法院的議事堂內爆發出來。有很多委員把「程序發言」（即爭取優先發言權）取名為「情緒發言」，是用來發洩情緒的。
　我希望不論那一類型的立法委員，在研討議事的時候，彼此都可以沈得住氣，能夠「耐煩」。
　另外發言的態度，應考慮到議事的倫理。有部分委員開口傷人，這種行為透過電視、報紙的披露後，國民會認為立法委員把基本風格、教育都拋開，會無法諒解的。
　編：議會倫理應該如何改善？
　吳：中國是個重倫理的國家，自古受孔孟之教，讀聖賢書，所學何事？最近自增額立委進來以後，立法院幾乎變成沒有倫理的地方，好像不是中國人，即使是外國人也不會這樣。
　我們說敬老尊賢，但他老的要罵，賢的也要罵。我已經有六十幾年黨齡，你罵我們黨的政策可以，別罵我們祖宗、總理、總裁、主席。
　我感到最難過的就是，蔣主席過世前幾個月，有一天他跟我說：「我心裡真苦啊！」我說你苦從何來，他說：「我們這麼多年交情，你總知道，我半點私心都沒有，把我燒成灰，我也完全為國家打算，這種情況還罵我，罵我不要緊，還罵我的祖宗三代，你說我怎能不苦？」
　對政策的批評，我們是歡迎的。反對沒問題，但是別罵。
　
　培養辯論風度
　
　康：要使議事規則和倫理正常化，要從三方面做起：
　第一，議事規則的修改草案民國七十一年國民黨已經提出，當時我與民、青二黨也提出方案，這個問題應該儘快經過政黨協商，把幾方面共同要在議會遵循的議事規則訂出。規則一訂出來，許多參差不齊的意見就會很快消失。
　第二，要培養辯論的風度，這是政治修養的問題。
　現在很多受最好教育的人，講話反而最粗，言辭最讓人受不了。英國和美國的很多國會議員，在激烈的對立情況下，即使互相仇視，講話還是非常高雅。所以這一輩的年輕政治家，以後要在這方面培養政治文化，塑造一個現代化國會議員的風格。事實上這也是一種生活品質、政治文化，既然社會已經這麼文明，這一點一定要塑造。
　
　社會運動帶入國會
　
　第三，因為結構不健全，所以無法正常運作，很多立法委員在國會的言辭與動作，完全不是一個民主國會應該有的。他們把社會運動帶入國會。今天中華民國立法院已經不單純是一個國會，在這個舞台上，你可以看到很多社會運動才能見到的景象。
　林：國會結構是個問題沒有錯。但最近我們看到台北市議會，它的結構絕對沒有問題，完全是政治立場不同、加上個人情緒上的發洩，所以利用市長民選問題來凸顯。他們有很多人這麼講，他們是為了凸顯問題，而不是解決問題。希望這不是一種常態。
　我希望立法院今後開會，大家是只對事，不要對人。同時，容易引起外界誤會的，例如肢體語言、暴力反制等舉動在立法院永遠看不見，大家認真地出席開會，審查法案。
　編：一位政論家曾指出，老委員比較有品格，但較久缺現代專業知識；而新委員一般說來品格較差，但專業知識、立法技術稍強。為使立法院扮演更積極的角色，從立法的專業知識來看，我們可以怎麼改進？
　吳：專業知識或任何知識都一樣，沒有老、青的差別。因為年輕的不唸書，還是沒有專業知識；愈老唸書愈多，專業知識也可能愈多。
　我總覺得立法院現在不該叫立法院，應該改叫質詢院，大家對質詢有興趣，但如果沒有立法，光質詢有什麼用？立法院顧名思義，專業是立法，趕快把法立出來最重要。
　康：立法的專業與技術，可以從四個方面來談。如果這四方面沒有建立起來，立法院專業知識與技術問題永遠會存在。
　
　找有水準的幕僚
　
　一、當中華民國的立法委員絕對要有專業知識與專工精神。在立法院，很多人把當立法委員當作是工具，不是主要的職業。立法院關係整個國家政策的形成、人民的利益，立法委員一定要有專業知識。碰到問題日新月異，沒有專業技術、專工精神，就沒有辦法應付。
　二、要有有水準的助理與幕僚。立法委員到底不是三頭六臂，要關照的問題又不只一項，一定要有相當水準的助理和幕僚。現在立法院給每位委員一萬五仟元聘用幕僚，這點錢找得到好幕僚嗎？
　第三是立法院本身。一本全國總預算五、六千億，是行政院主計處五百位專業人員花了一年才編出來；審計部要用二、三百人才對執行過的預算作好審查。而我們立法院對這些政策分析有沒有相對的人員在負責？對預算的評估，有沒有對等的組織在做？沒有。
　在這種情況下，立法的品質當然差。有一個對等組織，才會出現制衡的效果，政治才會上軌道。
　
　建立資深制度
　
　第四點是資深制度(Seniority)的建立。今天的立法院，這個會期突然出現幾個面生、很年輕的立法委員當召集委員，下個會期又換另外幾個。似乎做了立法委員之後，人人都能當召集委員。
　這一點雖然可以適當滿足權力的分享，但絕對無法累積經驗、培養人才，對行政部門的影響力，也沒有辦法發揮。
　這四方面如果不求其正常化、健全化，立法委員的專業知識與立法技術，我看是緣木求魚。
　林：按照目前的情況，要養成立法院的通才實在不容易。首先要看立法委員的敬業精神如何，例如到立法院，因為答詢的方便，往往可以從政府行政首長的答詢中，了解很多理論與實際結合的關鍵性結論，這對自我充實很有幫助。
　
　為發言而開會
　
