發展未來？享受現在？ — 台灣工業政策何去何從？

台灣到底有沒有經濟政策，這個困擾，在工業政策上特別劍拔弩張。在輿論批評政府「政策搖擺」的同時，工業界的要求卻很一致：
　大汽車廠談判四年前前後後，業者都要求台灣應有「汽車工業政策」。裕隆汽車董事長吳舜文在大汽車廠結束後，一次業者座談中要求「政府應訂出汽車工業政策的方向，和達成目的的時間」。
　石化工業上、中、下游吵價已有十年，二次石油危機後為解決吵價糾紛所訂定的產銷協議，卻在最近取消。中油五輕油廠是否要建，又在國營會的反對聲中遲遲難決。中、下游業者又在媒體上呼籲：「政府要有石化工業政策。」
　
電子業吃扒外
　
　電子工業之母－超大型積體電路的發展，政府原想從矽谷引進幾家小廠即可，但在去年各小廠（大部分由政府出資支持），紛紛將新產品移在台灣競爭對手日、韓大量生產後，政府決定出面設立大廠。早先的小廠面臨財源緊縮，於是要求有更明確的「超大型積體電路工業政策」。
　負責超大型積體電路技術發展計劃小組召集人，工研院院長張忠謀耐著性子反問：「你們到底要什麼樣的政策？」
　中興大學經濟系副教授周添城指出，一般人通稱的工業政策，除日本「通產省式」的產業結構政策，鼓勵新工業發展，及協助「夕陽工業」調整外，還包括促進公平競爭和反托勒斯精神的產業競爭政策。工業局副局長吳惠然承認，業界要求的「工業政策」，不出這兩類。
　但要讓工業政策能發揮實效需要什麼條件？如何讓台灣現有的工業政策能更有效？政府與業者似乎都還未達成共識。
　
缺乏爭第一的決心
　
　加州柏克萊大學政治經濟教授詹革在比較中韓工業發展時指出，台灣缺乏在工業上爭第一的決心，時時都在找「利益」(niche)市場，走捷徑。韓國的目標則很明顯，為爭第一，往往直接跳入美、日的重量級競賽，在汽車、超大型積體電路與錄影機等尖端產品上與工業國較勁。
　這種爭第一的決心和強烈的國家意識，讓韓國消費者願忍受較昂貴的汽車、錄放影機，讓韓國民眾願忍受較高的貧富差距、龐大的外債和軍事強人統領的政府干預。整個體制看似風險較高，卻是為求發展工業政策能成功的所在。
　除了爭第一的決心與為團體犧牲的精神，日韓工業政策成功的兩個重要條件是強有力的政府領導，和有組織的大企業或民間企業團體參與制度並執行政策。
　工研院副院長胡定華認為，韓國工業政策發揮效能的首要條件是「政府很強硬的、很有力」，並握有有力的政策工具。產業經濟專家、台灣經濟研究所所長劉泰英指出，韓國政府「強有力的政策工具」包括：有能力低強有力的政策工具包括：能低利貸款給大企業，和對進出口的管制。以汽車工業為例，韓國對汽車工業的保護尤其徹底。在一九八六年以前，根本限制任何外國車進口，直到今年才進口特種車。至於韓國最近特別看好的小型車，則要到一九八八年才開放進口。而台灣除日本車之外，其他外國車都未限制進口。
　
政府強硬、政策成功
　
　台灣經歷這種「強有力政府」的時期，是尹仲容領導下的經安會與美援會。學者專家分析當時政策成功的原因，正是因為他們掌握錢、權和人三大要素。
　當時強有力政府的實力，在石化工業上發生過明顯效用。從尹仲容建立人纖、塑膠兩項下游產品的「逆向整合發展」(backward integration)策略，到前經濟部長陶聲洋畫出上、中、下游相關體系藍圖，對石化工業發展，都有明確的政策指導作用。
　台灣從一無所有，到民國七十年躍升為世界第十二大石化工業產國。當年石化及相關產品出口額，占台灣總出口額的四○％。石化工業的發展，無形中更帶起台灣幾年前的第一大出口工業－紡織。根據民國六十九年統計，台灣人纖工業年產量居世界第四位。
　比照石化工業政策的成就，其它新興行業的業者，也要求一樣明確的發展策略。身跨石化及電子兩行的聯成石化、神通電腦董事長苗豐強就曾指出，要發展資訊工業，政府的政策應像石化工業，先「畫出資訊工業的大樹」，將上、中、下游明顯分工，由不同廠商負責。
　科技界耆宿工研院前院長方賢齊在第三屆全國科技會議中也建議，要減少台灣發展高科技的風險，其中一項重要工作，就在「建立上、中、下游的搭配」。
　在工研院台北仁愛路的辦公室，屬員仍以「方院長」相稱的方賢齊進一步解釋，台灣每年出口，也進口很多電子零件，但政府部門一直沒能掌握那些進口零件已有國產替代品的資訊。於是方賢齊正責成資訊策進會的市場情報中心進行調查，「我們就可以知道那個（供需的）圖像是什麼(What’s the picture)？」他抿嘴平靜地笑說。
　
資訊工業的角色分配
　
　資訊工業大樹的上游重點之一當屬超大型積體電路。超大型積體電路公司國善電子，曾因財務危機高層管理人員數度易主，今年四月終於結束北美營業。台灣國善電子負責人在眼見財源中斷時忍不住呼籲，台灣要躋身世界超大型積體電路工業國之列，必須由政府先規劃出明確的地圖，讓國內每個參與的業者，都知道自己「該站在什麼位置」，才不致有類似浪費資源的情況發生。國善電子的資本額有七五％資本由政府相關機構投資。
