為什麼人民富，政府窮？

台灣正面對政治換季的時代。
　即使李登輝總統能在四小時內繼任，一個月內接掌國民黨代主席，但集體領導的決策方式，加上前一年越來越開放、自由的政經環境，和眼見即將來臨如排山倒海的政經體系與結構大重整，有些人開始懷疑「大有為」政府的時代已經過去了。
　但是，在前一陣子不斷的自力救濟事件背後，反映的卻是另外一種聲音；人民要政府做得更多，尤其在各種公共建設和環保措施上。
　在相互矛盾的觀念下，面對換季時不肯定的未來，中華民國政府的角色已經到了需要重新定位的關鍵時刻。在要求政府做更多之前，就需先檢視政府究竟能力如何。做更多的事，政府就需要更有錢，到底中華民國政府有沒有錢？
　
國家有錢•國庫沒錢
　
　各級政府每年收入七千多億，占國民生產毛額幾近四分之一，看似富裕，其實很窮。連續兩年，政府都在入不敷出的處境下過日子，並背負近一千三百億的債務。前財政部國庫署署長，現任賦稅署署長張耀東感慨地說：「中華民國不是沒有錢，而是中華民國國庫沒有錢。」
　張耀東辦公桌正對面的牆上，掛著黨國元老陳立夫先生致贈的墨寶：「為政之道在使民富，民富則國富矣。」朝夕面對這幅期勉「藏富於民」的贈言，張耀東何需嘆息國家有錢，國庫沒錢？
　「中華民國有錢，有很多公共建設要做，但現在是政府沒錢，民間又錢多成災，」張耀東道出他的焦慮。剛從國外再進修回來的財政部參事戴立寧，一口氣列舉政府該做的當務之急：「看看我們呼吸的空氣、河川、水土保持、交通……。」
　戴立寧的說辭，印證出台灣地區環境品質惡化、生活素質低落，實際的數字，更令人怵目驚心：
　•台灣地區共有五千多家「有污染可能」的工廠，
　•二千二百多個國小班級採二部制教學，
　•平均每萬人休閒空地的面積，從五十年的四十二公頃，縮小至二十四公頃。
　•每十五萬人才有一間圖書館，
　•全國現有警察六萬人，估計解嚴以後，應再增加二萬五千人，
　•台北市平均每二•七戶就有一輛汽車，但每二輛汽車卻要爭奪一個停車位，
　•今年元旦假期，高速公路從基隆塞到台中，綿延二百公里，平均車速三十公里，平常兩小時的車程，當天要花七小時。
　而對這無數例證，經濟學家王作榮曾毫不客氣地在社論中指出，政府窮，該辦的事不願辦或無法辦，致使台灣「到處都是髒、亂、擠、粗、躁、暴、詐，完全是貧窮社會的現象。」
　台灣事實上一點也不窮。經濟成長飛快，平均國民所得超過五千美元，外匯存底七六○億美元，卻呈現貧窮社會的現象，王作榮認為，根本的原因在於財富分配不平均；政府窮，人民富。
　政府的確愈來愈窮，全國創造的財富中，分到政府部門的比例愈來愈少，政府賦稅收入占ＧＮＰ的比重，從民國六八年最高峰的二○•四％，一路慘跌到七七年的一三•六％。
　捉襟見肘之餘，只得擠壓公營事業拚命賺錢繳庫。政府總收入中，來自公營事業繳庫的比例，從六八年的七•九％，上升到七七年的一四•四％。前財政部長陸潤康非常擔心這種趨勢：「公營事業的盈餘並不確定，不應成為收入的重要來源。」
　各級政府間，窮的層次也不同。一般認為，現行的財政收支劃分法，「肥了中央，瘦了地方」。事實上，中央政府雖然囊括了政府總收入的六四•四％，但因支出浩繁，已連續八年舉債度日，境況一年不如一年。最近三年中央總預算的赤字，都呈三級跳，從三百億、五二○億到七四○億。
