走不出的金融困局 — 巨變．懼變．拒變

台灣金融業被視為經濟發展障礙已經好多年，儘管一次又一次的輿論批評，也煞有其事的召開革新會議，主事者基本上我行我素。財政部金融司一位副司長用典型的口吻說出他的感覺：「三十多年還不是這樣過來了，大家不要危機感太重。」
　拖著拖著，金融制度終於被急遽的經濟變局逼進了窮巷。
　過去是「百業蕭條，獨肥銀行」。如今卻是景氣大熱，銀行內的大筆資金，像雜貨店的陳年舊貨沒處放。總計金融機構存款比放款加投資多出了一．二兆（約為全國總生產額的四成），銀行盈利直線下降，原為大肥羊的銀行，成為艱苦行業。就以「三商銀」中的第一及彰化銀行來說，倘若把匯兌損失一起算，去年帳面上的盈餘，馬上變成二十多年來第一次的赤字。
　
國民每人損失五千塊
　
　放款成長緩慢，呆帳卻直線上升。單是省屬行庫去年累計的「準呆帳」（逾期放款、催收款）已衝破三佰億，比前年增加了二七％。其中台灣中小企銀的問題放款更幾乎是自有資金的二倍，財務結構極端惡劣。「如果不是公營銀行，早就擠兌了，」一位銀行副總經理根據外國的經驗說。
　外匯泛濫則更推波助瀾。短短一年，中央銀行的美元匯兌損失就超過了一千億台幣（平均每個國民損失五千塊以上）。一家省屬行庫因為美元外匯太多，匯兌損失過大，信用狀還一度被外商拒收。
　形勢急如星火，但法令、制度、特權等卻把銀行五花大綁，國內業務打不開，蓬勃興盛的國際業務又伸展不出去，成了死局。
　制度與紀律不健全，恐懼私辦銀行會胡作非為，因而更導致對內禁止新加入者參與競爭，對外則抗拒外商銀行來台廣拓業務。這種消極政策卻又偏逢美國決意今年與台灣展開金融等服務業談判，要台灣開放金融市場。
　「我們如果還是沒有全盤計劃和準備，弄不好又是一個煙酒公賣局，」一位財政部官員擔心台灣會屈服於強大壓力，而措手不及的亂開市場。
　
不走大路挑小路

　金融制度沒有合理規劃，掩飾性的小動作卻層出不窮。例如第一、彰化、華南三家商業銀行一年多來，美元匯兌損失各為二十到三十億元，但財政廳卻為了避免銀行帳面有赤字，竟不顧一般公認會計原則的規定，指示銀行要把匯兌損失分期攤還，造成銀行虛盈實虧。「這種財務報表拿到外國去，會被控誤導公眾，」一位熟悉國際業務的銀行主管說。
　由經革會通過、行政院交辦的一些革新案也被小動作擋開。
　前年經革會通過決議，准許工商界保留部份外匯收入，以便廠商在國際業務上有更大自由，並紓降公營銀行外匯過多的壓力。前年這項建議，中央銀行在經革會公開會議上並沒提出強烈反對，但事後卻一記回馬槍在內部把決議駁回。直到今年三月，總統召集財經會談後，建議才敗部復活。
　「不要再期待枝枝節節的小動作能有大作為，」一位頗受尊敬的銀行董事長說；「真正需要的是金融制度的全盤翻新。」
　但全盤金融革新卻在財金主管保守的態度下踟躕不前。
　「銀行法」對金融業夠重要了，但自從十二年前李國鬥任財政部長大幅修正以來，已日漸不符時代需要。
　去年行政院把經革會修改銀行法的具體決議，交給財政部研究辦理。幕僚也煞有介事的，從擴大金融機構的業務範圍、加強違規懲罰、建立金融機構合併改制等方向大幅修法。但草案送到財政部長錢純手上，卻以牽連過廣為由，整案駁回，並指示銀行法是要修改，「但以變動最小為原則，」財政部一位官員透露。
　
李國鼎到錢純