　事實上，在立法院聽也是一種學習，但今天，尤其是比較年輕的委員，常常是為發言而開會，不輪到自己發言就不在場。
　因為通才的養成不容易，所以幕僚體系的建立就成為最重要的問題。幕僚體系現在主要是立法院各委員會的職員，但立法院現在的職員六十一歲以上的占四○％；另外具備普考及格以上程度的不到四分之一，大學以上學歷的，大約二分之一，所以立法院職員要建立很強的幕僚體系，能力實在有所不足。
　編：下面一個問題是關於利益團體的介入。由於利益團體的操作，而使得立法的方向有改變，這也是經常引起外界批評的。怎麼樣才能一方面代表民意，一方面又不受利益團體操縱？
　
　三不主義
　
　吳：任何國家都有利益集團，不是我國獨有。我是自始就有「三不主義」，所有的人找我，我都是三原則：
　第一，我不說違法的事情。第二，我不說生意。第三，我不說官司。
　康：在中國談到金錢利益就覺得這不道德，特別是政治人物，牽扯到金錢利益的問題，大家就談到操守。但事實上在民主國家裡，利益集團跟所謂政治人物的個人操守，是兩碼子事。
　民主政治是在資本主義社會裡成長的。工商社會裡，一定有很多利益集團。
　為了提升產業，我們用政府的政策支持過紡織業、電子業，投資很多工業、加工區、科學園區，為什麼？這就是要蓬勃我們的工商業。紡織業者、電子業者……，這些都是利益集團。當他們開創事業時，因為政府政策影響他們事業的開展，或者政府立法妨礙他們的利益，或政府因效率低落給他們帶來不便，這個問題怎麼辦？不能解決也不能說天天自力救濟去吵啊！比較文明的方法是有一個管道，有一個正軌化、合法化的系統，能夠進入參與決策，透過這個管道去保護自己的權益。
　
　缺少合法管道
　
　所以在日本、美國才有所謂遊說團體法，讓他們能夠用一種正常的管道參與決策，保護自己的權益。這個遊說團體法裡還有另一個原則，就是：讓你透過正常管道達到目的，但是不讓你因為要達到目的而造成金錢的污染或破壞立法規則。
　今天我們的問題出在那兒？因為我們沒有像美國、日本、有一個正常的合法管道，讓他們去進行，所以大家看起來很彆扭、很不舒服。怎麼今天找這個立委、明天找那個立委，他們搞什麼鬼？就因為沒有一個適當的制度，讓利益集團有一個合法的管道來參與（例如公聽會），所以你看，現在農夫到立法院來抗議，勞工也到立法院來抗議，退伍軍人也來，學生也來，老師也來，就變得亂糟糟的，自力救濟看起來像個洪水猛獸似的。
　林：我很同意康委員的論點。利益團體跟所謂金錢關係的介入，應該是兩回事。所以我們也不要說有利益團體的介入，就跟金錢介入扯在一起，而對我們立法委員的人格有所污辱，這個分際要先分清楚。
　今天一個民選的增額立法委員，三年要改選一次，所以，有的時候為了爭取選票，往往就沒有辦法像吳委員那樣地堅持他的三不政策。比如有關人情的關說，你寫個信、打個電話，成不成他認為是他的命運，如果你連這個最起碼的寫信、打電話都不做的話，他會怨你一輩子。所以我們今天需要靠選票才能當選的民意代表，往往介於兩難之間。當然，這裡頭有人會認為說，今天要競選一個立法委員，起碼要上千萬。花那麼多競選費用，如果沒有一些財團做後盾，恐怕辦不到。所以當選以後，他如果不維護自己或支持他的財團的利益，我想他辦不到。
　
　記者全場飛
　
　編：在我們國會裡面有一個非常獨特的現象，電視跟攝影記者是全場飛的，如果說主席與質詢委員有肢體動作時，前面就是一大堆攝影記者。這無論是在美國、英國、新加坡、香港等地是看不到的，因為所有的攝影記者有一定的地方拍。媒體的介入是否會影響到立法院的角色的扮演？
　吳：一個民主國家．政府、議會、新聞媒體，三者缺一不可。任何一個國家都必須有政府，用議會來監視政府，用媒體來監督議會。現在大眾傳播媒介寫的都是那個官有女朋友、或是什麼人又是誰的兒子。寫這些，對國家有什麼好處？為什麼不去挖那個民意代表藉職權謀私利的事情？
　康：近來對立法院的新聞報導較以前公正，但電視還很糟糕。
　電視經常把某些特定人的一整段話重頭講到尾，但是對於反辯或跟他做對的人的話，只拍一個鏡頭。現在跑立法院的記者，新聞報導能力最強，對委員的動手動腳、表情描寫得棒得不得了。但對於政策或政治現象的分析，能力還有待加強。
　比較高水準的大眾傳播媒體，除了有深入分析能力之外，對問題該怎麼解決也要正確的引導，目前台灣媒體在這方面的能力更少。
　
　報導小題大作
　
　林：我們新聞人口正快速增加。在十年前，大部分人看歌仔戲、看連續劇，到十二點半、七點半這種電視新聞時間，是讓電視休息的時間。但到了今天是反過來。大家其他節目可不看，電視新聞一定要看。由此可看到大眾傳播對國家、社會的影響力，是愈來愈大、愈來愈深遠。但今天對立法院的報導，常常是小題大作，而重要的提案或質詢反而忽略。
　我希望電台、電視台能早日開放，甚至將來有國會專用的電台或電視台，從頭到尾所有立法委員的大小行動方能清楚展現在全國民眾的眼前。這樣對於立法委員及新聞媒體的報導都可以產生約束作用。（莊素玉•黃薰儀•方素惠•李宛蓉整理）