　超大型積體電路下游的一支是消費性電子產品。繼錄放影機之後，將成為台灣家電業發展新出路的雷射唱盤工業，正面臨上、下游無法搭配的問題。工業局第二組技士李台安指出，面臨日、韓激烈的競爭，業者最需要的是「有便宜零組件供應」。目前台灣雷射唱盤業者進口零件佔產品成本都約有七○％以上。其中成本最昂貴的，是雷射唱頭。由於標準不一，下游廠商在做飛利浦雷射唱盤，上游廠商卻在生產日本式雷射唱頭，無法互相輔助。
　但日、韓電子廠商在上、中、下游搭配上就沒有問題，因為大企業多採縱向整合(vertical integration)方式生產，同一企業上、下游產品的供需較容易調度。
　
擊敗美國的連貫策略
　
　加州柏克萊大學國際研究機構的一份日美半導體競爭報告分析，日本半導體工業能在短期內擊敗美國，最重要的策略之一，就是日本大企業的內購能力。日本六大半導體廠商在一九七九年消耗自己國內銷售量的七九％，讓日本半導體工業在短期內長成大樹。這樣上、下游連貫的策略，正是美國無法匹敵。
　但以目前我國政府的表現，要恢復以往同時握有錢、權、人的地位就不容易。中興大學經濟系副教授周添城舉目前財經決策層的人才素質為例，認為工業局的人才素質很難與東京帝大出身的通產省相提並論。
　「如果你要當指導者，條件不夠怎樣指導？」他問。
　工研院的胡定華認為，政府控制的權力也在減少。舉石化工業能成功發展為例，「基本原料是控制在一個人手上，」他指的是中油公司，政府有這種力量，「你不聽話我就不給原料」。同樣的控制權力在超大型積體電路工業上，就已衰退。
　日韓工業政策成功的另一重要條件，是民間也有強有力的組織或大企業參與政策制定，並啣命達成目標。
　以自有廠牌終端機銷美的誠洲電子董事長廖繼誠認為，政府在制定政策時，應有更多的民間參與，才不致閉門造車。這種由政府出面協調參詢業者意見的作法，在日、韓發展半導體、電腦及其它工業上，都是重要的策略。
　
美麗的作文比賽
　
　但工業局副局長吳惠然在新書「工業政策及發展策略」中指出，因為懼怕「官商勾結」的批評，中華民國官員在擬定計劃或方案過程中，都儘量嚴守秘密，避免受「特殊利益集團」影響。等方案公佈，各種措施也自然很難為業者接受。吳惠然稱這種純紙上作業的政策擬定是「美麗的作文比賽」。
　以參與政策制定來說，最有效的工商團體當屬台灣區石化公會，由石化工業中間業者組成，中油公司出身的中化董事長董世芬擔任理事長。石化業中間業者，許多都由中油公司退休主管擔任。尤其如中美和、國喬（前大德昌）、台灣合成、亞聚等獨占性公司，總經理、董事長都由退休中油主管擔任。在原料供應與價格穩定上，中間業者對中油公司的決策都有影響力。
　民國六十三年第三輕油裂解廠的建立就是例子。當時世界正遭遇第一次石油危機，國外石化原料價格飛漲，而且貨源短缺，中游業者紛紛催促中油速建三輕，以鞏固上游貨源。中油因未來前景不穩定，原不欲繼續興建，但在中游業者數度溝通之下，才繼續進行。
　中油公司總經理周啟錦承認，有這批從中油出去的「班底」，的確在「溝通上比較方便一點」。不僅在技術上，「大家說同一種語言」，而且在未來發展上，他們也參加意見，他指的是討論「第五輕油裂解廠要不要做？風險有多大？」等問題。
　
政策「交不下去」
　
　除了參與決策，有組織的民間業者對執行政策也比較有力。日本政府決定發展超大型積體電路及最近第五代電腦的政策，都是集合六家日本電子業的巨無霸，集體分工執行。方賢齊對政府政策「交不下去」也表示困擾。他舉百億大廠的超大型積體電路工業計劃為例，政府一直希望民營，卻沒有業者可以接手，才遲遲拖到今天無法開工。
　缺乏有組織的民間業者，不僅不能配合政策，有時反而因少數人脫軌行為，影響政策有效拖行。
　去年六月，羽田汽車總經理葉松根因不滿「汽車工業發展方案」逐步開放進口的自由化政策，竟大量進口外國車，廉價出售，每輛利潤只有五千元。據他說目的是「要讓政府決策官員看看，到底這樣的現象好不好？『汽車工業發展方案』有沒有修正的必要？」
　這種「替同業請命的行動」除了意氣之爭，對汽車工業發展方案的推行自是不利。
　
工業政策須付出代價
　
　大有為政府強力的干預、及可能出現民間少數業者壟斷式的經營，都顯示工業政策不是沒有代價。台大經濟系教授薛琦認為，工業政策的另一代價通常是犧牲消費者的利益。
　於是工業政策是否能夠成功，最重要的關鍵，還是取決於全民是否對發展世界一流的工業經濟，有共同的看法，也有犧牲個人短期利益的決心。
　經濟會建全經社法規工作小組召集人石齊平，在分析韓國經濟策略時，雖不願承認韓國的政策對經濟發展有「那樣大的貢獻」，但卻指出韓國有「強烈的國家目標及較深的憂患意識，……他們也比較願意犧牲自己來成全國家的目標，」也分析，相較之下，台灣「政府與民間現在就很難找到共同目標」。
　台灣目前工業政策是否能成功地推動台灣未來經濟發展，除了具備強有力的政府及充分的民間參與決策兩個技術性的條件外，還須先對「共同目標」有個清楚的共識。