　兩個院轄市工商發達，財源充裕，尤其台北市一向得天獨厚，財政狀況最好。毗鄰的台北縣長林豐正「感覺很窩囊」地說：「台北市光教育經費（一八六億，占全市總預算二九％），就比我全縣預算（一七五億）還多。」但面對明日課題，這個首善之區的財政也藏著隱憂，前台北市財政局局長，現任台灣省財政廳廳長林振國說明：「台北市只要一做捷運系統，不但會將歷年歲計賸餘全部用光，還要舉債。」
　省政府和二十一個地方縣市，「大家都是難兄難弟，」坐在縣長會客室「十幾年未換新」的沙發上，南投縣長吳敦義嘲謔地說。財政部國庫署二組組長趙揚清也笑著打趣：「大家都說林振國到了台灣省以後，變成了叫化子。」
　戴著眼鏡，文質彬彬的林振國，一邊吃著便當，一邊攤開一桌資料，坦承省府窮得要命。省府收入中，四○•三％來自非實質收入（包括中央補助、公債、賒借及移用過去歲計賸餘）。更讓他頭痛的是，從中央獲得的補助，不敷地方的需要。七七年度省府從中央爭取到三八五億的補助，二十一縣市卻伸手要去四四五億。
　
能少做就少做
　
　地方政府更是叫窮叫得震天價響。最近十年，縣市政府每年的預算，平均一半必須依賴省府補助。前財政廳長李厚高透露，澎湖、台東等五個財政特別困難的縣，所有收入，連發公教人員的薪水都不夠。以白開水待客的吳敦義縣長說明，南投有八三％的山地，收不到一毛稅收，剩下的一七％，河川及農田占了大半，「財政怎麼可能好？」吳敦義無奈地說。境內同樣多山，僻處一隅的苗栗，三六億預算中，自有財源只有十二億，縣長謝金汀羨慕地說，過去有赤字的台中縣，去年因房地產景氣太熱，「一下子撈好幾億土地增值稅，」坐在比吳敦義會客室裡還破舊的沙發上，謝金汀苦笑著：「苗栗機會沒那麼好。」
　政府普遍叫窮，直接影響施政的能力和魄力。度過四十年公務生涯的陸潤康，仍能體會公務員的心態：「能少做就少做。」
　從支出面看，為貫徹預算平衡，政府支出規模占ＧＮＰ的比例，二十幾年一直持平，近幾年甚至日漸萎縮，從七一年的二七•三％，降至七七年的二四•二％，經建會經研處處長李高朝，對這種現象，十分不解，他費勁地從成堆公文中，翻出其他國家資料，略為懊惱地比較，「全世界都沒有這種現象」。
　事實顯示，先進國家在過去三十幾年，都用更多的錢，為人民做更多的事。李高朝舉出資料，法、德、日、荷、英、美六國政府支出占ＧＮＰ的平均比例，從一九五○年的二七％，爬升到七三年的三八％，八五年更高達四四％。（見表一）
　政府卻對這種量入為出的預算模式，自諛為「專家預算」，去年底統籌預算編列的主計處提交行政院一份報告，即認定這種現象「顯示歷年來我國政府預算之編製，係採行專業性模式，即財經部門根據對國家目標之了解及其專業知識而編製成的平衡預算，政府支出格局受制於收入之規模而未能更張……」。
　社會各界對政府這種囿於收支平衡，始終不願大規模伸展的預算格局，逐漸不滿。輿論及民意代表，不斷要求增加公共投資、興辦社會福利、調整軍公教待遇等，要滿足這些要求，預算非擴張不可。
　前財政部長陸潤康就明確指出，支出規模應擴張到占ＧＮＰ二八％以上，等於比目前七千八百億的預算，再增加一千二百億。
　
公共投資不夠水準
　
　社會的期望和政府的作為，卻一直呈現差距，甚至愈拉愈大。尤其是公共投資，經建會副主委葉萬安坦承目前「不夠水準」，負責監管政府重大施政計畫的經建會管制考核處處長侯羿也附和：「民間要求公共投資的呼聲大，我們也覺得迫在眉睫。」