　再看亞信、國信到僑信事件，信託公司一直是介乎信託投資與銀行業務之間的畸形兒，加上罰則太輕，監管不善，違規經營已成普遍的既成事實，而且一碰就是一個炸彈。
　季可渝任金融司長時代就說要研訂信託法，歷經徐立德、陸潤康二任財政部長籌劃及經革會決議，都傾向從放寬業務、從嚴管制等途徑修正信託投資公司管理規則。但財政部官員透露，錢純部長已經把行政院會交辦的經革會決議推給內政部，待內政部訂出「信託法」後，再來談修正「信託投資公司管理規則」。
　銀行法動不起來，專門管理公營銀行的「公營銀行管理法」草案也陷入保守政策的泥沼中。
　由徐立德時代的奔走協調到經革會的催生，不論金融學術或實務界幾乎一致期待，公營銀行必須透過立法以獲得更多自主權，減輕財政部、中央銀行、審計部、議會等十幾個大老闆的各種干預與牽制，同時強化董監事結構，使公營銀行比較能「在商言商」，改善效率。
　但行政院的指示落在財政部手上，卻以立法牽連過廣，「國營事業管理法」尚未訂定為由而束之高閣，連立法院委託學者研究都拿不到資料。
　「影響到立法院、監察院權限的法案，誰敢提，」財政部一位官員透露，而另一個根本原因則是：「錢部長是我見過歷任最保守的一個部長。」
　
金融的瓶頸在政治

　在上者審慎從事，在下者則士氣不振。資深的財政部官員反而懷念李國鼎、徐立德任財政部長時代全力推動改革的日子。「當年是主管日日釘、天天作戰，現在是一片鬱悶謹慎的氣氛，」一位財政部官員說。
　什麼因素使得開創金融新局的企圖心全面陷入低潮？只有在「金融政治學」中才找得到答案。
　金融革新的重鎮依組織法，是在集全國金融政策、執行於一身的財政部和中央銀行上；但現任行政院長俞國華與財政部長錢純都是老央行出身，十五年的管治已塑造了央行根深蒂固的保守文化，影響所及，俞國華到行政院上任後，一位高級財經官員透露，中央銀行、財政部、行政院等金融政策高級官員，都傾向從保守面揣摩閣揆的政策意向，而不積極推銷革新建言。
　再加上最高當局和行政院在執政黨去年召開三中全會及立、監委選舉後，政策考慮自然聚焦在政治壓力、政治革新和人事更迭上。「財政部、中央銀行不主動提金融建議，當局當然不可能優先考慮，」一名出身世家的銀行主管說。
　至於民國五十年代綜覽財經全局、策動全盤改革的經建會（當時叫經合會），雖然依法仍有建議、協調政策的責任，可以主動提革新方案，但近年來經建會權力式微，主委趙耀東屢次倦勤，在金融方面又沒強大幕僚，全盤革新建議幾成絕響。

歷史的包袱

　造成當前金融進退兩難的局面，歸根究底更是大陸失敗的經驗作崇。
　經濟學者王作榮分析，大陸失敗使得六十五歲以上的一批高層決策者深信當年學潮、輿論批評浪潮與金融風潮是大陸陷共的主要導火線，因而使得日後對金融業務處處設防，嚴加控制。
　加上銀行三十年來總有若干舞弊案發生，引起金融甚至政治風波，於是法令控制更嚴，長期下來便將金融活動綑死了。「這些人不是倒果為因，就是忘記時代變了，」一位財經學者說。
　而大陸撤退的四、五十年代，朝野上下比現在卻多了一片雪恥圖強之心，一時人才薈萃。行政院長陳誠以下，伊仲容掌美援會、外貿會、台灣銀行，徐柏園掌中央銀行，楊繼曾掌經濟部，嚴家淦掌財政部，奮力一擊而有當年的經濟、財政及金融改革，開啟了二十年穩定繁榮的局面。「這樣一套人才和開創的氣氛，今天到那找？」王作榮說。
　金融管制愈多，革新步伐愈慢，愈塑造強大的既得利益，反而成為革新的絆腳石。
　第一大害是特權民意代表。我國銀行多為公營，民意機關握有公營銀行組織、預算大權，部份議員得以一手拿刪減預算的大刀，一手向銀行需索、關說。「銀行呆帳那麼多，民意代表關說恐怕是原因之一，」立法委員沈世雄無奈地指出。

