為何電訊採購一再拖延？ — 貨比三家誰吃虧

從台北市愛國東路氣派新穎的電信總局大樓，到總統府後側、一座日治時代遺留下來的建築物─交通部，車程大約不到五分鐘。
　但對三月下旬才到任的交通部常務次長陳玉開來講，這段路卻異常遙遠。從今年一月二十五日接到擢升的人事命令後，這位髮中略摻銀絲、身體微微發福的電信老將，總共費了兩個月的時間，才從電信總局局長室遷到交通部四樓，成為繼錢其琛、方賢齊之後，第三位以電信界出身而出任交通部常次的人。
　一些新聞界人士認為，電信局採購數位式電子交換機的議價，遲遲不能定案，是促使陳玉開從交通部所屬五局（郵政、電信、氣象、觀光、高速公路）四司（路政、郵政、航政、總務）中脫穎而出，卻又延擱良久才得就任新職的主因之一。
　
如何進入Ｃ＆Ｃ
　
　多年前，電信總局就曾指出，今後全台灣的電訊發展，將從傳統的電報、電話服務，逐步提升為結合通信和電腦（即Ｃ＆Ｃ）的服務。照電信局的「電信現代化」計劃，十四年後的西元二○○○年，台灣將躍進資訊社會。那時候，電話線能同時傳輸聲音、影像和電腦資料，電話、電視和電腦上的訊息都將在同一個網路上順暢交流（見天下三十一期）。
　這項劃時代的改變，「是近代高度科技工業國家最重要的基磐，」關心電訊發展的政務委員高玉樹為文指出這點（見天下五十六期）。
　跨入Ｃ＆Ｃ連線時代的先決條件，就是要將通訊網路從傳統的類比式（將人的聲音，經由「電流」傳給對方）更換成數位式（將聲音、資訊等，經由「電波」傳給對方）。
　其中交換機不但是這類通訊網路的核心，能控制每一系統單元，以決定所要提供的服務，同時「也是整個系統中最昂貴的組件，」行政院科技顧問、曾任ＡＴ＆Ｔ執行副總裁的馬凱（Kenneth Mckay ）指出。
　這次六萬門數位式交換機採購，等於是更換通信網路心臟的關鍵性第一步，不論是系統的功能或價格，立刻關係到今後五年，價值兩百多億元的兩百七十萬門的後續訂單，因此買賣雙方都格外慎重。
　
牽扯三院、三部、二局
　
　但是也許就是太過慎重，反而造成再三拖延。整個採購過程比廠商預估去年底就可定案要慢的多。這件採購案，從前年十二月，電信總局通知三家承製廠商─台灣國際標準電子、台灣吉悌電信和美台電訊（電信局分別在三家投資一五％─四○％）─準備議價工作起，到去年六月正式展開你來我往的討價還價，再到今年四月初為止，前後十五個月期間，總共歷經八個回合─二十四次議價，才算大致上定案。
　拖延良久，使一件單純的電信總局採購案，把政府大大小小的二局（電信局、工業局）、三部（交通部、經濟部、外交部）、三院（行政院、立法院、監察院）全部牽扯進來，變成了一件極為複雜的政治糾紛。
　有人擔心，這場糾紛可能對我國科技發展有不利影響。像本來電話服務都不如我們的韓國和新加坡，如今電訊事業早已走在台灣前面，新加坡甚至打算將資訊及電訊服務的軟體輸往中國大陸。
　就像ＡＴ＆Ｔ在台成立的美台電訊總經理張佑邦所言，國際科技就是一場賽跑，誰跑在前面，誰就先搶佔市場，電訊事業拖延，就會影響我們相關工業的外銷，如今「時間比金錢更重要，」這位在ＡＴ＆Ｔ工作了二十多年的華裔電信專家指出。
　但拖延對廠商的影響卻早已顯現。
　
撤資、裁員、減薪
　
　美台電訊在前些時拜訪行政院官員時就表示，ＡＴ＆Ｔ從簽約到三月已經匯入資金九百萬美金，至今沒有任何回收，多次議價不成，已經「動搖了ＡＴ＆Ｔ在中華民國投資的信心，」這家前年十月才和我國簽約合作的新公司，在一份書面資料中說。
　在台設廠十多年的「台灣標準」和「吉悌」，則因為產品逐漸從原來的類比式改成數位式，硬體生產減少，本來就會多出不少勞工，加上緊接而來的二十萬門數位式交換機訂單不能確定，生產線閒置很多，於是在春節前後紛紛裁員或減薪。
　「我們只能從節流開始做，」吉悌有史以來的第一位華人總經理谷家泰皺著眉說。
　為什麼一件行政院二級單位的採購，會升級變成三院間的爭議？到底大家爭的是什麼？