　遺憾的是，儘管要求愈來愈急，政府卻一直在邁牛步，七零八碎地做。一名官員透露，拖延二十年的台北市捷運系統，前幾年好不容易決定動手，耗資二千億的計畫送到行政院，「俞院長嚇了一跳」，刪掉好幾條路線，才縮小為目前八百八十億的規模。
　整體來看，公共投資根本在開倒車。主計處的資料顯示，政府公共投資加國營企業投資占ＧＮＰ的比例，八年來一直下降，從六九年的一五•二％，跌到七六年的七•九％（見表二），由台大土木系教授轉任公職的侯羿不勝感慨：「國家有此需要，做的卻是反方向。」
　困窘的財政，加上「非常官僚化的行政體系」，演變成「收入少，支出少，不想舉債，不能做事，」台大經濟系教授陳博志批評道。
　這種情況下，林振國黯然說：「受影響的是全體國民。」
　這些影響都既深且巨。
　除了公共設施不足，到處髒亂醜擠外，沒有起碼的社會福利，使台灣蒙上「富貴之窘」的污點。
　軍公教待遇偏低，高低級距過小（次長及基層雇員僅相差四•二倍），立法委員劉興善憂心忡忡：「俊彥之士紛紛掛冠而去，決策階層已進入人才荒的緊急狀況。」
　王作榮更深入地指出，政府窮，人民富的財富不均現象，導致國內投資消費不振，進而促使台灣地區儲蓄率幾居全球之冠（占ＧＮＰ四○％），表現在巨額出超，這是造成當前嚴重經濟情勢的病根。
　
燈不敢開，水不敢用
　
　大局如此，窮政府對細微末節的影響，也不容易忽視。
　南投縣長吳敦義痛心地說，國小一個班級每月事務費只有一百元，弄得「燈不敢開，水不敢用」。
　苗栗縣苦撐五年之後，縣庫再也籌不出教師退撫金，只好自七五年起，暫停屆齡及不適任教師退休，迫使下一代接受不完整的教育。謝金汀無奈地說：「沒錢沒有辦法。」
　今年九月，政府財政又將面臨一次嚴酷考驗，對公共設施保留地的徵收問題，如果處理不慎，必將「遺禍無窮」，一名縣府官員說。
　
　第一期公共設施保留地（用於日後興建學校、道路、公園等）的徵收期限，將於九月屆滿，但目前尚有一萬九千多公頃土地尚未徵收，估計要花費六千七百億元，遠遠超過地方政府的能力。
　財政部次長薛家椽十分清楚這件事的嚴重性，在聯合報一次採訪中，他說，如果撤銷保留地，「往後民眾生活怎麼辦，我們的新生兒童要不要唸書？」
　但這麼龐大的金額，薛家椽認為中央專案補助或發行公債都行不過，只好責成地方政府不要「打腫臉充胖子」，列出過多的保留地。
　保留地佔台灣省保留地總面積二分之一的台北縣，已經收到上級指示，重新檢討，甚至准予不受公共設施面積需占都市計畫面積一定比例的限制，由於根本無力負擔二千億的徵收費用，台北縣只好對保留地「減半徵收」，結果「必然使生活品質降低，」競選時承諾要創設「一等縣份，一等縣民」的林豐正苦笑說。十年來，台北縣湧進一百萬人口，現在的生活品質，已經很難令人忍受了。
　
對納稅人回報不夠
　
　民眾對政府的失望，有跡可尋，研考會一項選民對政策滿意度的調查顯示，對現狀很難忍受的民眾，絕不止於台北縣，自七十年起，全國選民對「生活狀況」、「醫療機會」、「社會福利」、「污染防治」以及各類公務員（戶政、警察、司法、稅務）的滿意度（見表三），全部逐年下跌。執政黨籍的立法委員林聯輝不開心地說：「政府對納稅人的回報不夠。」
