自己的土地，別人的糧食 — 國際化、自由化下的農業

「國際化、自由化」，近兩年來被認為是台灣追求經濟效率和產業結構現代化的萬靈丹。
　連一向把守最嚴密的農產品市場，最近都在俞國華院長「大幅解除進口管制」指示的催迫下，不停把門縫的間隙往後移。農委會一位官員透露，開放農業品進口以往每年都有例行檢討，「今年俞院長下命令，比較特殊一點，」他笑著點頭說。
　
陸續開放進口
　
　於是，最近台灣開放農產品的一連串動作迅速且驚人。去年十月開始，陸陸續續完全開放、放寬管制或降低關稅的產品達四一一項。二月底，經建會又宣佈將放寬管制的農產品還有一七五項。
　宋棧的桃子去年在東勢鎮果菜市場連續二十幾天，賣到當天最高價。他聽到桃子包括在今年將放寬管制的一七五項產品中時，望著他在台中縣新社鄉六分地的桃子園，神情沮喪地說：「現在不進口已經很便宜了，進口不就更便宜了？」宋棧已年近花甲，他園一四○棵抽新芽掛著紅果的桃樹，平均樹齡也已有十四一五歲。
　洋酒進口之後，據農委會估計，釀酒葡萄需求將減少，需減產二五○四公噸，折合種植面積是一一八公頃。
　全省釀酒葡萄最大產地一彰化縣二林鎮的葡萄農陳熀啟，還是非常不諒解公賣局的讓步。在他三合院的家中啜著老人茶，五十五歲的陳熀啟埋怨：「葡萄農不是外國來的，是從自己肚子生出來的。」
　他批評公賣局為應付中美貿易逆差的問題，就把胳臂肘向外國人彎，還要求本國葡萄農犧牲：「每次都說大家都在同一條船上，現在好了，有麻煩就說農民要先跳船啦，否則船會沈啊！」陳熀啟不屑地嘟噥。二林鎮葡萄農去年曾數度要組團北上向公賣局請願。
　去年在美國民意代表壓力下，開放進口的柳橙及柳橙果漿、果汁，對嘉義鎮梅山鄉的橘農也幾乎有相同的影響。
　去年進口全額將近三億台幣的柑橘類（橘、檸檬、葡萄柚等）及柳橙汁，讓梅山鄉一千五百多戶橘農的橘子每台斤價格下跌四元台幣以上。
　「價格不穩定，你說我可以轉作？你要叫我種什麼？」袓、父三代都任梅山鄉農會總幹事的吳則叡不禁提高聲音問：「搞得農民跟政府政策不能配合，就到處去請願。」
　「要講貿易自由化、國際化，外來的壓力當然有，但是我們沒有一個政策，」本省農業大縣一雲林縣農會的鄭茂雄憤憤不平地說：「生死關頭握在人家手面的農民，是沒有還手的餘地。」
　
政策陷泥淖
　
　常以弱者姿態出現的農民，會把許多農業問題一股腦歸到政府政策的不當，但是不是所有的損失和價格不穩都因為進口的打擊？梅山鄉農會的吳則叡承認農民一窩蜂種植，造成生產過剩、價格降低，也都是農民受損的原因。
　經濟學家王作榮指出，農產品價格容易有暴張暴跌現象，以及農民所得偏低，是自由世界所有國家的共同問題，「雖高度進步國家亦不例外，而且也是迄今為止並無十分妥善辦法加以完全解決，」他曾為文寫道。
　保護主義彌漫的今天，世界各國的農業政策更是陷入一片泥淖（見一三○頁）。
　曾經在台灣經濟奇蹟貢獻上領過風騷的農業，在這個終年常綠的亞熱帶植物園逐漸轉型為工業國時，已經愈來愈不具經濟上的重要性。（農業生產值佔全國總生產值從民國六十一年的三三．六％降到七十四年的八．三％，農產品外銷佔全國出口總值從六十一年的六二．四％，降到七十五年的六．五％）。