既得利益阻撓

　今年轟動一時的土銀新興分行詐騙案，涉嫌主事的分行經理就盛傳是由於五位省議員共同薦舉，才獲得分行經理職位。
　台灣銀行總經理謝仁棟上任時，也曾面對整整齊齊一百多封八行書等著他，從推薦人事到介紹分行開設地點都有。
　特權關說在金融圈已不算新聞，甚至耿正清廉著稱的張繼正，五年前卸任財政部長，部下為他清理雜物，竟然也翻出一大疊被張繼正棄置不顧的八行書。
　台灣省議會議長高育仁分析議員關說、對付銀行的標準程序。第一步是質詢，繼而挑剔銀行預算：第二步是發動委員會專案翻銀行的老帳；最嚴重的是施壓力撤換銀行負責人。「只有毫無瑕疵的銀行才承受得了，」高育仁說。
　近年金錢介入選舉，競選省市議員花費動輒千萬元，外加滿身人情債，單憑一份議員薪水根本不夠成本，部份議員於是包山包海，吃定銀行。「情況是愈來愈惡劣了，」華南銀行一位有二十多年經驗的老行員說：「讓員吃銀行，最後等於吃掉老百姓。」
　酬庸的官員是第二重阻礙革新的既得利益。細數各國營銀行董、監事名單，八成是退休官員或現任官員兼任，資深銀行行員平均不到二成，充滿酬庸色彩，流為財、金當局控制銀行經營管理的橡皮圖章。
銀行也有責任

　再翻開銀行董事長、總經理的履歷，面充滿了已退位的財經兩部次長、財政局長、廳長、賦稅署長、金融司長以至內政部職訓局長，其中有專業知識的，畢竟只佔少數。副總經理更是背景歧異，最傳誦一時的是土地銀行前後兩位副總伍錦霖、張福興都是省府交際科長出身。他們雖然在各自範疇內者有專業知識與能力，對金融卻完全是門外漢。
　公營銀行行員都是公務員身份，握有鐵飯碗，也構成另一股既得利益，部份行員瀰漫多做多錯、厭惡革新的氣氛。
　商業銀行去年嚴重的美元匯兌損失，一部分便是行員保守作風的產物。始作俑者是中央銀行指示各行庫，外匯買賣必須以應付業務需要（客戶有需要才能操作，銀行不得主動買賣)為基礎，於是商業銀行便死拿住美金，不大量轉換成日元、馬克等強勢貨幣，分散匯兌風險，終於造成美元貶值後的鉅額虧損。「我是按規定辦事的，」一家省屬商銀的副總以挖苦政府的口吻說：「賠了錢央行負責。」
　只有極少數銀行如台灣銀行，認定五國高峰會議後美元必跌。國外管理部在上級充分授權下，積極介入外匯操作，因而大大減少損失。「賺了錢大家打哈哈，」台銀總經理謝仁棟說，「萬一賠了錢，吃不了兜著走。」