　當政者對這種現象，似乎心知肚明卻苦無對策，只好避而不談。映著窗外紅霞，暢談一下午中鋼成功經驗，眉宇間盡是「想當年，金戈鐵馬」的行政院經濟建設委員會主任委員趙耀東，對政府施政和民眾期望間差距的問題，頓時神情落寞地搖搖布了一層霜的鐵頭，戛然而止：「這種敏感的問題，談了也不能發表，經建會只是行政院的幕僚單位。」
　問題雖敏感，卻很實際，到底誰該負責？
　王作榮在社論中指出：「歷任政府首長都有責任，他們缺乏現代知識，缺乏遠見，不了解一個現代社會的形成過程，也缺乏擔當，不敢採取重大行動。」
　在一個私下場合，幾位深受當局倚重的執政黨籍立委的共同結論是：行政院長俞國華及財政部長錢純，對政府預算及社會經濟建設皆過於保守。
　
行政院難逃責任
　
　一名財經高級主管，以古諷今地緬懷當年嚴家淦先生在財政部長任內，財政儘管困難，卻能高瞻遠矚，脫離本位主義，全力支持十九點財經改革方案及獎勵投資條例等減稅、免稅、退稅措施，「現今的財政部長，一開口就是動搖國本啦，下一代負擔啦，有理說不清。」
　經建會的一名主管，回憶當年孫運璿院長經常十萬火急地交辦任務，深深感覺到在俞內閣中，這個過去運籌帷幄的機構，如今權力被架空，無事可做，只好嘆口氣：「有作為的主管，會不停交任務給你做，」他頓一頓而後說：「公共支出不振，行政院逃不了這個責任。」
　俞院長和錢部長飽受輿論批評，最大的關鍵在於兩位首長都堅持不能擴大發行公債，加速建設，以免步上美日等國陷入以債養債的財政困境（美國公債發行餘額占ＧＮＰ四七％，日本占六五％，但我國僅為五％）。
　公債應否擴大發行，一直是行政單位和民意代表尖銳對立的話題。
　熟稔財經行政的陸潤康戒慎地說：「從事財政工作者，都知道發行公債的後果，要放鬆很容易，一下子就到頂了。」（按公債發行條例，公債發行餘額不得超過中央總預算四十％。
　國庫署趙揚清組長警告，依目前公債發行增加率，再三年就到上限了。她又補充，目前發行的公債，已有二分之一用於償還過去的本息。
　立法委員卻極力主張要擴大發行，趙少康曾當面對財政部次長何顯重表示，將我國的情況和美日相較，並不恰當，美日太過，而我國則是不及。同時我國儲蓄率太高，發行公債將民間資金導向建設，正足以化解游資過剩的壓力。
　
餅要怎麼分
　
　這一連串公債之爭，行政部門雖然步步為營，卻不得不日趨軟化。七七年度，政府已經為興建第二高速公路，在特別預算中編列一三五億建設公債。下一年度中，政府決定編列一千億公債，其中多數為具有自償性的建設公債。
　公債雖然好用，但總要還本付息，政府如何因應愈來愈多的需求？
　最簡單的方法就是預算重分配。多年以來，民意代表，尤其是增額立委，一再籲請政府將佔中央總預算一半的國防經費，挪出部分用於教育、科學、文化、社會福利及經建支出，一向關心預算分配的民進黨立委黃煌雄強調：政府應該考慮「這塊餅要怎樣分對國家最有利益。」他建議在精兵政策之下，國防預算逐年刪減三個百分點，連續六年，把這些錢，用於建立全民健康保險，消除國小二部制教學等。
　更積極的辦法，是設法讓這張餅擴大。
　從收入面觀察，猖獗的地下經濟和逃漏稅，是造成政府愈來愈窮的主因。經建會經研處處長李高朝估計，台灣地下經濟的規模，約占ＧＮＰ二五％至三十％，每年逃漏千億以上稅賦。正本清源，政大財研所教授徐偉初認為：「加強取締逃漏稅是增加收入的不二法門。」陸潤康也以稅務老兵的心情表示：「取締逃漏稅，各國都視為重大事項，全力以赴，我們這卻不大重視。」