　但在短短二十年內，就快速走出農村的台灣社會，對傳統農家還有很深的懷念，對佔總人口二二％而收入偏低的農民，也有絕大的同情。
　事實上，據農委會企劃處企劃科長陳武雄表示，台灣的品種和生產技術在國際間都屬上乘，但人工價格卻越來越高，而人工常佔農產品成本的五○％，讓台灣農產品的競爭力跟用機械大規模經營的美國農場，與工資更低的開發中國家比起來，處於相對弱勢。
　曾為台灣農家賺來巨額外匯的洋菇和蘆筍就是明例，在開發中國家競爭下，近兩年的產量都是全盛期（一九七七－八○）的二分之一。面臨各國門禁越來越森嚴的保護主義，台灣農產品的競爭力益加受挫。
　
外匯令人眼紅
　
　外銷不利的農業，最近連國內市場都受威脅。根據農委會企劃處貿易科科長王明來觀察，美國為平衡貿易逆差，最近在跟日本討論農產品時，竟要求日本從美國進口日本賴以維生的「基本糧食」一米。這種非比尋常的壓力，王明來預測，可能就將朝著台灣及韓國等與美國有巨額貿易順差的新興工業國家襲來。
　這陣要求開放市場的狂潮，自然是針對中華民國特別令人眼紅的五百億外匯存底。美國各州的州長及參眾議員紛紛到台灣來推銷當地特產。在工業產品沒有「比較利益」的情況下，美國代表就試圖要求台灣進口生產過剩、成本又低的美國農產品。
　數年來，美國一直要求對台進口雞內臟。這種在美鮮少人問津的產品對台灣市場來說，美國佔盡「比較利益」。但推銷的美國代表常忘記，打擊台灣養雞業等於打擊美國雜糧（自美國進口的玉米、高梁等飼料原料，台灣市場佔有率達九七％）的生意；要求進口柳橙，等於影響美國西洋梨在台銷路。
　儘管美國各州要求矛盾，但聲音卻一致一開放進口。一位農業高級主管承認，在美國保護主義高漲的威脅下，俞內閣更不得不加快國際化、自由化的腳步。另位農業主管觀察俞內閣開放市場的決心，指出：「這很簡單嘛，這是經濟外交的政治性問題。」
　
競爭下的退讓
　
　於是去年由國貿局提出的四一一種放寬管制或降低關稅的農產品在行政院通過以後，俞院長認為不夠開放，要求放寬更多管制，發回經建會重新研擬，才有今年二月底一七五項的跟進。
　雖然全世界各國都在政治性地保護農業，在外交及外貿壓力下，台灣卻「政治性」地成為亞洲少見的農產品開放地區，管制進口的農產品不到總數的五％。去年我國與美國農產品貿易是入超十億美元；而對日農產品則出超十五億美元。「要講平衡中美貿易，農業已經盡了很大的力量了，」農委會發言人葛錦昭笑著指出：「平衡中日貿易，農業也盡了很大的力量。」
　這些貿易上的成績是不是必要犧牲農民的利益？
　短期看，開放進口都會對農民造成傷害。
　在嘉義縣養牛的張良一掐指算去年的帳，因為放寬牛肉進口管制，再加上新台幣升值，使嘉義縣大林鎮附近著名的肉牛區一片倒聲。「他們現在都去買大家樂了，我到年底也不養了，」還有兩百頭牛的張良一董事長，在他從事竹筍、梅子加工的東宙食品大門口指出，去年每公斤牛肉價下跌二十元新台幣，等於每條牛要賠一萬台幣。
　
保護也是負擔
　
　但長期看來，開放卻是提高競爭效率的不二法門。「靠保護，畢竟長期就變成負擔，」台灣省農林廳長余玉賢指出。