　知情人事認為，表面上，是買方（電信局）照審計法訂出的器材底價和廠商的報價，因為成本核算標準不同，雙方相持不下。而相持一年多的結果，雙方各讓步二十美元左右。以台灣標準電子為例，當初的報價為二百四十美元上下，最後的議價為二百二十美元左右，而電信局最後堅持的價格為二百美元上下。
　「表面上爭的是價格，其實是雙方觀念不能溝通，」台灣標準總經理毛渝南道出雙方爭執的癥結所在。
　電信局認為，既然政府已經答應每家廠商，每年至少可得到二十萬門訂單，市場長期而固定，賣方就該體認這份「誠意」，做生意應細水長流，不能把投資「一筆都撈回去」，或是以為市場既已得到保護，就可以「故意抬高價格」。
　「我們是買東西，不是開救濟院，」一位參與議價監視工作的審計部官員，指著紅皮小本的審計法規說，政府機關採購是「以最低標為原則」。
　
電信局殺價
　
　三家廠商則認為，電信局不該以國際市場價格甚至搶標價格做衡量標準，因為三家都負有技術引進的任務，因此在台灣投下的巨額研究發展費，像「吉悌」已經花了一千三百萬美金，或是像「美台電訊」將來設廠和已經投資的三千多萬元台幣，都應分攤到成本。
　其實，一名熟知議價爭執的人士指出，電信局以往對輔導國內電訊工業，是所有公營機構表現最好的，這次和三家廠商議價沒有以往順利，原因之一是廠商出價確是太高了些，電信局吵來吵去，「目的就是在殺價！」
　價格爭議的背後，廠商和關心採購案的政府官員一致認為，這件事大家爭的其實是「己利」。這也反映出縱使上層已有輔導電信工業發展的政策，卻由於各機構間沒有建立強烈的共識，平時溝通不良，造成各人本位作風，而決策首長的政治擔當也不夠，於是政策和執行間產生了斷層。
　「看起來誰都沒有錯，可是誰都錯了，」台灣標準總經理毛渝南率言指陳。
　專家指出，數位式交換系統軟硬體並重，可以說是電訊服務和電訊工業的「火車頭」。但這類科技投資非常龐大，必須有國際性市場才能維持。例如美台電訊將引進台灣的第五號數位式交換機，總公司ＡＴ＆Ｔ從一九八一年起，總共大約花了十億美元的研究發展費。以台灣的財力和行銷能力都無法獨立發展這類科技。
　因此持平人士認為，以市場換取技術，再由我方人員埋頭苦學，迎頭趕上科技潮流，是使工業生根升級的可行方法。
　這也就是曾任交通部長的高玉樹，一直苦口婆心到處為文鼓吹的信念：「工業發展應先屈後伸。」（見天下五十三期）
　
以市場換技術
　
　電訊工業界指出，在孫運璿掌行政院時代，就確定了這個以長期市場佔有，來轉移電訊尖端科技，促使工業發展的政策。
　在前經濟部長趙耀東爭取了三年，ＡＴ＆Ｔ終於正式簽約來台設廠後，俞內閣也批准了原先平分電信局用的類比式交換機市場的「台灣標準」及「吉悌」，改製數位式交換機，並且明訂今後電信局用的交換機供應「僅限於此三家及其所規定之型種，」美台電訊董事長、也是電訊前輩的方賢齊，追溯這段決策的經過。
　批評人士指出，雖有既定政策，但卻沒有具體指示。結果各部門各自立場堅持，缺乏共識與整體意識，誰都沒有顧到電訊事業的長期發展，於是歧見越來越深。
　
經濟方式解決
　
　深知內情的人分析，歧見之一是工業局和電信局之間的矛盾。工業局和廠商都確認，電信局有扶植國內電訊工業發展的責任，為改善中美間日漸增長的貿易逆差，加上交換機這類高科技產品初期投資都很大，初生產時，售價高是可理解的。
　「電信局不能只看外在設備，還要看軟體設計和維護，」出任吉悌總經理才一年多的谷家泰辯說（因為維護和軟體價格是無形的，不像硬體設備那樣較易核計成本）。
　但是出錢的電信局卻堅持「經濟問題應以經濟方式來解決」。目前世界電訊市場是買方導向，一門交換機的國際市價，都在二百美元上下，而三家廠商的報價每門卻高過許多，電信局認為政府機構沒有理由去買最貴的東西。
　「我們投資也要有報酬，要對國家有貢獻，」電信總局副總工程司兼企劃處處長陳百氣，指出電訊經營的原則。
　
看誰的氣長
　
　有人分析說，電信局能堅守這個「在商言商」的原則，一是篤定各廠商由於財務週轉告急，已到了能否生存下去的時刻，而電信局所受壓力還沒有這般緊急。