　此外，過去為獎勵投資、儲蓄、出口，給予太多減免退稅，連帶影響到政府收入。七五年度，為獎勵投資減免的稅賦共計三四六億，外銷沖退稅額二六三億，賦稅署長張耀東說明，去年經濟成長一○％，營業稅稅收卻只成長六％，原因就在，「整個經濟有五五％外銷，而外銷免營業額。」
　
一片減稅聲
　
　然而，在目前一切為討好選民的民主政治體制下，陸潤康說：「十五年來只有一片減稅之聲。」提議加稅或取消過去的減免退稅，卻難上加難，徐立德擔任財政部長時，想以擴大稅基（如對國中小教師課稅），換取稅率降低，結果鎩羽而歸。來自桃園的區域立委劉興善也不否認：「這種事，除了一兩個職業團體立委之外，誰敢提出。」
　政府收入增加困難，發行公債又有顧忌，滿足民眾需求的另一種方法，也是最被各方看好的方法，就是交給民間做，香港的海底隧道和地下鐵，都是例證。
　張耀東認為交給民間做，不僅能解決政府「沒有錢，沒有人」的困境，更重要的是能爭取時間，迅速滿足「對生活品質要求愈來愈急」的民間期望。
　經建會副主委葉萬安指出，政府從事建設，困難重重，經費、規畫、人力、招標、施工、驗收，無一不受限制，根本快不起來。如十四項建設中，電信現代化計畫比預定進度落後九％，南化水庫慢七％。政府部門執行的困難，處長侯羿以取得保安林地開路為例，先請林務局解除林班限制，再移交國有財產局，最後主辦單位再請地方政府向國有財產局申請使用，公文旅行的結果，大概要花一年。侯羿比喻：「主辦單位必須跳高欄，一關關過。」
　
交給民間做
　
　為了刺激民間從事公共投資的意願，賦稅署長張耀東在去年全國行政會議提議，倣效獎投條例儘速製訂「鼓勵民間興建公共設施條例」，用特別立法的方式，協助民間投資人取得土地，但在經營上不加限制，讓人有利可圖，並保障年限。
　這個構想行政院副院長連戰當時指示財政部及內政部列為「立即辦理手續」，但一年已過，至今仍無下文。
　張耀東承認，這種方案實際制訂時，會遭遇許多困難，但他再三強調，「獎勵投資三十年，難道沒有流弊嗎？公平嗎？合理嗎？」但「沒有這一步，那有下一步？」這位號稱稅務鐵漢的署長斷然地說。同樣地，對於獎勵興建公共設施條例，他認為只要問「應不應該做，需不需要做，值不值得做」，答案如果肯定，就應該全力排除萬難。
　民意代表對此大多樂見其成，立委林鈺祥在審查大眾捷運法草案時，就強力主張不能硬性規定只讓政府做。
　前經濟部部長，現任外貿協會董事長張光世觀察台灣四十年來的變遷指出，過去政府將大部分資源用於工商發展，以致其他部門落後，如今想追趕，需要花一點時間。
　問題是，社會的耐性卻愈來愈差，愈來愈等不及。有賴政府妥善運用赤字預算、交給民間做等手段，全力追趕。
　王作榮曾寫道：「我們有每一個理由成為一個像西北歐那些小而精，精而富，富而安分守法的國家，但是始終脫離不了那一身窮氣，始終停留在落後國家的狀態。」
　台灣真的「始終」脫離不了那一身窮氣嗎？台灣事實上不窮，問題只在決策者歷經四十年使民富之後，必須再拿出魄力，引導台灣走向「民富則國富」的境界。
　當中華民國政經接班人面對要求愈來愈多、問題愈來愈複雜的政經環境，在「有所為、有所不為」的抉擇之前，這該是最基本的考量。