　然而從開放進口，到發展出一條新的競爭之路，在農業卻是段特別漫長且複雜的調適過程。農委會企劃處處長吳同權指出，農業的生物性生產與工廠的機械性生產不同，「工廠不管在那都可以生產，但農業只要土壤、氣候等條件不對，就長不出來。」
　經濟學家王作榮也指出：「農產品的生產或供給缺乏彈性，不能針對市場需求情況做迅速的調整。」
　正因為這種缺乏彈性的特性，農業無論受外來或內在壓力時，調適都特別困難。也因此各國對農業都採政治性保護。台灣因受外來強大的壓力，不得不逐步開放農產品市場，所以觀察者指出，如何讓自由化、國際化的陣痛降至最低，如何讓調適過程更順暢，都將是未來農業政策的重點。
　貿易自由化、國際化強調的經濟原則，是比較利益。而比較利益的經濟觀念中，卻往往將社會及政治因素排除在考慮之外。加州大學農經博士吳同權指出，工業只需要考慮產業效率就夠了，但農業還應「牽涉到政治、社會層面」。
　
涉及政治因素
　
　隨著國內政治衝突氣氛的高漲，農業問題也可能轉變為政治問題。以釀酒葡萄為例，一位高階層經濟主管指出，台灣釀酒葡萄的需要量本來固定，但歷屆省主席對農民利益都特別關切，歷年來對非契約內的超產葡萄也都依數收購，造成公賣局葡萄酒的過剩。這次菸酒開放進口，釀酒葡萄必須減產，還有四十幾名非契約內的葡萄農強行組團到農林廳請願，其間並有黨外勢力的介入。
　另外，農民到今天為止，還佔台灣總人口的二二％，雖然都是分散的小農家，但比美國四．一％，日本一○％來說，比例仍然偏高。農委會的王明來認為，農業政策問題還需考慮：「要不要鄉村，要不要農民選票，不是表面競爭力就可以解釋的問題。」
　從社會的角度來看，除台灣對保留農村生活的懷舊情緒外，農民轉業的生計也是制定農業政策的考慮。以嘉南平原頯林縣為例，有五四％左右農地是海濱地，只適於種花生、大蒜等作物，雖然成本都不能跟進口貨競爭，但顧及當地約五十萬農民的生計，原來不設管制的這兩項產品，目前也暫停進口。
　「農業的政策比較困難，有很多目標要兼顧，自然影響到自由化、國際化的腳步，」農委會吳同權承認。
　雖然困難，卻在各種壓力下仍不得不有所行動。但到底在國際化、自由化趨勢下，我們的農業政策是什麼？
　
妥善研擬對策
　
　「我們是有政策，只是在配合上不夠好，」余玉賢廳長承認，目前的困境在於農業政策與貿易政策不能配合：「現在是貿易第一，外匯存底太多，站在對整體有利的觀點來看，我們也贊成開放。」問題就是開放的步驟如何，如何讓本來就有調適困難的農民，能降低因政策性開放帶來的損失。
　「上個星期，一下子說要開放一七五項、一下子就來，像洪水一樣，」余廳長不解地說：「農業是要配合自然的安排，果樹要砍嗎？養牛也要養兩年才可以賣啊！」
　這種突兀的「大幅放寬進口管制」，對農民的確是大困擾。
　東勢鎮天冷村的桃農林阿富現在正用間作方式改種柑橘，也要三、四年才可以收成。問他這期間的資金有沒有問題，「財務沒有辦法，只有跟農會借囉！」
　在他往觀光勝地－谷關路上半山腰如桃花源似的家中，啣著煙嘴的林阿富樂呵呵的笑看起來並不憂慮，卻也不避諱這次投資至少要六年才能平衡，回收則是十年後的事。
　開放進口的時間是不是避開國內產期，也是決定對農民衝擊大小的重要因素。清晨在東勢果菜市場守著成箱橘子待價而沽的彭炳松也種梨子，去年二月開始進口的梨，讓他的梨價每台斤跌了十塊新台幣左右。「去年種梨的有八○％以上賠了，」濃眉大眼的彭炳松說。