　技術出身的陳百氣指出，數位化通訊網路，只要在明年七月以前，完成三家各二十萬門交換機裝置，整個計劃進度就沒有落後。「現在是比誰的氣較長，」一名熟知西門子、吉悌及台灣標準三家業務的專業人員指說。
　電信局堅持低價至上另一理由，是一切依法行事。像這次爭執，電信局就是依據審計法規，及去年七月報院批准的「數位式交換機採購實施要點」，來訂出議價的預估底價，並且在前三年，還給予廠商關稅優待。
　「我們是在合法的範圍，儘快把事情辦通，」電訊總局供應處處長張爵濱始終強調，公家機關一定要有「法」來規範，既有法就要守法。
　
壓力大卻沒人擔當
　
　同情電信局的人說，難怪電信局人員這樣保守僵硬。因為幾年前，包括前任總局局長梁賡平、前台灣電信管理局長金耀輝、現任二位副局長李炳耀、蔣廷章等當時電信局負責人士，都因為採購不當，被監察院彈劾，電信局上下至今舊傷還沒復原，何況好些首長都近退休之年，誰願意再冒險一試？
　因此有些人認為，半年多來，電信局長陳玉開最難為。這段期間，一方面外商公司的總裁、副總裁、國會游說代表、甚至美國在台協會官員，都不時拜訪行政首長，對採購案「表示關切」；另一方面，立法委員也在議事堂中直著喉嚨向連戰部長喊說：十四項建設之一的電信現代化進度，已經受到嚴重影響。
　「每個比陳玉開大的人都給他壓力，卻沒有人幫他負起責任，」一名熟知議價過程的局外人透露。
　陳玉開，這一位議價爭執的關鍵人物，給人的印象是說話快速、作風強悍，堅信當公務員首重「奉公守法」，他在電信界四十年，從技術人員逐步擢升到管理年營業額四百億元以上的總局局長之位。和各廠商往來他強調要公平競爭，常說：「電信局最歡迎傾銷，」而且堅稱「我必須要買最便宜的東西。」
　批評者認為，電信局這種堅持也是一種但求自保，怕負責任的本位主義，沒有認清拖延電訊現代化對國家所帶來的嚴重影響。
　
五位首長連袂拜訪
　
　雖然，從議價一開始，關心電訊現代化的行政院的幾位首長，就與審計部進行過溝通協調。例如關心電訊及資訊推動的行政院政務委員李國鼎、行政院秘書長王章清、經建會主委趙耀東、交通部長連戰以及當時的經濟部長徐立德，曾連袂一同拜訪審計部長張導民，希望審計部能彈性處理議價事情。
　但電信局表示，一直到四月初，從交通部到行政院、審計部，沒有誰給他們下張條子，「明確指示」什麼才是議價定案的最適當方法。「大家都怕負責，」一名電信人員卻將責任上推，感慨長官的政治擔當不夠。
　關心採購案發展的人指出，工業、電信二局既有成見，兩部首長就該溝通協調，建立共識。一般外界印象是這兩單位好像素來就不常往來。
　有心人觀察到，從趙耀東時代決定設立大汽車廠，交通部對路上日增的小汽車，仍然沒有採取有效的對策起，到最近中油獨自宣布民航用燃油降價，交通部只得在宣布國內航線機票漲價第二天收回成命，再到陽明海運拒收中船沒有如約訂造的大型貨櫃輪，好像交通部、經濟部兩兄弟一直溝通不良，鬩牆不斷。
　
技術不是免費的
　
　不少人認為，採購案歧見之二─技術轉移的認定，也是雙方沒有充分溝通所致。
　據分析，當初趙耀東部長熱衷引進ＡＴ＆Ｔ時，就是看中了貝爾實驗室的科技發展，希望能將最先進的尖端科技轉移國內，以帶動資訊、系統控制等相關工業。
　因此在中美簽訂合約時，有三個原則：外銷比例五○％，以國際合理價格出售和技術轉移。但一位當時任職經建會部門計畫處的官員卻指說，除了外銷比例以外，其他二項原則都不夠具體。
　較傾向積極引進外國大廠進來的一派人士認為，「技術轉移靠你自己本事，」是靠當事人的毅力「自己鑽進去，」並不是今天靠一紙合約來限定轉移項目。
　但電信總局正持相反看法。他們認為，技術轉移「不是價錢貴一點，技術就來了」，必須明確指明項目，何況，ＡＴ＆Ｔ向來不輕易轉移「任何可能變成產品的技術」。
　例如在簽約前，雙方洽談合作項目時，電信總局希望能引進ＡＴ＆Ｔ數位式交換機整套的軟體系統的工具和方法，ＡＴ＆Ｔ始終不肯。此外，電信局對ＡＴ＆Ｔ在美國代我受訓專業人員，每人每天得付受訓費一千一百美元也有微詞，「這麼貴，怎麼報銷？」而且派去的人，也不知道可以學到什麼。