革新的辛酸
　
　銀行電腦化也受到官僚化的阻礙。去年六月，財政部指示各公營行庫半年內完成自動提款機（ATM）連線作業。到今年初，只有一半行庫按進度完成。進度落後便找了預算、組織、人事規定限制等一大堆理由推回財政部交待。
　但偏偏就有農民銀行不但如期完成ATM連線，單機使用率更高居全國第一。「技術問題通通可以克服，」農銀總經理卜正明滿意的說：「只看有沒有決心。」
　歷史包袱加上民意代表特權、官員、行員既得利益橫亙在革新的路上，連任內全力推動財稅金融革新的徐立德也說：「年輕人都要革新，卻不知道革新有多辛酸。」
　這也是為什麼張繼正主張銀行開放民營十多年，到今年三月參加交通銀行八十週年慶時，以前任財政部長、現任央行總裁的身份，仍只能重述公營事業民營儘是「必然的趨勢」，而提不出具體政策行動的原因。
　但銀行鬆綁也並非完全沒有機會。根據天下雜誌今年對立法委員獨家意見調查顯示，受訪者中七六％主張政府應該放寬金融機構業務限制；六八％贊成政府開放民間設新銀行。
　台大商學院副教授賈毅然分析，金融革新完全是政治決心問題，其他都是可以解決的技術問題。「如果沒有決心，理由隨便你找，」賈毅然說。
金融不革新又如何?
　
　如果金融政策制度依然因循，再拖下去會有什麼後果?
　若外匯政策不改，央行空拿著五百億美元坐待貶值帶來大量匯兌損失，不止無法達成一年給國庫三百億台幣的盈餘預算，最後甚至可能要國庫補貼央行的虧損。同時，五百億外匯只放在外國生利息，而不充份運用，以擴大台灣在國際上的經濟、外交、政治影響力，「還損失看不見的機會成本，」美商信孚銀行台灣分行總經理張樑說。
　政務委員李國鼎也一再在公開場合說，現在如果還有外匯非常寶貴的觀念，就像坐噴射機從美國回來有時差。他特別懷念尹仲容在外匯存底只有一千萬美元時，就立刻放寬外匯管制的前瞻與積極作風。
　央行吸收外匯更放出了以千億計的新台幣，也使貨幣供給成長率破四○％大關，造成物價上漲隱憂。
　雖然目前國際物價平穩，貨幣供給量大增對台灣物價的衝激力相對仍小，但只要原油、房地產、民生物資等遇偶發性因素價格波動，都有可能引發通貨膨脹的地雷。雖然央行每個月都發行數百億定期存單，乙種國庫券等吸收通貨，但連央行業務局長邱正雄也承認，這種沖銷方法不能永遠解決問題。「財富一經創造，就沒辦法把它毀滅，」邱正雄說。
　
靠政府為銀行作保

　銀行財務結構也將更為惡化。銀行帳務因受審計法節制，放款有呆帳可以追究行員責任，不但退休金可能損失，還要連帶賠償。造成幾十年來，很多銀行呆帳都以機密方式隱藏起來，不敢曝光，為銀行虛增了很多催收十幾年還在催收的催收款，和一些早已不存在的資產。以第一銀行為例，四十年來只打消了四億呆帳，「外國人都不太相信，」副總經理黃海南說。交通銀行總經理李仲英甚至警告說；「這樣拖下去，很可能引發金融風暴。」
　銀行愈來愈像被各種法規綑住雙手的巨人，難以因應時代需要。諸如本國銀行每年只能遷移兩家分行；一年只准兩人出國受訓；出國經費一年六百萬被刪成六十萬；外商銀行要在台灣設行五年以上，才准新增一家分行（理由是怕這些世界排名一五○名之內的國際銀行，在台灣因分行競爭太激烈而倒閉，影響我國形象）；因為人才經驗不夠，不准中國國際商業銀行和第一銀行以外的本國銀行到外國新設分行（不到外國去又怎麼有人才、經驗？）；世華要以收購美國小型銀行的方式進軍國際，不答應；大額企業貸款要蓋數十個圖章；董事長、總經理三年搬風一次…。
　
延宕的代價

　更令金融學者和財政部、中央銀行基層幕僚擔心的是，我國金融外匯制度至今仍缺乏一套全盤、前瞻的規劃，自由化、國際化政策方向下也沒有制度化的具體指示，金融界要準備革新、迎接挑戰，不知從何著手。「自由化、國際化、制度化的時間表？大概部長的腦子有吧，」一位財金官員說。但他的同僚補充：「沒有制度化，自由化、國際化是夢想。」
　反觀東鄰日本過去也是金融鎖國政策，但在一九八四年被迫與美國談判日本金融國際化的同時，大藏省（財政部）已同時推出完整的金融自由化、國際化報告，其中制度、計劃、步驟清楚列明，那一年開放那些業務都有規定，政策精神並且一直貫穿到公元二千年的日本。「我們的官員最怕提時間表，怕到時做不到被大家罵，」一位銀行主管說。
　美國金融談判壓力、資金供過於求、銀行財務惡化、物價……國內外經濟金融環境巨變接踵而來，金融政策卻展現保守無為的氣象，只是形勢比人強，現在不改，將來還是逼著要改。「不過將來改更痛苦，代價會更大，」彰化銀行董事長梁國樹說。