　
需通盤規劃
　
　東勢果菜市場辦事員劉效基承認：「如果政府調節進口時間，跟本地產期不衝突，應該沒有問題，否則就很慘。」
　為避免這種陣痛加劇，余玉賢廳長建議，決策單位在決定開放時，可以將通盤的項目及開放時間表都公佈出來，讓農民有適應及準備的時間。譬如公賣局的契約可以說明五年後要做什麼，農民轉作、轉業計劃才可以安排。
　這種作業程序，就需決策單位有中、長程的通盤規劃，並且有很強的政策協調單位（如經建會）來溝通財政部、國貿局、農委會或外交部等單位不同的立場與意見，也才能從整體資源利用的觀點來規劃協調。
　負責協調的經建會副主委王昭明贊成這種說法，認為「要讓人家曉得保護什麼時間終止。」
　農業的政策機關農委會副主委葛錦昭卻認為執行上會有困難（見129頁），並指出談判過程中自然有「宣佈」效果。一位批評者指出，要求教育水準低又分散在鄉村各角落的農民，去認知這種可能連各大報三版都排不上的新聞，實屬非份之求。
　
走得快不怕變
　
　在決策單位還沒有協調出一致意見之前，農民只有自求多福。五十八歲的桃農林阿富咧開黝黑結實的笑臉說：「未來要（應付）國際化、自由化，我們就要比別人先變，要去找新品種，橘子比別人要（結實）早，要大。」
　受日本軍事教育的林阿富認為，只要走得快，就不要政府補助。他借懂日文之便，就常閱讀許多國外農業技術資料，「要走卡緊，要有市場觀念，物以稀為貴，」他噴著煙嘴夾著的長壽煙說。
　農業在面臨國際化、自由化趨勢下，真正的反應力，可能真的滋生在台中縣東勢鎮這個偏僻小村的樂天農民身上。
　
系列大標：農林廳長余玉賢力倡「減產報國」
　
　為因應農業上日益沈重的國際化､自由化壓力，台灣省政府農林廳長余玉賢去年底提出了一個出人意外的口號－減產報國。
　以往台灣農產品多半著重生產力「以量取勝」，對品質不夠著重。余廳長以公賣局收購的釀酒葡萄為例，即使分級收購仍難控制品質，對國產酒競爭力就有影響。台灣菸葉賠本外銷，也因為品質不夠而難賣到好價格。
　減產的目的，是培養品質更具競爭力的農產品，「不要以量取勝，要以品質為主，」余玉賢指出推行精緻農業的必要。
　以造成農業沈重負擔的稻米為例，在政府糧食收購政策下，餘糧已給政府造成嚴重的倉儲負擔。余玉賢呼籲農民減產來培植品質更好的「良質米」－如壽司米等，改由民間廠商裝成小包零售，就可以不必依賴政府保證價格收購，也自然減輕政府的倉儲負擔。
　不靠政府保證價格就需建立良好的產銷制度，余廳長提出衛星農場的制度，讓每項農產品的上（種苗､農機等）､中（農戶）､下（食品加工廠､貿易商､百貨公司､市場等）游互相配合，形成一個農企業。「農企業就是一個團隊，讓乳農成為百貨公司的衛星，」余玉賢仔細地解釋。
　今年開始，已有十五種農產品在農林廳輔導下，施行衛星農場制度。
　國際化､自由化講求的是比較利益原則。提高品質是增加競爭力的方式：農產品外銷則需農民跟貿易商聯手，衛星農場制度是為此設計。
　「自由化､國際化給我們壓力，讓我們必須提出很多方法來突破，」初春綠意盎然的中興新村，余玉賢笑著說：「這叫窮則變！」（吳迎春）