　工業局一位中級主管持平的認為，談科技轉移，必須要先知道對方有那些寶貝，然後認清自己要的是什麼，本身是否有學習及吸收能力，還有要看自己願意付出多少代價建立民族工業，「技術轉移不是免費的」。
　這位熟悉相關行業的年輕官員說，根據台灣標準、吉悌多年的表現來看，他們的確帶動了有關的電子零組件工業，製造出價格逐年下降的交換機，也訓練出不少管理及軟體等方面專業人才。「但另一方面，誰也不知道，如何當時是別的外商進來，貢獻是否會更大？」他指出。
　依他的看法，即使像ＡＴ＆Ｔ，今後技術轉移最多也只限於製造、應用和維護，真正的設計「沒辦法！」除非我們給他更大的市場。
　
還有第四家？
　
　儘管幾乎所有被訪者都承認，目前由三家廠商平分台灣市場已經太多了，但這是一塊才剛開闢的荒地，垂涎的人仍不少，因為只要分得一塊，「就可以吃一輩子！」一名業者這麼形容。
　因此，當三家廠商和電信局仍在僵持不下時，不少相關廠商都曾「採取行動」，準備伺機進場，也要分一杯羹。
　有人指出，許多已在台設辦事處或代理的國際電訊著名廠商，像德國的西門子、加拿大的北方電訊、瑞典的艾瑞森等，他們都曾透過國會等管道積極活動，希望議價拖的越久越好。
　例如一位曾為西門子力爭標購拖車式數位代交換機的立法委員，三月就在質詢中揚言，如果議價再不成，為了不耽誤電訊現代化進展，就該招開國際標。
　
「中央」被判出局

　除了代理商各個透過關係，形成壓力集團外，三家合資（電訊局在三家皆持有股份）在台生產的廠商，實力也不弱。因為這三家廠商的主持人，不但有很強的專業能力，也各有背景。像是台灣標準的建廠元老毛渝南，出身麻省理工學院ＭＢＡ，和電訊結緣十多年，已故的父親當過軍統局局長，母親也曾是軍統局一名要員，至今仍有時出現在立法院中。電機博士谷家泰到吉悌擔任總經理以前，主持過王安電腦的研究發展部門，是黨國元老谷正綱的長子。ＡＴ＆Ｔ的張佑邦在貝爾實驗室近二十年，而且ＡＴ＆Ｔ在美國國會也擁有不少遊說代表。
　更熱鬧的是，不但各大國際電訊公司在台灣市場上爭吵不休，一家以「國人投資」姿態出現的「中央電訊」，也曾躍躍欲試想加入這場國際戰。
　這家一月獲准在科學園區設廠的公司，生產的是微波通訊、光纖傳輸等設備，以及一般用戶用的數位式交換機，同時也申請生產電信局用的數位式交換機。
　最初這家廠商還抱著樂觀的態度，「只要東西做得出來，總是會批准的，」一位中央電訊的股東曾對打破數位式交換機三分天下的局面有信心，因他深信政府會鼓勵「國產公司」。
　「中央」的投資者，除了近來對高科技越來越有興趣的大陸工程公司負責人殷之浩外，其他在申請書上具名的，還有曾任財政部次長的王紹堉、總統府秘書長沈昌煥之子沈大川，以及行政院秘書長王章清的姪子王華蓋等人。
　這家背景特殊的公司申請案，經過科學園區、國科會的遲疑不決後，直送行政院。案情在四月下旬始急轉直下，由行政院交由經建會審議，而由趙耀東拿出國內市場狹小「國內數位式電話交換機生產的商品不超過三家為原則」的既定政策為擋箭牌，正式封殺出局。
　三家廠商負責人指出，「中央」的成員在科技知識與科技管理方面並不在行，雖有一些留美學人「掛名」做科技顧問，但從主要投資人到總經理徐槐生（曾任一家租賃公司總經理）都是電訊外行人。一位電信局高級主管也說「中央」的打算是向外商購買半成品，只需簡單裝配，本身不做研究發展。
　在這第四家被判出局後，相持不下的議價才有了突破的發展。
　有識者認為，雖然六萬門議價，經過多方折衝、妥協，價格已談到雙方都能接受的地步，雙方的爭執也將暫時告一段落。但是從這場紛爭過程中，所暴露出來的問題，像電信局要兼顧合理利潤，又要照顧工業發展間的矛盾，以及技術轉移的合理代價等，都值得眾人深思。
　雖然拖延了十五個月後，有關各部門終能以整體利益為優先，達成了妥協的結果，但是紛爭背後顯現出的共識不夠，本位主義盛行、沒有政治擔當等現象，在其他十三項國家建設中，是否也有相似現象？
　在各方都為採購案付出代價後，又是否能切實檢討，從中記取教訓，在未來避免類似的決策糾紛重現？